Il livello di governo locale nella tutela ambientale. Il ruolo di A.S.L., A.R.P.A. e Camere di Commercio

i livelli territoriali, si contrapponga la mancata realizzazione di efficaci 
organismi operativi. 
Si vedrà come, con la crescita dell’interesse per la materia ambientale, si 
sia fatta sempre più forte l’esigenza della sua indipendenza dal settore 
sanitario, portando dapprima alla nascita del Ministero dell’Ambiente e, 
successivamente, alla completa separazione per mezzo del referendum del 
1993. 
Verrà poi trattata la nascita, conseguente alla separazione delle due 
materie, delle Agenzie regionali per la protezione dell’ambiente, 
descrivendone struttura ed interazioni con gli Enti Locali. 
Verrà infine analizzata la struttura delle Camere di Commercio, 
considerando il ruolo di supporto da esse svolto nel raccogliere e fornire alle 
Agenzie regionali i dati relativi alla gestione dei rifiuti. 
 4
 2 La tutela ambientale a livello locale 
La problematica ambientale è affrontata nella fase iniziale senza una 
politica organica, ma solo mediante interventi settoriali atti a risolvere 
problemi specifici
2
. 
Tentativi di risposta a tale situazione vengono attuati inizialmente a 
livello locale ad opera di Comuni e Province, e solo successivamente anche 
le Regioni intervengono nella disciplina della materia ambientale: nei 
paragrafi seguenti viene analizzata l’evoluzione legislativa di tali interventi. 
2.1 L’evoluzione della tutela ambientale a livello locale 
fino al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 
La nascita della normativa italiana riguardante la tutela ambientale a 
livello locale può essere fatta risalire al 1865, quando, con la legge 2248, 
all’allegato f, il legislatore emana il testo fondamentale sui lavori pubblici. In 
esso viene trattata in modo compiuto la materia delle acque, prevedendo la 
tutela di essa anche a livello locale. Questo tipo di compito è riconosciuto dal 
legislatore in capo agli Enti locali, in particolare ai Comuni. Essi sono 
chiamati da tale legge a far parte di appositi consorzi, aventi come obiettivi 
la tutela dei fiumi, dei torrenti, dei laghi e la risoluzione dei problemi delle 
                                                 
2
 Rodolfo Lewanski, Governare l’ambiente, Il Mulino, Bologna, 1997, pag.44. 
 5
acque nel loro complesso. Gli interventi di cui i Comuni devono occuparsi, 
riguardano principalmente le opere pubbliche dirette alla difesa degli abitati 
e delle campagne dalle acque, e le opere necessarie a rendere idonee le acque 
agli impieghi principali
3
. 
La tutela delle acque, negli anni successivi, viene separata dalla più 
generica materia che tutela le opere pubbliche; da ciò deriva la sua 
frammentazione in svariate discipline particolari, fra le quali vanno ricordate: 
le derivazioni di acque pubbliche, le opere idrauliche, la navigazione interna, 
le opere di bonifica idraulico forestali, la pesca e gli usi igienici. Le 
normative attinenti alla disciplina di queste materie, risalgono tutte 
principalmente al primo trentennio del millenovecento. 
Negli anni sessanta nascono normative che legano la tutela delle acque 
alla produzione di energia elettrica ed all’utilizzo del bene acqua a fini 
idropotabili. In proposito si può fare riferimento alla legge 129/63, la quale 
prevede la realizzazione, da parte del Ministero dei Lavori Pubblici, del 
piano regolatore generale degli acquedotti, invitando i Comuni a presentare 
osservazioni a riguardo. Pochi anni dopo, con il d.P.R. 1090/68, vengono 
riconosciute ai Comuni stessi la competenza nel costruire, ampliare e 
sistemare gli acquedotti previsti dal piano regolatore generale, e la titolarità 
del contributo statale previsto in proposito. 
L’anno 1976 rappresenta una tappa fondamentale nella storia della tutela 
delle acque dall’inquinamento: il 10 maggio viene infatti emanata la legge 
319, denominata “legge Merli”. L’aspetto significativo di tale legge è 
                                                 
3
 Beniamino Caravita, Diritto dell’ambiente, cit., pag. 165. 
 
 6
rappresentato dalla globalità della portata della tutela da essa disciplinata, 
che regolamenta, in base all’art. 1, «gli scarichi di qualsiasi tipo, pubblici e 
privati, diretti e indiretti, in tutte le acque superficiali e sotterranee interne e 
marine, sia pubbliche che private, nonché in fognature, sul suolo e nel 
sottosuolo». Altro importante aspetto di tale regolamentazione è la 
razionalizzazione delle competenze riguardanti le fasi della programmazione, 
della amministrazione e del controllo nella materia delle acque
4
. In 
particolare si può notare come in tale opera di razionalizzazione delle 
competenze e miglioramento della tutela delle acque, siano presi in 
considerazione anche gli Enti Locali, in accordo alla logica, seguita dal 
legislatore, di coinvolgere, in questo intervento di risanamento del settore 
acque, tutti gli enti pubblici che in qualche modo fossero interessati
5
. A tal 
proposito si può notare come nella suddetta legge, all’art. 6, il Comune venga 
coinvolto in modo diretto, riconoscendo ad esso la competenza nella gestione 
dei servizi pubblici di acquedotto, fognature, depurazione delle acque usate e 
degli impianti di trattamento delle acque di scarico. Lo stesso articolo, al 
comma 2, demanda al Comune anche la responsabilità del controllo dei 
complessi produttivi allacciati alle fognature pubbliche per quanto concerne 
l’accettabilità dei loro scarichi, il controllo degli impianti di pretrattamento 
per un corretto uso dell’acqua ed il controllo degli scarichi nel suolo e nel 
sottosuolo. 
                                                 
4
 Luca Mezzetti, Manuale di diritto ambientale, Cedam, Padova, 2001, pag. 149. 
5
 Lorenzo Acquarone, Enti Locali e ambiente, Ambiente in Atti del convegno di Verona, 15-17 
aprile 1983, Cedam, Padova, 1985, pag. 84. 
 7
Un ulteriore compito in tema di tutela delle acque è riconosciuto ai 
Comuni dall’art. 8 della legge Merli, che prevede la realizzazione da parte 
delle Regioni, d’intesa con i Comuni, dei piani regionali di risanamento delle 
acque, nei quali deve essere disciplinata complessivamente la materia delle 
acque a livello regionale e locale
6
.  
Spetta alle norme e prescrizioni regolamentari dei Comuni stabilire i 
limiti di accettabilità per gli scarichi sia dei nuovi insediamenti produttivi, sia 
di quelli esistenti, recapitati nelle pubbliche fognature; ai Comuni è anche 
demandata la predisposizione di piani di attuazione della rete fognaria. 
In questo contesto della regolamentazione della tutela delle acque 
vengono attribuite competenze specifiche anche alla Provincia, 
riconoscendole in particolare la redazione del catasto di tutti gli scarichi ed 
alcuni tipi di controlli non di competenza dei Comuni
7
. 
Per lo svolgimento delle funzioni tecniche di vigilanza e controllo su tutti 
gli scarichi, gli Enti Locali devono avvalersi delle competenze tecniche dei 
laboratori provinciali di igiene e profilassi
8
. 
Gli Enti Locali rivestono importanti competenze anche nel diverso settore 
dell’inquinamento atmosferico, il quale rappresenta una delle forme più gravi 
di degrado ambientale correlato direttamente alla salute ed al benessere 
dell’uomo. In questo caso sono i Sindaci di ciascun Comune ad essere per 
primi riconosciuti, dal testo unico delle leggi sanitarie del 1934, competenti 
                                                 
6
 A. Crosetti, R. Ferrara, F. Fracchia, N. Olivetti Rason, Diritto dell’ambiente, Laterza, Roma, 
2002, pag. 453. 
7
 Alessandro Lolli, L’attività conoscitiva in campo ambientale nello stato delle autonomie, in 
Sanità Pubblica, 1994, I, pag. 17. 
8
 Legge 319/1976, art. 15, comma 6. 
 8
nella prescrizione di norme da applicare per prevenire o impedire il danno 
per la salute pubblica derivante dagli agenti inquinanti
9
. 
Alle Province viene invece riconosciuta, a partire dalla fine degli anni 
sessanta, con la legge 615/66, la cosiddetta “legge antismog”, la competenza 
diretta nel rilevamento dei dati relativi all’inquinamento atmosferico
10
. A tal 
proposito, le Province debbono istituire un servizio apposito, avvalendosi 
sotto il profilo tecnico, anche in questo settore, dei laboratori di igiene e 
profilassi. Anche i singoli Comuni possono provvedere direttamente al 
rilevamento dei suddetti dati, notificando successivamente la relativa 
delibera all’amministrazione provinciale
11
. I Comuni e le Province sono 
inoltre titolari delle competenze relative alla vigilanza e al controllo sulle 
emissioni dei singoli impianti industriali. Questi riconoscimenti vengono 
confermati successivamente dal regolamento di esecuzione della legge 
615/66, il quale stabilisce che la vigilanza ai fini dell’inquinamento 
atmosferico prodotto dagli stabilimenti industriali è affidata ai Comuni e alle 
Province
12
. 
Per quanto concerne la materia dei rifiuti, si ha un primo intervento 
legislativo con il t.u. delle leggi sanitarie, in cui si attribuisce ai Comuni il 
compito di provvedere alla regolamentazione dello smaltimento dei rifiuti 
per mezzo dei regolamenti locali di igiene. 
                                                 
9
 Beniamino Caravita, Diritto dell’ambiente, cit., pag. 129. 
10
 E. Croci, M. Frey, A. Molocchi, Agenzie e governo dell’ambiente, Angeli, Milano, 1994, pag. 
237. 
11
 Legge 615/1966, art. 7, comma 2. 
12
 D.P.R. 322/1971, art. 6, comma 1. 
 9
I Comuni divengono titolari del diritto di privativa sul servizio di 
raccolta, trasporto e smaltimento finale dei rifiuti solidi urbani con la legge 
366/1941, la quale può essere considerata la prima normativa organica in 
materia di rifiuti, pur prendendo in considerazione solo quelli urbani
13
. In 
tale legge vengono già individuati i fondamentali interessi pubblici presenti 
nella materia dei rifiuti, consistenti in particolare nella tutela dell’ambiente e 
nel recupero e riutilizzazione di materiali al fine di ridurre gli sprechi delle 
materie prime recuperabili. 
Negli anni ottanta, con il d.P.R. 915/1982, viene riconfermata ai Comuni, 
singolarmente o in forma associativa, mediante la costituzione di appositi 
consorzi, la mansione riguardante la gestione dello smaltimento e del 
recupero dei rifiuti. Agli Enti Locali, ed in particolare alle Province, vengono 
inoltre riconosciute competenze amministrative di tipo ispettivo e di 
controllo nella materia dello smaltimento dei rifiuti. Nello svolgimento di tali 
mansioni le Province devono appoggiarsi, sotto il profilo tecnico, ai servizi 
di igiene ambientale e medicina del lavoro delle competenti Unità Sanitarie 
Locali, nonché ai servizi e Presidi multizonali di prevenzione e, ove questi 
ultimi non siano ancora istituiti, ai laboratori provinciali di igiene e 
profilassi
14
. Le Province, in qualità di autorità addetta al controllo, 
dispongono altresì di poteri di accesso, di ispezione e di prelievo di campioni 
all’interno degli stabilimenti, impianti o imprese che producono rifiuti
15
. 
                                                 
13
 Beniamino Caravita, Diritto dell’ambiente, cit., pag. 181. 
14
 Sul punto vedi supra, capitolo 2, paragrafo 2.3 La nascita delle Unità Sanitarie Locali. 
15
 Alessandro Lolli, L’attività conoscitiva in campo ambientale nello stato delle autonomie, cit., 
pag. 19. 
 
 10
La tutela dell’ambiente a livello territoriale periferico assumerà maggiore 
importanza e sviluppo con le successive legislazioni, le quali sapranno dare 
ampia prosecuzione alla logica, introdotta dalla legge Merli, della 
partecipazione delle strutture dello Stato, a tutti i suoi livelli, alla 
riorganizzazione della tutela ambientale. 
 11