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Il capitolo terzo analizza la situazione nel Welfare state e la nascita della relativa
amministrazione di prestazione.
Infine il capitolo quarto focalizza la sua attenzione sul modello di stato regolatore e
l’amministrazione di regolazione, la quale si pone come la più idonea a descrivere la
situazione contemporanea del nostro ordinamento statele e amministrativo.
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Capitolo I
Lo Stato e gli apparati amministrativi
1.1 Un punto di partenza
Partendo dal presupposto che per pubblica amministrazione si può intendere
l’attività posta in essere dallo stato e/o dai pubblici poteri in genere, di cura degli
interessi collettivi considerati meritevoli di tutela da parte dei governanti.
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Nel testo che segue cercheremo di introdurre in linea generale cosa si intende
con il concetto di stato e con quello di pubblica amministrazione al fine di provare poi
più avanti la correlazione di questi due elementi. Grande aiuto per definire entrambe i
concetti generali ci viene dalle teorie dell’eclettico studioso tedesco Max Weber che
come analizzeremo in seguito sarà uno dei fautori, attraverso il suo modello di idealtipo,
del concetto di burocrazia che poi si evolverà in pubblica amministrazione. In
particolare per quanto riguarda l’esplicazione del concetto di stato metteremo a
confronto, per avere una visione più ampia e dettagliata del concetto, due diverse
prospettive teoriche: quella sociologica e quella giuridica. Le quali non sono in antitesi
tra loro ma si completano l’una con l’altra, entrambe sono parte fondamentale per la
definizione e stabilità dello stato.
Partiremo infatti dall’assunto secondo cui la forma di stato vigente, a seconda
anche dell’epoca storica in cui questi si colloca influenza la struttura stessa
dell’apparato amministrativo il quale manterrà sostanzialmente la sua forma e le sue
caratteristiche classiche, ma cambierà aspetto in alcune delle sue variabili strutturali. Le
variabili strutturali
1. La funzione, ovvero il fine ultimo a cui tende l’operato degli
apparati amministrativi, che come vedremo sarà impressa direttamente dallo
stato in virtù degli orientamenti e del fine ultimo che si prefigge di perseguire.
2. La struttura; intesa come organizzazione interna dell’apparato
amministrativo che mira a rendere prevedibile, oggettivo e equo il lavoro
dell’amministrazione pubblica.
3. Le procedure e la razionalità decisionale; sempre in virtù
dell’obbiettivo di assicurare un servizio equo. Gli apparati amministrativi usano
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N. Bobbio, N. Matteucci, G. Pasqino, Dizionario di politica, De Agostani, Novara, 2006, p.12.
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procedure standard, basate su regole statuite, per prendere decisioni di interesse
collettivo.
4. Il personale; insieme di individui che svolgono un lavoro negli
apparati amministrativi. La loro composizione e le competenze richieste come
vedremo cambieranno di stato in stato. Però in ogni tipo di stato caratteristica
peculiare del personale amministrativo sarà la spersonalizzazione essi
rappresentano l’ufficio pubblico, non sene approprino e per questo sono tenuti a
garantire a ogni cittadino un servizio equo ed efficiente senza discriminazioni.
5. La cultura; ovvero quell’insieme di modi di vivere, abitudini
mode che caratterizzano il burocrate dagli individui appartenenti a diverse classi
sociali.
Figura 1: Le variabili strutturali della Pubblica Amministrazione
Dunque nelle pagine che seguono proseguiremo la nostra indagine attraverso
una prospettiva diacronica, esaminando la dimensione storica che ha portato al
cambiamento della pubblica amministrazione, partendo dall’esaminare cosa si intendeva
per stato di diritto come cambiano in esso gli orientamenti, i valori guida e per capire
come si trasforma l’apparato amministrativo e le suddette variabili. Analogamente
analizzeremo i cambiamenti delle cinque variabili rispettivamente nel welfare state,
stato del benessere, e nello stato regolatore.
Per avvalorare la nostra tesi, l’ipotesi di una correlazione tra tipo di stato e
forma assunta dall’apparato amministrativo, citiamo una vecchia metafora secondo cui
Pubblica Amministrazione
Funzione
Struttura
Procedure e razionalità decisionale
Personale
Cultura
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la pubblica amministrazione è un “fiume” che corre verso lo “sbocco a mare” essa sarà
guidata verso il giusto fine , ”foce”, da degli “argini” ovvero da uno stato o governo
politico che imprime i valori guida, gli orientamenti e l’obbiettivo da perseguire
attraverso la pubblica amministrazione.
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2
D’Amico R.,L’analisi della pubblica amministrazione. Teorie, concetti e metodi, Milano, Franco
Angeli, 2006. p. 71
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1.2 Lo Stato
Dal punto di vista giuridico con il termine stato si intende .un ordinamento
giuridico originario a fini generali ed a base territoriale, dotato di un apparato autoritario
posto in una posizione di supremazia:
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Contestualmente invece dal punto di vista
sociologico, rifacendoci alle teorie dell’eclettico Weber, possiamo definire lo stato
come quella comunità umana, che nei limiti di un determinato territorio esige per se
con successo il monopolio della forza fisica legittima.
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Dunque partendo da queste due definizioni cercheremo di illustrare le
peculiarità, che si attribuiscono allo stato nelle due definizioni e cercheremo di capire
come è si è trasformato lo stato nella storia. In primis è d’obbligo chiedersi quando sia
nato lo stato moderno, molti storici hanno collocato tale nascita intorno al XV e XVII
secolo, in seguito all’avvicendarsi di due organizzazioni socio-politiche: il feudalesimo
che basava la sua legittimazione in virtù di un ordine statuito da regole antiche accettate
come naturali e giuste da tutti. In esso il potere era diviso a più livelli, dall’imperatore al
feudatario fino ai vassalli. Questa struttura gerarchica però necessitava a sua volta di
un’ulteriore legittimazione, quella teocratica, il potere riscuoteva consenso in quanto si
pensava che era Dio a conferirlo all’imperatore, inoltre anche il papa aveva un ruolo
molto importante in questo contesto storico non a caso veniva definito come “il secondo
sole”
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.
La situazione si evolve con la fine del feudalesimo e l’avvento dello stato e
dalla società dei ceti. Ma gli antipodi veri e propri della nascita dello stato moderno
risiedono nel formarsi delle monarchie assolute europee dove si fondono vari elementi,
come quello religioso, il cattolicesimo viene accettato come elemento culturale unitario,
e l’elemento politico per cui si inneggia alla supremazia dello stato e all’autonomia
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Martines T., Diritto costituzionale, undicesima edizione riveduta da Silvestri G., Giuffrè editore, 2005,
Milano, pp.118,119.
Tale definizione ci permette di distinguere lo stato dagli altri ordinamenti. Esso infatti ha delle precise
peculiarità, la definizione di stato viene attribuita infatti se sono presenti non solo un gruppo sociale, un
ordinamento giuridico originario ma se esiste una dimensione territoriale la quale è indispensabile per
l’identificazione dello stato stesso e dei sui interessi. Esistono si gruppi sociali che esprimono interessi
non materiali come la libertà, la giustizia, la cultura. Però non è mai esistito uno stato che si sia formato
solo ed esclusivamente per perseguire tali obiettivi.
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Weber, 1971, la politica come professione , einaudi , Torino, pp. 47, 48.
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“teoria dei due soli”: era una concezione politica medievale che vedeva l'autorità papale e quella
imperiale di pari dignità, ma riferite ad ambiti diversi. Essa si contrapponeva a quella del sole e della luna
e sosteneva che l'autorità del papa e quella dell'imperatore si dovessero occupare in maniera indipendente
di due ambiti diversi, la prima di quello spirituale, mentre la seconda di quello politico
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politica rispetto alla chiesa. Nascono cosi le prime amministrazioni finanziarie
autonome attraverso cui la corona cerca sempre più di accentrare il potere nelle sue
mani escludendo i nobili. Il nuovo tipo di stato deve attuare il passaggio da un sistema
di poteri di tipo personale a uno pubblico e impersonale. Trasformando le cariche
amministrative, prima possedute da chi ne faceva le veci, in uffici pubblici. Ci sarà poi
l’affermazione di una classe di funzionari pubblici che sostituiranno nelle funzioni di
potere la nobiltà, cambia anche il tipo di reggimento dello stato si passa dal vecchio
gubernaculum per cui il re non è soggetto alla legge, al nuovo sistema del iurisdictio
secondo il quale anche il re al pari di tutti gli altri cittadini.
Ma ricollegandoci alla definizione giuridica di stato in cui si parlava di
ordinamento giuridico originario posto in posizione di supremazia, andiamo ora a
esplicare tale concetto illustrando le caratteristiche peculiari di uno stato dal punto di
vista giuridico ovvero gli elementi essenziali che lo compongono e che gli permettono
di essere definito come tale giuridicamente.
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Sostanzialmente i più importanti per i
giuristi sono tre: territorialità, popolo e sovranità.
1. Il territorio: con questo termine si intende quella porzione di
terra, delimitata da confini naturali o artificiali
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, entro cui possa esser fatta valere
l’autorità decisionale dell’apparato autoritario dello stato, solo in questa
porzione di globo terrestre le leggi di uno stato potranno essere obbligatorie e
effettive per i cittadini . Entro i confini del suo territorio uno stato dovrà
garantire l’equo soddisfacimento dei bisogni collettivi della popolazione. Inoltre
vengono considerati sempre parte del territorio di uno stato anche le acque
interne; fiumi e laghi, più lo spazio aereo sovrastante. Molto particolare è inoltre
il concetto di immunità territoriale sviluppatasi con l’intensificarsi delle
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Lo stato non necessita solo di una dimensione territoriale per conseguire gli interessi generali, ma
necessita anche di una dimensione umana, per questo motivo spesso nello stato si verificano conflitti di
interessi intersoggettivi che poi verranno risolti da un apparato autoritario posto in condizione di
supremazia e indipendenza rispetto all’esterno esso deve erogare le norme che regolino e organizzino le
istituzioni.
Gli elementi che andremo a elencare come costituenti di uno stato partono dal presupposto che un
ordinamento per essere considerato come stato deve avere come caratteristiche peculiari: 1)
l’originarietà: per cui sia l’ordinamento giuridico che quello sociale devono essere indipendenti
dall’esterno. 2) la territorialità:il territorio è l’elemento spaziale in cui si esplicano gli interessi. 3) nella
natura dei fini che lo stato persegue: essi sono generali perché riguardano l’intera collettività.
4)preminenza dell’apparato autoritario rispetto a quello degli altri gruppi sociali in esso compreso.
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Per confini naturali si possono intendere catene montuose , fiumi , ovvero elementi esistenti in natura
che vengono definiti come confini dalle autorità internazionali al fine di dividere territori con caratteri
etnici e storici differenti. Per confini artificiali invece su intendono delle linee di confine fissate non
avvalendosi di elementi naturali, ma di opere dell’uomo come strade ponti.
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relazioni internazionali tra stati. Secondo questa concezione le ambasciate
straniere nel nostro territorio sono immuni alla podestà dello stato che le ospita
ma sono soggette solo alle regole dello stato di cui battono bandiera.
2. Il popolo: inteso come comunità di tutti coloro che godono dello
status di cittadino
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. Essi formano una comunità unitaria estesa sul territorio
statale e portatore di determinati interessi che imprimono una particolare
fisionomia all’ordinamento, è unito in se e per se. Solo grazie a quest’unione lo
stato può esistere. Nel momento in cui tra i cittadini viene meno quel sentimento
che li fa sentire partecipi alla comunità lo stato cessa di esistere. Il popolo è
portatore di interessi generali localizzati è una figura giuridica soggettiva, cioè
non ha personalità giuridica però è titolare di situazioni giuridiche. La maggiore
di queste situazioni giuridiche è la sovranità intesa come massimo potere di
governo che è stata attribuita al popolo dalla stessa costituzione.
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In fine molto
importante è non confondere la nozione suddetta di popolo con quella di
popolazione dello stato che rappresenta invece semplicemente l’insieme di tutti
coloro che risiedono sul territorio statale e sono sottoposti alle sue leggi.
3. La sovranità: Ovvero quell’elemento che conferisce
indipendenza e supremazia all’ordinamento statale rispetto agli altri ordinamenti
minori. La sovranità si concreta in una serie di atti emanati dagli organi statali
autoritari tra questi atti ricordiamo la legge, l’atto amministrativo e le sentenze.
Per sovranità non si intende più un qualcosa di soggettivo ovvero personificato
da un principe, sovrano. Ma si intende un qualcosa di oggettivo, che agisce in
virtù di alcuni valori statuiti e riconosciuti dalla comunità come l’uguaglianza e
la libertà.
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La legge n. 91 art. 1 del 5 febbraio del 1992 dispone che sono cittadini italiani coloro che nascono da
padre e madre cittadini, figlio di ignoti trovato su territorio italiano, bambini adottati da coniugi italiani.
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Art 1costituzione: “L’Italia è una repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al
popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della costituzione”
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