Gli incentivi all'occupazione

rappresenta uno dei principi fondamentali della Comunità, ma al tempo 
stesso uno degli strumenti più efficaci per mantenere e consolidare 
l’assetto unitario del mercato. Il ruolo che, in tal modo, è assegnato alla 
concorrenza “è quello di un processo regolatore dell’attività economica, 
derivante dalle preferenze e dalle scelte espresse sui mercati, attraverso le 
singole decisioni dei produttori e dei consumatori
3
”. Alla base della 
politica di concorrenza vi è l’idea che l’economia di mercato offra la 
garanzia migliore per accrescere il tenore di vita dei cittadini nella UE. Il 
regolare funzionamento dei mercati è condizione imprescindibile sia per 
fornire ai consumatori i prodotti, a prezzi contenuti, che desiderano, sia 
per accrescere la competitività dell’economia europea, in quanto consente 
di creare un contesto in cui le imprese efficienti ed innovative vengano 
debitamente ricompensate. Quando il processo competitivo si svolge in 
maniera soddisfacente ad esso incombe una triplice funzione a favore 
dello sviluppo armonioso delle attività economiche della Comunità: 
1. una funzione di allocazione delle risorse, in quanto permette una 
migliore utilizzazione dei fattori disponibili per raggiungere una 
maggior efficienza economica delle imprese ed un più elevato 
grado di soddisfazione dei bisogni del consumatore; 
                                                 
3
 Commissione Europea, XIV Relazione sulla politica di concorrenza, Rel. Concl. 1983, Bruxelles – 
Lussemburgo, 1984. 
II
2. una funzione di incitamento, in quanto spinge le imprese a 
migliorare i rispettivi risultati; 
3. una funzione di innovazione, in quanto favorisce l’introduzione di 
nuovi prodotti sui mercati e la messa a punto di nuovi processi di 
produzione e commercializzazione. Infatti, la concorrenza obbliga 
all’innovazione costante le imprese comunitarie che non potendo 
concorrere, per gli alti costi europei della mano d’opera, in 
produzioni a basso prezzo, sono costrette ad indirizzarsi verso 
produzioni ad elevata tecnologia. 
È evidente che quanto detto produce un progresso dell’intero settore 
industriale, il che arreca, di conseguenza, grandi vantaggi per i 
consumatori, che, in definitiva, sono i naturali beneficiari della 
concorrenza. Obiettivo della politica di concorrenza è di consentire, 
quindi, al processo competitivo di produrre i propri effetti benefici, 
concorrendo in tal modo alla realizzazione del mercato comune, che si 
delinea come interesse primario della Comunità. Il Trattato CE sottolinea, 
come sia fondamentale all’interno della Comunità la tutela della libertà di 
concorrenza per la realizzazione del fine economico e sociale, allo scopo 
di integrare i mercati nazionali in uno spazio comune senza frontiere 
interne, contraddistinto dalla libera circolazione delle merci e dei fattori di 
III
produzione, in cui deve essere garantita l’efficienza economica. Per il 
raggiungimento di tale obiettivo è assolutamente necessario che le 
imprese si trovino a competere in condizioni il più possibili omogenee. In 
sintesi, scopo della politica di concorrenza è di stimolare il rafforzamento 
della competitività dell’industria europea, attraverso l’incoraggiamento 
dell’innovazione, la riduzione dei costi, il miglioramento della qualità, 
l’accrescimento dell’efficienza, creando le condizioni per un buon 
funzionamento dei mercati, senza tuttavia trascurare le peculiarità di 
regioni europee particolarmente svantaggiate o interventi di carattere 
settoriale. Le azioni attraverso cui tale politica è resa operativa 
comprendono la repressione degli accordi restrittivi della concorrenza e 
degli abusi di posizione dominante, il controllo delle concentrazioni tra 
imprese, la liberalizzazione dei settori economici caratterizzati da 
monopolio ed il controllo degli aiuti di Stato.  
Gli aiuti di Stato rappresentano lo strumento attraverso cui si cerca di 
indirizzare le decisioni degli imprenditori, per favorire obiettivi ritenuti 
strategici dalle autorità pubbliche. Mediante gli aiuti gli Stati tentano, a 
volte, di attuare una politica di sostegno all’occupazione, nella necessità 
di rilanciare l’economia, incoraggiare gli investimenti, ovvero interventi a 
finalità sociale. Pertanto tale strumento è volto a correggere le inefficienze 
IV
di mercato all’interno dei singoli Stati, il che può provocare conseguenze 
indesiderate tanto a livello nazionale quanto sul piano comunitario, poiché 
può generare effetti distorsivi sulla concorrenza producendo, da un punto 
di vista economico, una scorretta allocazione delle risorse. In molti casi, 
infatti, l’erogazione di aiuti di Stato, potrebbe ridurre il benessere 
economico, in quanto fornisce vantaggi selettivi ingiustificati ad alcune 
imprese, impedendo alle forze di mercato di premiare le imprese più 
competitive ovvero ritardandone l’azione in tal senso, e riducendo quindi 
la competitività europea nel suo complesso. Anche a livello politico gli 
aiuti di Stato hanno rischiato di avere effetti negativi, quando, dopo la 
ratifica del Trattato di Roma, essi potevano essere utilizzati dagli Stati 
membri al posto dei dazi doganali, non più possibili, all’interno della 
Comunità, come strumento di protezionismo economico volto a mettere in 
una situazione di vantaggio le imprese nazionali rispetto a quelle presenti 
in altri Stati membri. Occorre inoltre evidenziare come gli aiuti di Stato 
hanno un costo e che non costituiscono una soluzione miracolosa che 
consenta di risolvere all’istante tutti i problemi all’interno dei singoli 
Stati. In fin dei conti, sono i contribuenti ed i consumatori a pagare per gli 
aiuti di Stato e non vanno dimenticati i relativi costi di opportunità. A ciò 
si aggiunge la considerazione che la concessione di aiuti alle imprese 
V
significa minori finanziamenti per altri settori di intervento. Infatti, le 
risorse statali sono limitate e tuttavia necessarie per molti compiti 
essenziali, come l’istruzione, la sanità, la sicurezza nazionale. È evidente 
come gli aiuti di Stato possano provocare delle gravi distorsioni della 
concorrenza, in quanto discriminanti tra le imprese che li ricevono e 
quelle che invece non ne beneficiano, divenendo, in tal modo, una 
minaccia per il mercato interno. Di conseguenza, per i consumatori, 
queste distorsioni della concorrenza possono tradursi in aumenti di prezzi, 
prodotti di qualità inferiore, minore innovazione. Proprio la volontà di 
arginare tali effetti indesiderati, prodotti dagli aiuti di Stato, ha indotto i 
redattori del Trattato CE ad inserire, tra le disposizioni che riguardano la 
regolamentazione della concorrenza, gli articoli 87 – 88 – 89, tesi a 
realizzare una disciplina che limitasse gli effetti negativi ed al contempo 
desse la possibilità, per mezzo di un sistema di deroghe, di concedere aiuti 
che fossero in linea con gli obiettivi stabiliti dal Trattato CE.  
Il Trattato CE, quindi, istituisce un sistema incentrato sul principio di 
incompatibilità degli aiuti di Stato, salvo espresse e tassative deroghe, che 
sono ammesse solo se strumentali al perseguimento dell’interesse comune 
della Comunità. Tale interesse comune può definirsi come “l’interesse alla 
realizzazione degli scopi dell’articolo 3 del Trattato CE, guardato alla luce 
VI
dei compiti generalissimi, economici, politici e civili stabiliti dall’articolo 
2
4
”. Il Trattato CE ha assegnato alla Commissione, organo esecutivo della 
Comunità, il compito di controllare le misure di aiuto degli Stati membri, 
sia le misure proposte che quelle già in vigore, per verificare che non 
falsino la concorrenza intracomunitaria e gli scambi in misura contraria al 
comune interesse. La Commissione, per giustificare il principio di 
incompatibilità degli aiuti, di cui all’articolo 87 par. 1 del Trattato, così si 
pronunciava già nel lontano 1982: “gli aiuti di Stato possono essere 
utilizzati dalle autorità pubbliche come strumento di protezionismo, per 
favorire i produttori nazionali, attribuire loro vantaggi sul piano della 
concorrenza, evitare necessari adattamenti strutturali, in breve per 
trasferire le difficoltà verso i concorrenti di altri Stati. Data l’importanza 
degli scambi di prodotti nella Comunità, gli aiuti, per quanto vantaggiosi 
possano sembrare sotto il profilo nazionale a breve termine, rischiano di 
compromettere e di indebolire l’unità del mercato comune, nella cui 
esistenza e sviluppo risiede la miglior garanzia per superare la 
recessione. In tale situazione la vigilanza esercitata dalla Commissione 
[…] assume sempre più importanza ai fini dello sviluppo della Comunità 
ed in particolare del mantenimento dell’unità del mercato comune. 
                                                 
4
Pinotti, Gli aiuti di Stato alle imprese nel diritto comunitario della concorrenza, CEDAM, 2000, pag. 
9. 
VII
L’esistenza e l’applicazione di tali controlli costituiscono un freno alla 
crescita di aiuti aventi effetto protezionistico […]
5
”. Infine il Trattato, 
autorizza esplicitamente alcune eccezioni al divieto di aiuti di Stato, 
quando le distorsioni alla concorrenza prodotte dall’aiuto sono 
controbilanciate dai vantaggi che il mercato riceve nel suo insieme, cioè 
quando i regimi di aiuto proposti possono avere effetti positivi al livello 
della UE nel suo complesso. Il principio di tutela della libera concorrenza, 
insomma, può anche essere sacrificato, in alcune ipotesi, a favore di altre 
finalità considerate rispondenti agli interessi della Comunità. Infatti, 
occorre ricordare che, se la libera concorrenza è uno dei principi 
fondamentali della Comunità, essa non costituisce comunque un fine, ma 
è uno strumento per il raggiungimento degli obiettivi enunciati 
dall’articolo 2 del Trattato, tra cui spiccano l’instaurazione di un mercato 
comune, “di uno sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività 
economiche nell’insieme della Comunità” e quello “di promuovere un 
elevato livello di occupazione e di protezione sociale”. La Commissione, 
dunque, nella valutazione degli aiuti opera un bilanciamento tra il 
principio di libera concorrenza ed altri obiettivi economici, sociali, 
industriali di interesse comunitario. Se, dunque, è vero che le finalità 
                                                 
5
 Commissione Europea, XII Relazione sulla politica di concorrenza, Rel. Concl. 1982, Bruxelles – 
Lussemburgo, 1983. 
VIII
perseguite dagli Stati membri, attraverso la concessione degli aiuti, sono 
irrilevanti nella valutazione dell’ammissibilità degli aiuti stessi, va pur 
detto che il perseguimento degli obiettivi statali potrà essere valutato 
positivamente dalle istituzioni comunitarie e compatibile con il mercato 
comune, qualora dette misure facciano parte di programmi la cui 
attuazione coincida anche con gli interessi della Comunità. La 
Commissione europea, infatti, ha utilizzato i poteri di vigilanza e sanzione 
sugli aiuti, di cui all’articolo 88 del Trattato, per orientare le politiche 
economiche degli Stati membri e comporre la tensione tra obiettivi 
nazionali ed obiettivi comunitari. Gli aiuti, insomma, sono valutati alla 
luce della “prospettiva comunitaria”. Reintrodurre tale prospettiva 
nell’ambito delle politiche adottate dai Paesi membri è la finalità 
principale del controllo operato dalla Commissione sugli interventi 
pubblici a favore delle imprese. Ciò fa sì che gli obiettivi perseguiti dagli 
Stati vengano “comunitarizzati”, si inseriscano cioè nel contesto di uno 
sviluppo armonioso della Comunità contribuendo a raggiungerlo. In 
definitiva, la Commissione ha riconosciuto che gli interventi degli Stati 
rappresentano necessari strumenti di politica strutturale quando 
l’operatività del mercato, da sola non rende possibile raggiungere obiettivi 
di costante crescita per evidenti squilibri di natura economica tra le 
IX
diverse regioni europee o fra certi settori produttivi. In tale contesto, 
infatti, gli aiuti di Stato rappresentano strumenti che consentono di 
correggere i fallimenti del mercato migliorando il funzionamento dello 
stesso e rafforzando la competitività europea, anche al fine di resistere alla 
concorrenza straniera.  
Gli aiuti di Stato, inoltre, possono anche promuovere la coesione 
sociale e regionale, lo sviluppo sostenibile, e la diversità culturale. In 
definitiva, è proprio questo il motivo per cui sono state previste delle 
deroghe al divieto di concessione di aiuti alle imprese, e dunque al 
principio di non intervento agli scambi, perché gli aiuti in alcuni casi, 
piuttosto che pregiudicare, possono talvolta contribuire allo svolgimento 
dell’attività economica in condizioni di effettiva parità tra gli investitori. 
Tuttavia, gli aiuti di Stato dovrebbero essere utilizzati soltanto quando 
costituiscono uno strumento idoneo a conseguire un obiettivo ben 
definito, quando creano gli incentivi giusti, quando sono proporzionati e 
quando falsano il meno possibile la concorrenza.  
Nel presente elaborato, sulla scia di quanto esaminato fino ad ora, 
saranno analizzate le tematiche inerenti all’occupazione, poiché essendo 
X
questioni di “interesse comune
6
”, come tali sono suscettibili di dar luogo, 
in presenza di determinate condizioni, alle deroghe al principio generale 
di incompatibilità degli aiuti di Stato con il Trattato CE indicate all’art. 
87, par. 3. A conferma di tale assunto saranno passati in rassegna i 
Regolamenti di esenzione per categoria
7
, essendo tutti motivati da 
considerazioni come la creazione, la promozione o il miglioramento delle 
condizioni di lavoro, ad eccezione del Regolamento c.d. de minimis 
poiché analizza gli aiuti, ossia quelle misure, che per la loro esiguità, non 
sono reputate idonee ad incidere in modo significativo sugli scambi e 
sulla concorrenza tra gli Stati membri.  
Fulcro del presente lavoro è il raffronto tra la politica comunitaria 
della concorrenza e quella nazionale, al fine di verificare se esista un 
rispondenza tra gli obiettivi italiani e gli obiettivi della Comunità 
Europea, sopra enunciati. 
In conclusione, gli artt. 87 – 89 del Trattato CE, in realtà, non 
comportano un divieto assoluto di aiuti di Stato finalizzati al sostegno 
dell’occupazione e alla lotta alla disoccupazione. Tuttavia, come precisato 
                                                 
6
 Cfr. il par. 2 dell’art. 126 del Trattato CE, dove si afferma testualmente che gli Stati membri 
“considerano la promozione dell’occupazione una questione di carattere comune e coordinano […] le 
loro azioni a riguardo […]”. 
7
 Regolamenti CE n. 68/2001, 69/2001 e 70/2001 della Commissione del 12 gennaio 2001, in GUCE L 
10 del 13/01/2001 e Regolamento CE n. 2204/2002 della Commissione del 12 dicembre 2002 relativo 
all’applicazione degli artt. 87 e 88 del Trattato agli aiuti a favore dell’occupazione, in GUCE L 337 del 
13 dicembre 2002. 
XI
dalla VII Relazione sulla politica della concorrenza
8
, gli aiuti in favore 
dell’occupazione non possono rappresentare un “grimaldello” 
interpretativo della normativa comunitaria sulla concorrenza per 
mantenere in vita produzioni non competitive o alimentare pratiche 
protezionistiche a favore di determinate imprese nazionali. Questo spiega 
perché proprio le disposizioni in materia di concorrenza abbiano assunto 
un rilievo centrale rispetto alle politiche occupazionali nazionali
9
.  
                                                 
8
 Commissione Europea, VII Relazione sulla politica della concorrenza, Rel. Concl. 1977, nn. 223 – 
224. 
9
 Michele Tiraboschi, Incentivi all’occupazione, aiuti di Stato, diritto comunitario della concorrenza, 
Giappichelli editore, Torino, 2002, p. 52. 
XII