Contratti formativi e mercato del lavoro

 3
Tutto ciò fa della formazione una variabile fondamentale delle 
politiche economiche ed occupazionali, un anello di congiunzione tra 
formazione scolastica e professionalità richiesta dal mercato del 
lavoro.   
In sintesi, l’obiettivo della presente tesi è quello di comprendere il 
senso del dibattito in essere sulla reale validità dei contratti formativi 
avendoli incastonati storicamente nell’ambito più ampio delle 
politiche legislative a favore dell’occupazione giovanile ed avendone  
lette le evoluzioni normative.  
 4
CAPITOLO 1 
 
LE POLITICHE LEGISLATIVE A FAVORE 
DELL’OCCUPAZIONE GIOVANILE ED IL RUOLO 
DELLA FORMAZIONE 
 
 
PREMESSA 
Nell’ambito degli strumenti di intervento a favore dell’occupazione, in 
particolare giovanile, la formazione professionale acquista un 
significato rilevante, in considerazione dei complessi collegamenti di 
reciproca interazione tra processi formativi e mercato del lavoro.  La 
formazione ha spesso assunto, infatti, il ruolo di strumento a favore 
delle politiche occupazionali  interagendo attivamente con il processo 
produttivo.  
Con il passare degli anni, il concetto di “formazione” si è evoluto 
superando l’idea del semplice addestramento e della formazione 
professionale intesa esclusivamente come mera acquisizione di un 
mestiere, connotandosi piuttosto, come uno strumento in grado di 
contribuire allo sviluppo economico ed alla piena occupazione 
 5
attraverso la crescita della qualità delle forze produttive. Si è via via 
imposta, all’uopo, la sperimentazione di iniziative miste di formazione 
e lavoro che, con il concorso attivo e contemporaneo delle strutture 
formative e delle unità produttive, offrissero elementi su cui fondare 
strategie tese a rendere sempre più sfumati i confini tra studio e 
lavoro.  
La finalità principale, perseguita dal legislatore nel corso degli anni, è 
stata quella di trovare efficaci linee di collegamento tra formazione 
professionale, avviamento al lavoro, mobilità dei lavoratori e 
programmazione economica, per favorire, attraverso l’uso di strumenti 
normativi quali il contratto di apprendistato ed il contratto di 
formazione e lavoro, un continuo adeguamento tra domanda ed offerta 
di lavoro, e quindi una valida politica per l’impiego. 
 
1.1 – LE AMBIZIONI DEI CONTRATTI CON FINALITA’ 
FORMATIVE 
Nella seconda metà degli anni settanta il problema della 
disoccupazione giovanile si pose con forza all’attenzione delle forze 
politiche e sociali. Diversi erano gli ostacoli da rimuovere per favorire 
l’accesso dei giovani al lavoro e tra questi una rilevanza non 
secondaria assumeva il problema della formazione professionale. 
 6
Sia la formazione extra - aziendale, impartita nei centri gestiti o 
finanziati dalle Regioni, che quella aziendale, attuata attraverso il c.d. 
contratto di tirocinio o apprendistato, si rivelavano infatti incapaci di 
garantire una reale qualificazione dei giovani per un loro più sicuro 
inserimento nel mondo del lavoro. 
Le accuse rivolte dalla dottrina al sistema di formazione professionale 
pubblica e parapubblica erano numerose e tutte concentrate nel senso 
di qualificarla in termini di “spreco”
1
, di  “assistenza”
2
, di 
“frammentarietà” e di “dispersione”
3
. 
Lo stesso apprendistato non era esente da critiche e da più parti si 
faceva notare che lo stesso, così come configurato nella legge n. 
25/1955 e successive modifiche ed integrazioni, non aveva 
rappresentato un reale momento di qualificazione della forza lavoro 
giovanile, quanto, piuttosto, uno strumento per poterla utilizzare ad un 
più basso costo
4
. In particolare emergeva il problema formativo: la 
legge, infatti, prevedeva che, oltre all’insegnamento pratico impartito 
dal datore di lavoro, all’apprendista dovesse essere consentito di 
                                                 
1
De Donato, 1983, 85 e ISFOL, 1980, 87. 
2
 M. Rusciano, 1982, 105. 
3
  M. Napoli, 1975, 734 e 1984, 798. 
4
 M. G. Garofalo, 1978, 51; M. De Cristofaro, 1979, 5; E. Ghera, 1983, 262. 
 7
partecipare a corsi complementari di formazione teorica, i quali, nella 
pratica, non erano stati quasi mai svolti, fino a scomparire del tutto
5
. 
Per favorire l’occupazione giovanile era pertanto necessario che il 
legislatore individuasse nuove figure contrattuali capaci di superare i 
limiti dell’apprendistato e di garantire al giovane lavoratore una 
formazione professionale di tipo intensivo e polivalente adeguata alle 
necessità di un sistema produttivo avanzato che richiede al lavoratore 
versatilità più che abilità manuali. 
Da queste esigenze nasceva il contratto di formazione e lavoro, la cui 
prima disciplina legislativa era contenuta nella legge 285/1977 e nella 
successiva legge 479/1978 di cui si parlerà ampiamente in seguito (v. 
infra).  
Nonostante la previsione di tale nuova figura negoziale, ci si rese ben 
presto conto che il problema della formazione dei giovani collegata al 
lavoro avrebbe potuto trovare una seria soluzione soltanto in un 
organico provvedimento che disciplinasse in modo unitario l’intera 
materia. In questa direzione intendeva muoversi la proposta di legge 
presentata alla Camera dei Deputati nel 1981 da un gruppo di deputati 
di sinistra, nella quale, fissata una legislazione di cornice generale, si 
riconoscevano ampi poteri alle Regioni ed alle parti sociali per la 
                                                 
5
 G. Loy, 1981, 20. 
 8
regolamentazione concreta dei CFL che in alcuni settori – soprattutto 
quello dell’artigianato – avrebbero avuto una fisionomia molto simile 
a quella dell’apprendistato, mentre in altri avrebbero potuto assumere 
un carattere decisamente nuovo e diverso, più vicino a quello di un 
vero e proprio corso di formazione che non al vecchio tirocinio sul 
lavoro. 
La strada seguita non è stata, tuttavia, quella di una disciplina unitaria 
dei due istituti: allo scadere della legge 285/1977 il legislatore, 
lasciando sopravvivere l’apprendistato nella sua vecchia normativa,  
tornava ad occuparsi esclusivamente dei CFL nella legge 79/1983 
inserendo, tra l’altro, una variante terminologica che li definiva 
“contratti a termine con finalità formative”. 
Delle novità introdotte dalla suddetta legge si è dato, nel complesso, 
un giudizio cautamente positivo
6
 basato sull’effettivo spostamento 
della domanda di lavoro verso i giovani avvenuto per la maggior 
flessibilità del reclutamento
7
 e per la regolamentazione del rapporto di 
lavoro
8
 consentita dai contratti a finalità formative. Un altro effetto 
benefico apportato da queste nuove figure negoziali, anche se di 
difficile quantificazione, sarebbe inoltre stato quello di incentivare la 
                                                 
6
 ISFOL, 1984. 
7
 Chiamata nominativa generalizzata in un sistema fondato su quella numerica. 
8
 Contratto a termine per una durata massima di 12 mesi che poteva anche essere utilizzato come 
un lungo periodo di prova per l’assunzione definitiva. 
 9
“propensione al rischio” di molte aziende che si sarebbero spinte in 
nuove lavorazioni e quindi in nuove assunzioni grazie alla possibilità 
di utilizzare in modo flessibile la manodopera senza dover 
incrementare in maniera definitiva gli organici
9
. 
E’ opinione comune, tuttavia, che i contratti con finalità formative, per 
la loro caratterizzazione, non abbiano rappresentato una seria risposta 
al problema della formazione giovanile direttamente finalizzata al 
lavoro, né favorito un’occupazione aggiuntiva avendo solo eliminato 
delle garanzie prima accordate ai lavoratori e reso così più flessibile 
l’utilizzo della forza – lavoro giovanile. 
La successiva legge 863/1984, nonostante definisse in maniera più 
articolata i CFL, non ha rappresentato un’inversione di rotta rispetto 
all’esperienza immediatamente precedente, pertanto il ricorso all’una 
od all’altra figura contrattuale dell’apprendistato e del CFL sarebbe 
stato determinato dalle maggiori o minori convenienze che 
l’imprenditore avrebbe trovato in ciascuna. La reductio ad unum delle 
due tipologie negoziali rimaneva per allora un’utopia e si sarebbero 
dovuti attendere quasi altri venti anni per vedere concretizzarsi tale 
riforma. 
 
                                                 
9
 Ibidem, 13, 101, 119. 
 10
1.2 – LA RAZIONALIZZAZIONE DEI CONTRATTI A 
CONTENUTO FORMATIVO 
L’attuazione di una riforma più volte annunciata, ma sempre rinviata  
della materia dei contratti di lavoro con finalità formative, sulla quale 
da anni si registrava un consenso unanime giunge a compimento con 
le disposizioni contenute nel Titolo VI del decreto legislativo 10 
settembre 2003, n. 276. 
La necessità di un cambiamento nasce da lontano e si fa carico di 
almeno due esigenze, l’una interna, l’altra esterna al regime dei 
contratti formativi: assicurare, da un lato, l’effettività dei percorsi 
formativi sul lavoro e garantire, dall’altro, l’integrazione delle 
politiche formative in tutto il campo dell’istruzione. 
Si avvertiva, anzitutto, l’esigenza di mettere ordine negli strumenti 
predisposti a sostegno del lavoro giovanile.  
Da quando al contratto di apprendistato, che esiste da secoli, si è 
stabilmente affiancato, a partire dalla metà degli anni ’80 il contratto 
di formazione e lavoro, si è cominciato a discutere sull’opportunità o 
meno di conservare entrambe le figure.  
 11
L’originaria ambizione di mantenere una netta separazione funzionale 
e normativa tra i due contratti
10
 non è durata a lungo. Continuando a 
modificare e ad integrare le rispettive normative di riferimento, il 
legislatore ha, infatti, eliminato via via le differenze di regime più 
marcate tra i due istituti
11
 mettendoli inevitabilmente in concorrenza 
tra loro. 
Accanto a ciò vanno menzionati i limiti intrinseci della funzione 
formativa dei contratti, sovente declassati a strumento di 
alleggerimento del costo del lavoro e di flessibilità fine a se stessa. Di 
questo problema il legislatore si è più volte occupato, fino alla 
soluzione di compromesso, accolta in qualche modo dalla miniriforma 
dei CFL varata dall’art. 16, legge 19 luglio 1994, n. 451, che ha diviso 
la vocazione formativa e quella occupazionale all’interno della 
categoria, sdoppiando le tipologie contrattuali. Entrambi i contratti 
formativi sono stati infine riordinati, in attuazione di intese intercorse 
con le parti sociali, con la legge 24 giugno 1997, n. 196
12
, la quale, tra 
                                                 
10
 “Strumento di apprendimento di un mestiere attraverso l’esperienza lavorativa”, il primo (come 
si argomenta nella L. 19 gennaio 1955, n. 25) e “strumento di intervento nel mercato del lavoro per 
combattere la disoccupazione giovanile”, il secondo (introdotto dalla L. 19 dicembre 1984, n. 
863). 
11
 Comunicando all’apprendistato gli incentivi normativi all’inizio tipici ed esclusivi del CFL, 
ossia la richiesta  nominativa ed il non computo dei giovani assunti e trasferendo al CFL gli 
incentivi economici del primo, ossia la modulazione e/o l’azzeramento degli obblighi contributivi. 
12
 Il legislatore, mentre aveva soltanto ritoccato, con l’art. 15 , la disciplina dei CFL (rafforzando 
gli incentivi per la stabilizzazione nelle aree svantaggiate), rinnovava profondamente, con l’art. 16, 
l’apprendistato, (innalzando sensibilmente il limite massimo di età per l’assunzione ed imponendo 
l’obbligo della formazione esterna all’azienda come condizione per poter usufruire degli 
incentivi). 
 12
l’altro, sanciva l’imminente riforma della materia degli speciali 
rapporti di lavoro con contenuti formativi
13
. 
Se quello di ricomporre il rapporto tra finalità formative e  finalità 
occupazionali sembra destinato a rimanere un obiettivo perennemente 
irrisolto, notevoli evoluzioni si sono avute nel tentativo di rafforzare 
l’istituto dell’apprendistato in una prospettiva di integrazione con gli 
altri percorsi formativi
14
. Su questo versante l’art. 68 della legge 17 
maggio 1999, n. 144 inseriva la modifica di maggior rilievo istituendo 
per i giovani, una volta assunto l’obbligo di istruzione
15
, l’ulteriore 
obbligo di partecipare ad attività formative fino al diciottesimo anno 
di età individuando nell’apprendistato uno dei canali per assolvere a 
tale obbligo
16
. 
A questa situazione di netto favore normativo per l’apprendistato, ha 
infine contribuito incisivamente il legislatore comunitario che, 
applicando con estrema severità quanto disposto dal regime 
comunitario degli aiuti di Stato all’occupazione, ha largamente 
svuotato il CFL degli originari incentivi. 
                                                 
13
 Art. 16, co. 5° che imponeva, pertanto, di interpretare tale riforma come transitoria. 
14
 La riforma dell’apprendistato realizzata con l’art. 16 trovava il suo pendant nel riordino della 
formazione professionale annunciato dall’art. 17, L. n. 196/1997, permeato sulla “integrazione del 
sistema di formazione professionale con il sistema scolastico ed universitario e con il mondo del 
lavoro”. 
15
 A sua volta provvisoriamente innalzato pochi mesi prima a 9 anni, dalla L. 20 gennaio 1999, n. 
9. 
16
 Accanto ai due canali tradizionali del sistema scolastico e del sistema regionale di formazione 
esterna aggiuntiva. 
 13
1.3 – IL PERCORSO NORMATIVO DELLA RIFORMA 
La riforma dei contratti formativi si colloca all’interno di un disegno 
di politica legislativa perseguito da anni da autorità di governo e dalle 
differenti parti sociali. La sua genesi, infatti, sembra rinvenirsi in due 
deleghe contenute nel c.d. pacchetto Treu, e in una terza delega 
contenuta nel collegato lavoro alla legge finanziaria del 1999. 
Il punto di avvio dell’intervento riformatore è l’art. 16, co. 5° della 
legge 196/1997 che prevedeva l’emanazione di disposizioni 
regolamentari in materia di speciali rapporti con contenuti formativi 
quali l’apprendistato ed il CFL per pervenire ad una 
omogeneizzazione dei due istituti ed alla configurazione di una 
disciplina organica
17
. I nove mesi concessi all’esecutivo per 
l’adozione delle norme regolamentari sono, tuttavia, trascorsi 
inutilmente. 
Una nuova disciplina dei profili formativi di apprendistato e CFL era 
inoltre prevista, nell’ambito del riordino del sistema di formazione 
professionale, dall’art. 17 della stessa legge, ma è rimasta sulla carta. 
                                                 
17
 Gli obiettivi ed i criteri della delega contenuta nel Pacchetto Treu erano quelli di “pervenire ad 
una disciplina organica della materia secondo criteri di valorizzazione dei contenuti formativi, con 
efficiente utilizzo delle risorse finanziarie vigenti, di ottimizzazione ai fini della creazione di 
occasioni di impiego delle specifiche tipologie contrattuali, nonché di semplificazione, 
razionalizzazione e delegificazione, con abrogazione, ove occorra, delle norme vigenti”, con 
particolare attenzione alla definizione di “un sistema organico di controlli sull’effettività 
dell’addestramento e sul reale rapporto tra attività lavorativa e formativa, con la previsione di 
specifiche sanzioni amministrative per l’ipotesi in cui le condizioni previste dalle legge non siano 
state assicurate”. 
 14
Il precedente più immediato è rinvenibile nell’art. 45, co. 1°, lett. b), 
della legge 144/1999, con il quale il Governo era stato delegato alla 
“revisione e razionalizzazione dei rapporti di lavoro con contenuto 
formativo in conformità con le direttive dell’Unione europea e anche 
in relazione a quanto previsto dall’art. 16, co. 5°, della legge 24 
giugno 1997, n. 196”, ma il termine per l’esercizio delle deleghe
18
, 
ancora una volta, è stato lasciato scorrere invano. 
Con la pubblicazione del “Libro Bianco” sul mercato del lavoro in 
Italia, nella parte in cui vengono indicati gli obiettivi del Governo nel 
settore congiunto della formazione e lavoro si sottolinea la necessità di 
adempiere al riordino
19
 dei contratti formativi. 
Bisognerà, tuttavia, attendere il febbraio del 2003 per vedere la 
riforma tradotta in un’ unica disposizione normativa: l’art. 2, della 
legge 30/2003, infatti, contiene la “Delega al governo in materia di 
riordino dei contratti a contenuto formativo e di tirocinio”. La 
soluzione scelta è quella di confermare “l’apprendistato come 
strumento formativo anche nella prospettiva di una formazione 
superiore in alternanza tale da garantire il raccordo tra i sistemi della 
istruzione e della formazione, nonché il passaggio da un sistema 
                                                 
18
 Identificato nel 31 dicembre 1999 e poi prorogato fino al 30 aprile 2000. 
19
 Si afferma testualmente che il riordino “è stata una delle maggiori inadempienze riscontratesi 
nel corso della passata legislatura” pertanto “occorre por mano senza ulteriori ritardi a questo 
adempimento”. 
 15
all’altro” e di specializzare “il CFL al fine di realizzare l’inserimento e 
il reinserimento del lavoratore in azienda”. 
Concludendo, sembra possibile affermare, che il corpo e la sostanza 
dello specifico disegno riformatore affondano le loro radici in un 
terreno profondissimo già solcato più volte in precedenza. 
 
1.4 – IL NUOVO ASSETTO DEI CONTRATTI FORMATIVI 
Considerando il  nomen del Titolo VI -  “Apprendistato e contratto di 
inserimento”- 
l’idea di fondo della delega di specializzare le due tipologie negoziali 
sembra aver ricevuto completa attuazione. Infatti, ciò che si desume 
dal dettato legislativo è una netta separazione funzionale tra 
l’apprendistato, che realizza una preparazione professionale per il 
mercato ed il contratto di inserimento, che fa vertere, piuttosto, la 
preparazione professionale del lavoratore all’impiego produttivo in 
azienda
20
.  
Per dar vita alla riforma il legislatore delegato parla di 
“semplificazione, razionalizzazione e delegificazione, con 
abrogazione, ove occorra, delle norme vigenti”.  
                                                 
20
 La stessa “Proposta di iniziativa popolare promossa dalla CGIL per la salvaguardia 
dell’occupazione, la qualità del lavoro e la garanzia dei redditi” in Riv. Giur. Lav. 2003, I, 439 e 
ss., diversifica il contratto di apprendistato ed il contratto di inserimento lavorativo, ai quali dedica 
rispettivamente il Capo I ed il Capo II del titolo IV (rubricato “Promozione della qualità del 
lavoro”), corrispondente agli artt. 53-67. 
 16
Per quanto riguarda il CFL, il rimedio al suo utilizzo improprio è dato 
dall’abolizione di questo tipo contrattuale e dalla sua apparente 
sostituzione con il contratto di inserimento, il quale non ha più alcuna 
specifica connessione con l’occupazione giovanile, essendo rivolto a 
svariate categorie di lavoratori svantaggiati. Tuttavia, a tal riguardo, 
bisogna sottolineare che non si parla di abrogazione: a regime il CFL 
sarà inapplicabile al lavoro privato, ma, come si vedrà, resterà 
applicabile al lavoro pubblico
21
. 
Per quanto concerne l’apprendistato esiste, nella normativa, 
un’intricata rete di deleghe
22
 e di rinvii ad altre fonti che, affidando il 
perfezionamento delle norme attuative ad un gran numero di soggetti 
istituzionali – in primis Regioni e parti sociali -  complicano 
oltremodo la chiarificazione della relativa disciplina. 
A complicare ulteriormente la fattispecie in considerazione interviene 
l’espressa volontà del legislatore di intrecciare la riforma 
dell’apprendistato con la riforma dei cicli scolastici precedendo 
quest’ultima anziché seguirla
23
. 
                                                 
21
 In tal senso dispone l’art. 89, co. 9°. 
22
 Si veda, ad esempio, la questione delle risorse economiche da destinare alla formazione. 
23
 La riforma dell’apprendistato è, infatti, parte integrante del riordino del sistema scolastico e 
formativo. In particolare, il legislatore, catalogando tre tipologie di apprendistato definisce la 
prima all’art. 48 del testo normativo come diretta all’ “espletamento del diritto – dovere di 
istruzione e formazione”. Qui l’apprendistato rappresenta una delle forme di fruizione dell’offerta 
di istruzione e formazione pubblica come delineata nelle sue grandi linee dalla riforma della scuola 
del Ministro Moratti (legge delega n. 53/2003)
 
e si inserisce nel “sistema duale” (licei, da una 
parte, formazione professionale, alternanza scuola-lavoro ed apprendistato, dall’altra).