Il Quartetto, la Road Map ed i Seguiti di Annapolis. Il secondo ciclo del processo di pace tra israeliani e palestinesi.

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Introduzione 
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L'inizio del processo di pace in Medioriente è generalmente fatto coincidere con la 
Conferenza internazionale di Madrid del novembre 1991. In questo summit – convocato 
dall'allora Presidente degli Stati Uniti, George H. W. Bush, in seguito alla Prima Guerra 
del Golfo – si trovarono per la prima volta faccia a faccia i leader di Israele e degli Stati 
arabi circostanti, inclusa una delegazione palestinese, sebbene all'interno di quella 
giordana. L'obiettivo finale della conferenza era giungere, nel breve periodo, ad un 
accordo definitivo per una pace comprensiva e condivisa; la soluzione del conflitto 
israelo-palestinese rappresentava allora – e rappresenta tuttora – il traguardo prioritario 
da raggiungere per portare stabilità nella regione. 
I grandi interessi in campo, uniti all'ideologia politica e religiosa, a tattiche e 
strategie di difesa e ad una miriade di questioni minori hanno fatto in modo che la pur 
dinamica situazione sul terreno si trasformasse lentamente in un pantano, in una 
situazione di stallo che nessun avvenimento fino ad oggi è riuscito a smuovere 
totalmente. Ciò non ha permesso ai “seguiti di Madrid” di trasformarsi nell'accordo di 
pace definitivo, ma, al contrario, ha portato allo sviluppo di svariate iniziative che – in 
momenti diversi – hanno tentato di avvicinare le parti e proporre soluzioni più o meno 
neutrali. Alcune si sono avvicinate al proprio obiettivo, ma nessuna ha veramente 
raggiunto lo storico traguardo prefissato a Madrid, un traguardo ancora molto lontano 
dalla realtà degli avvenimenti sul terreno.  
Alla base dell'analisi su cui si fonda questo studio vi è la considerazione che nel 
corso di questo lungo e drammatico processo si possano individuare almeno due cicli 
diversi tra loro per l'approccio, le dinamiche, per il ruolo interpretato dalle parti in causa 
e per la posizione dei mediatori internazionali. Da un lato c'è il “ciclo di Oslo” ed i suoi 
seguiti; generato attraverso negoziati segreti in Norvegia e confermato – in via ufficiale – 
con la firma degli accordi a Washington da parte di Rabin e Arafat nel 1993, il cosiddetto 
“spirito di Oslo” ha continuato ad aleggiare negli incontri che si sono susseguiti nel corso 
degli anni novanta, fino a giungere ad un'estinzione irreversibile con l'esplosione delle 
violenze, a partire dalla seconda Intifada e dal fallimento definitivo dei negoziati a Taba 
nel gennaio del 2001. Il secondo ciclo è invece quello che si è sviluppato quasi 
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parallelamente dalla fine del 2001, e che si può simbolicamente associare all'ingresso e 
alla presenza del Quartetto nell'arena dei mediatori per il Medioriente.  
Con la nascita di questo particolarissimo strumento di diplomazia – che vede riuniti 
nello stesso gruppo i rappresentanti di attori così eterogenei quali Stati Uniti, Unione 
Europea, Nazioni Unite e Federazione Russa – si è cercato di dare un carattere 
multilaterale ed una maggiore legittimità internazionale agli sforzi per raggiungere la 
pace nella regione, interrompendo una lunga tradizione negoziale che vedeva gli Stati 
Uniti quale unico mediatore effettivo nelle contrattazioni bilaterali tra palestinesi (e altri 
Paesi arabi) ed israeliani. Con la Road Map – piano di pace in tre fasi presentato dal 
Quartetto nella prima metà del 2003, sulla base della visione di Bush per il Mediorente – 
il secondo ciclo del processo di pace si mostrava in tutta la sua essenza.  
Sebbene gli obiettivi e le condizioni di un eventuale accordo sullo status definitivo 
siano estremamente simili a quanto già accettato, come base negoziale, da entrambe le 
parti ai vertici di Camp David (2000) e Taba (2001), la via intrapresa dal Quartetto si è 
posta inizialmente in una nuova prospettiva, presentandosi inoltre come un'alternativa di 
speranza ad uno dei periodi più sanguinosi della recente storia delle relazioni 
internazionali (segnata in particolare dagli attentati al World Trade Center di New York 
nel 2001, dalla guerra in Afghanistan, dall'intensificarsi delle violenze nei territori 
occupati palestinesi, del terrorismo in Israele e del terrorismo internazionale in paesi 
“amici” di Israele e degli Stati Uniti).  
Nessuna delle tre fasi previste dalla Road Map è mai stata implementata. Con il ritiro 
unilaterale da Gaza, l'improvvisa uscita di scena di Ariel Sharon, l'elezione di Hamas e la 
conseguente tensione sorta tra i sostenitori delle due principali fazioni palestinesi, la 
situazione sul terreno ha subito una drastica riconfigurazione, ma non è uscita dallo 
stallo. Ciò ha reso la Road Map un piano sempre meno adatto agli obiettivi che il 
Quartetto si era inizialmente prefissato, ma non ha impedito di mantenere il piano di pace 
come cornice cui riferire i futuri ed eventuali avanzamenti. In particolare, proprio gli 
scontri violenti che hanno recentemente portato all'isolamento di Gaza e all'instaurazione 
di un Governo di emergenza in Cisgiordania – in sintonia con le aspettative americane ed 
israeliane – hanno indotto l'attuale Presidente americano, George W. Bush, a scorgere 
una nuova insperata possibilità di pacificazione. Con la nomina di Tony Blair a proprio 
Rappresentante Speciale, il Quartetto, guidato con estrema e rinnovata determinazione 
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dagli Stati Uniti e dalle direttive del loro Presidente, ha indirizzato i propri sforzi per 
favorire un dialogo con i Paesi arabi ed un riavvicinamento tra le parti che le ha guidate 
insieme verso la Conferenza internazionale di Annapolis alla fine di novembre 2007.  
Che si tratti dell'inizio di un terzo ciclo di negoziati – come sostiene implicitamente 
George W. Bush nelle sue proclamazioni – o della prosecuzione incerta del ciclo iniziato 
con la creazione del Quartetto nel 2002 – come sembra invece suggerire il ruolo centrale 
che viene ancora assegnato alla Road Map nei seguiti della conferenza – è ancora troppo 
presto per verificarlo. L'obiettivo finale di arrivare alla creazione di uno Stato palestinese 
entro la fine del 2008 non sembra, tuttavia, essere sostenuto da risultati concreti sul 
terreno. La dinamicità della situazione e degli eventi recenti – ad esempio i negoziati 
indiretti in corso con la Siria, le eventuali dimissioni di Olmert e la possibile Conferenza 
di Mosca a giugno 2008 – potrebbero tuttavia portare ad un repentino cambio di tendenza 
– positivo o negativo – che, indipendentemente dalla sua polarizzazione, potrebbe 
costringere le parti a nuovi passi avanti (ma, verosimilmente, anche indietro). Tale 
cambiamento, comunque, dovrebbe essere talmente consistente e profondo da riuscire a 
scardinare una serie di ostacoli ben piantati sul terreno, proprio nel mezzo della via 
maestra per raggiungere la pace. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Struttura e metodologia 
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Questo studio si configura come un'analisi storica, politica e critica delle recenti 
dinamiche del processo di pace tra palestinesi ed israeliani. L'attenzione è posta in 
particolar modo sul ruolo del Quartetto e sul comportamento del suddetto gruppo 
diplomatico in relazione ai diversi avvenimenti che hanno segnato il rapporto tra 
palestinesi ed israeliani a partire dalla fine del 2000, fino all'estate del 2008. Gli eventi 
stessi che hanno portato alla costituzione del Quartetto, la Road Map, il disengagement 
unilaterale da Gaza, le elezioni di Hamas, le tensioni che hanno condotto al Summit di 
Annapolis e gli sviluppi più recenti di tale conferenza sono alcuni degli argomenti trattati 
esaurientemente nell'elaborato. 
Uno dei propositi centrali di questo studio è effettuare una valutazione finale 
attendibile sul ruolo e sulla funzione del Quartetto nel processo di pace. Per rendere 
verificabili tali valutazioni, sono stati tenuti in considerazione, nel corso dell'analisi, 
alcuni “indicatori quadro” ai quali riferire le attività, le iniziative ed i comportamenti del 
gruppo diplomatico. In particolare, è stata considerata l'armonia delle posizioni dei 
quattro componenti per verificarne l'effettiva coesione e multilateralità oltre al modo in 
cui le responsabilità e le decisioni sono divise tra i suoi membri. Per saggiarne la capacità 
di pressione, è stato posto l'accento sul rapporto tra quanto proposto nelle dichiarazioni e 
nei documenti comuni del Quartetto e la disponibilità formale di Israele e e dell'Autorità 
palestinese ad allinearsi a ciò. Più dettagliatamente, un possibile indicatore della capacità 
di attuazione delle iniziative nel gruppo è stato individuato nella valutazione delle 
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capacità del Quartetto ad invitare la parti a portare avanti concretamente i punti principali 
delle proprie raccomandazioni. Infine, per comprendere la percezione del Quartetto, si è 
posta particolare attenzione sulla polarità e sul volume delle citazioni dedicategli 
all'interno dei documenti che costituiscono la vasta bibliografia presa in esame per questa 
ricerca.  Se il Quartetto si configuri realmente come un concreto strumento di diplomazia 
multilaterale in grado di imporre o di contribuire ad imporre nel futuro prossimo una 
soluzione bilanciata e permanente del conflitto israelo-palestinese è quindi discusso nelle 
conclusioni, dove – tra l'altro – si traccerà il bilancio finale su quanto emerso 
relativamente alla rispondenza delle azioni del Quartetto agli indicatori elencati sopra, 
che hanno affiancato criticamente ogni passaggio nello sviluppo di questa analisi. 
Un altro proposito di questo studio è riuscire ad impostare una valutazione critica, 
sia sulla dinamica del processo di pace così come si è articolato fino ad oggi, sia sulle 
possibilità di sviluppo nel prossimo futuro. A questo fine le conclusioni saranno dedicate 
in parte ad una riflessione su quelle che potrebbero essere le caratteristiche reali di un 
possibile prossimo scenario di pace che tenga conto delle dinamiche e degli avvenimenti 
recenti, approfonditi nei quattro capitoli di cui è composto tale studio. 
Esso parte proprio dall'inizio della fine del “ciclo di Oslo”, delineando in modo 
breve e conciso tutti i passaggi e le iniziative che hanno contribuito a costituire il 
contesto in cui è nato il Quartetto e pertanto, secondo l'argomentazione proposta, in cui si 
è sviluppato il secondo ciclo di negoziati del processo di pace tra israeliani e palestinesi. 
Il primo capitolo contiene anche un tentativo di definizione del Quartetto stesso – gruppo 
di difficile classificazione per via della sua natura composita – ai sensi della Carta delle 
Nazioni Unite e una serie di considerazioni relative al cosiddetto “Quartetto arabo” che si 
è recentemente costituito nel 2007. 
Nel secondo capitolo l'attenzione è riposta quasi unicamente sulle dinamiche 
relative alla Road Map. In particolare, si è approfondita la tortuosa genesi di questo piano 
di pace e la sua effettiva paternità, si sono analizzate le caratteristiche strutturali – 
valutandone difetti e pregi –, le reazioni delle parti e della comunità internazionale oltre 
ai falliti tentativi di implementazione. 
Il terzo capitolo ripercorre i molti avvenimenti che si sono succeduti tra il lancio 
della Road Map e la convocazione della Conferenza di Annapolis ed analizza le reazioni 
del Quartetto e della comunità internazionale a riguardo. L'ultimo paragrafo del capitolo 
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si sofferma invece sui risultati della conferenza e sugli eventi che hanno seguito la sua 
convocazione fino alla recente visita, a metà maggio 2008, del Presidente americano, 
George W. Bush, per i festeggiamenti del sessantesimo anniversario della creazione dello 
Stato di Israele. 
L'ultimo capitolo si dedica ad un'analisi comparata fra le proposte di accordo più 
significative elaborate negli ultimi anni relativamente ai quattro punti caldi di ogni 
recente trattativa: lo status di Gerusalemme, la definizione del confine del futuro Stato 
palestinese, la sicurezza dello Stato di Israele e la questione dei rifugiati. Il capitolo ha 
anche la funzione di sintesi di quanto elaborato nei precedenti capitoli oltre a quella di 
tracciare un quadro provvisorio sullo stato del processo di pace e prospettare eventuali 
sviluppi da parte della diplomazia internazionale e delle parti.   
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Capitolo 1 
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I due cicli nel processo di pace e la genesi del “Quartetto per il Medioriente” 
 
 
 
1.1 Cos'è il Quartetto? Composizione, dinamiche e definizione 
  
Vista la centralità rivestita dal Quartetto
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 nell'argomentazione affrontata in questo 
studio, risulta necessaria un'analisi preliminare sulla composizione ufficiale del gruppo 
diplomatico e sulla modalità di risoluzione delle controversie che esso incarna alla luce 
dello statuto delle Nazioni Unite. Approfondire queste caratteristiche – oltre a garantire 
una comprensione più ampia delle dinamiche interne ed esterne al Quartetto e del recente 
processo di pace – consentirà, in ultima analisi, di presentarne una definizione 
comprensiva e concisa. 
Per quanto riguarda la composizione, si deve cominciare ricordando che, il 25 
ottobre del 2001 – poco prima del discorso
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 in cui George W. Bush esponeva per la 
prima volta la propria visione per la pace in Medioriente – quattro inviati sul campo 
rendevano pubblica una dichiarazione sulla situazione allora vigente, senza avere alla 
base alcuna precedente forma di coordinamento o strategia comune. Questi inviati 
possono essere percepiti come una sorta di embrione del futuro Quartetto; essi erano 
infatti in missione per conto delle Nazioni Unite (Terjie Roed-Larsen), dell'Unione 
Europea (Miguel Moratinos), della Federazione Russa (Andrey Vdovin) e degli Stati 
Uniti (Ronald Schlicher). La pratica degli inviati ha rivestito e continua a rivestire un 
ruolo essenziale per la vitalità del Quartetto; è stato infatti proprio attraverso lo sforzo di 
coordinare le missioni di questi diplomatici da parte dei rispettivi organismi mandatari 
che, dal mese successivo, ha cominciato a concretizzarsi l'idea di costituire un gruppo 
congiunto di mediazione, la cui composizione ufficiale – denominata “ministeriale” – si è 
rapidamente stabilizzata e organizzata attorno alle attività dei rappresentanti istituzionali 
per gli “affari esteri” dei 4 membri fondatori.  Il Quartetto, nella sua formazione 
ministeriale attuale, è composto dal Segretario Generale delle Nazioni Unite, Ban Ki 
                                                 
1 Quartetto è il termine usato con più frequenza in questo elaborato. Vengono tuttavia utilizzate anche le 
definizioni “Quartetto di Madrid” o “Quartetto per il Medioriente”. 
2 Cfr. Cap. 1.4, nota 52. 
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Moon, dall'Alto Rappresentante per la Politica Estera dell'Unione Europea, Javier Solana, 
dal Segretario di Stato americano, Condoleezza Rice e dal Ministro degli Esteri russo, 
Sergei Lavrov. I quattro sono normalmente accompagnati anche dal Commissario alle 
Relazioni Esterne dell'Unione Europea, Benita Ferrero-Waldner e dal Ministro degli 
Esteri del Paese che detiene la Presidenza dell'Unione
3
. Escludendo Javier Solana, tutti 
gli attuali rappresentanti ministeriali nel Quartetto, hanno sostituito negli ultimi anni i 
colleghi che hanno dato vita al gruppo diplomatico nell'autunno del 2001: Kofi Annan 
(ONU, fino al 2007), Colin Powell (USA, fino al 2004), Igor Ivanov (Federazione Russa, 
fino al 2004) e Chris Patten (Commissario UE Relazioni Esterne, fino al 2004). Essi 
hanno intensamente contribuito alle attività del Quartetto, inclusa la preparazione della 
Road Map
4
, e sono quindi spesso citati nello svolgersi di questo studio.  
Generalmente, quando si parla del Quartetto, si tende a parlare delle attività dei 
rappresentanti ministeriali; in verità, legandosi a quanto detto all'inizio di questo 
paragrafo, la struttura del gruppo diplomatico è molto flessibile e si articola 
principalmente in tre dimensioni: la dimensione dei principali (o ministeriale), quella 
degli inviati regionali e, più recentemente, quella dell'Ufficio del Rappresentante 
Speciale (o Inviato Speciale) che ha la funzione di « rappresentare sul campo il consenso 
del Quartetto e attivarsi per cercare di trovare il massimo sostegno a questo consenso [...] 
e per avviare attività sul campo – come progetti e negoziati – che sosterebbero e 
rinforzerebbero la politica del Quartetto »
5
.  Sono quindi da considerarsi parte integrante 
delle iniziative dell'organo diplomatico anche le attività svolte: dai due Inviati Speciali, 
James Wolfensohn per il disimpegno unilaterale da Gaza, e più recentemente Tony Blair; 
dai Coordinatori Speciali delle Nazioni Unite per il Medioriente, Terje Roed-Larsen, 
Alvaro de Soto, Micheal Williams e Max Gaylard; e da tutti gli altri inviati nella regione 
dell'Unione Europea, degli Stati Uniti e della Federazione Russa. Le riunioni del 
Quartetto avvengono sia a livello ministeriale che a livello “di inviati”; entrambe si 
avvalgono della presenza del Rappresentante Speciale. 
Il gruppo diplomatico è essenzialmente una formazione politica e non ha uno 
                                                 
3 Com'è noto i Paesi membri dell'Unione Europea si alternano alla Presidenza ogni 6 mesi all'interno di 
periodi di 18 mesi che vedono un rotazione tra tre diversi Paesi. Attualmente (gennaio-giugno 2008) la 
Presidenza di turno spetta alla Slovenia, dopo che Germania e Portogallo hanno detenuto l'incarico da 
gennaio a dicembre del 2007. 
4 Cfr. Cap. 2. 
5 Conversazione personale con Alexander Costy, 20 maggio 2008. 
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statuto legale, di conseguenza la sua composizione, le sue dinamiche e anche le mansioni 
sono molto flessibili ed adattabili alla dinamica situazione mediorientale. Il Quartetto si 
riunisce per un numero indeterminato di volte l'anno, a seconda dell'evoluzione degli 
avvenimenti sul campo. Nel 2007, a causa dell'ulteriore deterioramento della situazione a 
Gaza, della nomina di Tony Blair a Rappresentante Speciale e della conseguente 
convocazione della Conferenza di Annapolis, il Quartetto si è incontrato (ad entrambi i 
livelli) undici volte; nel 2002 – anno della costituzione ufficiale – appena quattro volte. 
Ogni riunione è seguita da una dichiarazione comune; dopo le riunioni a livello 
ministeriale, i rappresentanti partecipano ad una conferenza stampa. Le raccomandazioni 
del Quartetto, chiaramente, non sono obbligatorie. 
 
L'articolo 33 della Carta delle Nazioni Unite presenta una lista, non tassativa, dei 
metodi di soluzione pacifica delle controversie. Più precisamente: « negoziati, inchiesta, 
mediazione, conciliazione, arbitrato, regolamento giudiziale, ricorso ad organizzazioni od 
accordi regionali, od altri mezzi pacifici »
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 tra cui si possono aggiungere i buoni uffici
7
. 
L'attività del Quartetto è piuttosto varia e nel tempo ha fatto ricorso a più metodi. Quando 
si è formato, all'inizio del 2002, la modalità intrapresa dall'organo diplomatico era quella 
dei buoni uffici. Esso aveva infatti il solo obiettivo di indurre le parti a riprendere i 
negoziati dopo che le violenze da entrambe le parti avevano raggiunto un livello 
difficilmente contrastabile. Con il consolidarsi dell'impegno comune, il ruolo del 
Quartetto si è fatto più attivo e propositivo, mutando leggermente la modalità di 
intervento. Nella mediazione « il terzo ha il compito di cercare di avvicinare le posizioni 
delle parti, in modo da ridurre il contrasto di interessi e facilitare la soluzione della 
controversia »
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 e, sebbene alcune prese di posizione ed iniziative del Quartetto vadano 
oltre tale definizione, si può affermare che sia questa la modalità di soluzione delle 
controversie principale che esso incarna ai sensi del diritto internazionale.  
Inoltre, si deve segnalare il fatto che, secondo l'articolo 33 della Carta delle Nazioni 
Unite, sono le parti coinvolte nella controversia, da sole (33,1), o attraverso l'invito del 
Consiglio di Sicurezza (33,2) a perseguire una soluzione mediante le modalità indicate 
                                                 
6 Art. 33,1 dello Statuto delle Nazioni Unite; reperibile sul sito delle Nazioni Unite. 
7 Questo metodo di risoluzione delle controversie viene distinto all'art. 4 della Convenzione dell'Aja del 
1907, anche se generalmente tende ad essere inglobato nel metodo di mediazione. 
8 Ronzitti N., Introduzione al diritto internazionale; Giappichelli, Torino 2004 – pag. 225.