Le Norme Programmatiche degli Statuti Regionali nel nuovo Titolo V della Costituzione

 
2
legge costituzionale n. 3 del 2001 che ha riformato l’intero Titolo V della 
Costituzione. 
In questo modo il legislatore costituzionale ha fornito una lettura 
aggiornata di quel contemperamento dei princìpi di unità ed 
indivisibilità della Repubblica con quelli di autonomia e decentramento 
richiesto dall’art. 5 Cost. 
In particolare, per quanto concerne l’autonomia statutaria delle 
Regioni a statuto ordinario, una delle novità sicuramente più importanti 
introdotte dalla legge costituzionale del 1999 è stata la cancellazione del 
limite dell’armonia con le leggi  statali.  
L’art. 123 Cost. prevedeva che gli Statuti dovessero essere adottati 
“in armonia con le leggi della Repubblica e con la Costituzione”. Tale 
disposizione ha creato non poca confusione soprattutto in merito alla 
individuazione delle “leggi della Repubblica” da rispettare. Alcuni 
autori hanno identificato le leggi statali con i principi generali dello Stato; 
altri hanno individuato tale limite nelle “leggi statali espressamente 
richiamate, caso per caso, dalla Costituzione”
1
. La Corte Costituzionale, 
in proposito, affermò la necessità di rispettare anche leggi non 
espressamente richiamate dalla Costituzione, quando esse esprimano 
                     
1
 S. Gambino, in Diritto regionale e degli enti locali, Milano 2003, pag. 197. Il 
compito della dottrina è stato quello di interpretare il limite in questione in maniera 
tale da non vincolare gli Statuti regionali a tutte le norme previste da tutte le leggi 
statali, per evitare una sicura confusione sulla materia; vedi anche T. Martines, A. 
Ruggeri, C. Salazar, in Lineamenti di Diritto Regionale, Milano 2002, pag. 134 ss.  
 
3
principi costituzionali o essenziali della legge dello Stato che riguardino 
l’autonomia statutaria (sent. n. 40 del 1972).  
Il limite in questione è stato espressamente abrogato dalla legge 
costituzionale n. 1 del 1999, che in tal modo ha rafforzato l’autonomia 
regionale
2
.  
In ogni caso, l’espressione ora utilizzata dall'art. 123 Cost., 
"ciascuna Regione ha uno Statuto che, in armonia con la Costituzione, ne 
determina la forma di governo e i principi fondamentali di 
organizzazione e funzionamento" ha lasciato integro il limite 
dell’armonia con la Costituzione, comunque oggetto di discussione, ma 
sicuramente riferibile ai valori fondamentali della Repubblica (sent. 
Corte Cost. n. 304/2002).  
Il limite dell’armonia con la Costituzione è stato giustamente 
salvaguardato in quanto rappresenta un concetto fondamentale la cui 
definizione è rimessa, in ultima istanza, al Giudice costituzionale. Si 
tratta di un compito cruciale per l’assetto territoriale della Repubblica, 
                     
2
 A. Spadaro, Dalla Costituzione come “atto” (puntuale nel tempo), alla Costituzione 
come “processo” (storico). Ovvero della continua evoluzione del parametro costituzionale 
attraverso i giudizi di costituzionalità, in Quaderni costituzionali, 1998, pag. 341 ss., afferma 
che il limite dell’armonia con la Costituzione va inteso come “pieno e fermo rispetto 
dei principi fondamentali dell’organizzazione, non già delle regole dalla stessa 
Costituzione poste in svolgimento dei primi e complessivamente idonee a 
caratterizzare l’organizzazione stessa”. In senso contrario T. Martines , A. Ruggeri , C. 
Salazar, Lineamenti di Diritto Regionale, Milano 2002, pag. 136, in cui si critica 
l’affermazione di Spadaro sostenendo che sia possibile concepire lo stesso concetto di 
limite prima e dopo l’introduzione della legge costituzionale n. 1/1999; con il passare 
degli anni la Costituzione è mutata in alcuni aspetti e con essa è cambiata 
l’interpretazione relativa al suo contenuto. Nel fatto specifico, secondo gli autori, 
saranno i nuovi Statuti regionali, in corso di elaborazione, a delineare il concetto di 
limite in questione.  
 
4
specialmente con riferimento ai rapporti tra Stato e Regioni. Nel 
rinnovato quadro costituzionale, il limite dell’armonia con la 
Costituzione altro non è che uno strumento in mano al giudice delle 
leggi indirizzato a mantenere l’ordinamento costituzionale integro e 
logicamente non contraddittorio, oltre che congruo nella sua sostanza. È 
alla Corte che spetta questo compito, soprattutto alla luce di una riforma 
così incisiva, e che si inserisce in un processo riformatore ancora più 
ampio. 
Le Regioni autodeterminano quindi la propria organizzazione 
“costituzionale” attraverso lo statuto, che è una fonte primaria del diritto 
ed espressione di autonomia, ma pur sempre subordinata alla 
Costituzione Repubblicana,  in grado di condizionare i contenuti 
statutari ed individuarne i limiti.  
Entro questo limite, lo statuto svolge la funzione tipica di costituire 
la disciplina essenziale dell’organizzazione dell’ente regionale
3
.  
Dal punto di vista procedurale gli statuti hanno conosciuto una 
trasformazione significativa (art. 123, Comma 2 Cost. “Lo statuto è 
approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a 
maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni 
successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Per tale legge 
non è richiesta l'apposizione del visto da parte del Commissario del 
Governo. Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di 
                     
3
 A. Ruggeri, Fonti, norme, criteri ordinatori. Lezioni, Torino, 2005. 
 
5
legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte 
costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione”). In tal modo 
gli statuti sono divenuti leggi regionali a tutti gli effetti una volta 
eliminata l’approvazione con legge nazionale e si è inoltre attribuito alla 
sola Corte Costituzionale il compito di unico intermediario tra gli enti 
che compongono l’ordinamento della Repubblica.  
Il sistema dei controlli sulle leggi e sugli Statuti regionali è 
notevolmente cambiato grazie all’intervento della legge costituzionale n. 
3 del 2001, che ha coinvolto anche l’art. 127 Cost., e dunque la disciplina 
del giudizio di costituzionalità in via d’azione (o principale). Il nuovo 
Titolo V ha apportato in proposito una grande novità: la trasformazione 
del controllo sulle leggi regionali da preventivo in successivo. Non vi è 
più il controllo preventivo sulle leggi regionali, entrando esse 
immediatamente in vigore con la promulgazione del Presidente della 
Giunta Regionale; non vi è più il Commissario di Governo, il controllo 
dello Stato sugli atti regionali, né il controllo delle Regioni sugli atti degli 
enti locali. Anche il controllo sugli Statuti, perde il momento politico, 
preventivo, che si inserisce nella fase di approvazione della legge 
costituzionale, e mantiene esclusivamente quello giuridico, successivo, 
rimesso alla Corte: ne segue che l’unico strumento a disposizione dello 
Stato è l’impugnazione dell’atto statutario davanti la Corte 
Costituzionale. 
 
6
Le possibili violazioni dei principi costituzionali (si pensi per 
esempio ai principi di unità e indivisibilità, solidarietà, perequazione 
fiscale), non avranno altra modalità di tutela che il ricorso ai giudici 
costituzionali. 
Lo speciale procedimento aggravato
4
 stabilito per la sua 
approvazione ha fatto acquisire alla fonte statutaria una natura 
sicuramente atipica, tanto da portare alcuni commentatori a considerarla 
fonte di natura quasi-costituzionale
5
. 
Sulla base di tali elementi, la dottrina
6
 unanimemente  riconosce 
alle “nuove” Carte statutarie la natura giuridica di atto normativo della 
Regione, alla quale pertanto vengono ora imputate sia sostanzialmente 
che formalmente. Si discute, peraltro, sul tipo di atto normativo di cui lo 
Statuto è espressione, in quanto parte della dottrina afferma trattarsi di 
una «vera e propria legge regionale»
7
 anche se adottata con un 
                     
4
 L’art. 123 della Costituzione prevede, al 2° comma, che lo statuto è approvato e 
modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei 
suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di 
due mesi. In dottrina, Ruggeri ha espresso dei dubbi sulla legittimità costituzionale del 
procedimento aggravato previsto per la legge statutaria; la previsione della doppia 
deliberazione a maggioranza assoluta, infatti, avrebbe “irrigidito” ulteriormente il 
limite posto dall’art. 138 della Costituzione: così facendo, il legislatore della revisione 
costituzionale avrebbe varcato i confini tracciati dal potere costituente. A. Ruggeri, 
Fonti, norme, criteri ordinatori. 
5
 La Corte Costituzionale tuttavia, ha ripetutamente negato che lo statuto 
regionale abbia natura costituzionale, proprio nelle sentenze n. 372, 378 e 379 del 2004. 
6
 Tra i molti: M. A. SANDULLI, Prime impressioni sul ruolo dei nuovi statuti regionali, 
in AA. VV., I nuovi statuti delle Regioni, Giuffrè, Milano, 2000, p. 36; E. DE MARCO, Gli 
statuti regionali dopo il nuovo articolo 123 della Costituzione e la loro collocazione nel sistema 
delle fonti, in AA. VV., I nuovi statuti delle Regioni, Giuffrè, Milano, 2000, p. 44. 
7
 E. DE MARCO, Gli statuti regionali dopo il nuovo articolo 123 della Costituzione e la 
loro collocazione nel sistema delle fonti, in AA. VV., I nuovi statuti delle Regioni, Giuffrè, 
Milano, 2000, p. 44. 
 
7
procedimento “rinforzato” e sottratta al visto del Commissario del 
Governo; altra dottrina
8
 invece ritiene che, nonostante il nomen iuris 
utilizzato dal legislatore costituzionale, i nuovi Statuti non possano 
considerarsi “leggi” in senso proprio, ma costituiscano una fonte 
regionale nuova e diversa. 
Coloro che sostengono la natura legislativa dell’atto statutario, 
riconoscono che quest’ultimo non può comunque essere equiparato ad 
una legge regionale ordinaria, perché diversi sono il procedimento di 
formazione, il contenuto, il regime dei controlli ed i limiti. Per questo 
motivo, lo Statuto viene qualificato come «legge regionale a procedura 
aggravata»
9
 ovvero «legge regionale rinforzata»
10
 o ancora «legge 
regionale speciale»,
11
 mentre la natura legislativa di tale atto viene 
                     
8
 A. D’ATENA, La nuova autonomia statutaria delle Regioni, in «Rassegna 
parlamentare», 2000; A. RUGGERI, Nota minima in tema di statuti regionali (con particolare 
riguardo al piano dei controlli governativi), alla luce della riforma costituzionale del ’99, in 
Antonio FERRARA (a cura di), Verso una fase costituente delle Regioni? – Problemi di 
interpretazione della legge costituzionale 22 novembre 1999  n. 1, Giuffrè, Milano, 2001. 
9
 E. DE MARCO, Gli statuti regionali dopo il nuovo articolo 123 della Costituzione e la 
loro collocazione nel sistema delle fonti, in AA. VV., I nuovi statuti delle Regioni, Giuffrè, 
Milano, 2000, p. 53. 
10
 R. BIN, G. PITRUZZELLA, Diritto costituzionale, Giappichelli, Torino, 2000; L. 
PALADIN, Diritto regionale, CEDAM, Padova 2000. F. RIMOLI, voce Statuto regionale, in M. 
AINIS (a cura di), Dizionario costituzionale, Laterza, Bari, 2000, p. 451, definisce il 
“nuovo” Statuto come «legge regionale di tipo rinforzato a competenza riservata». B. 
CARAVITA, La funzione normativa tra Consiglio e Giunta, in Antonio FERRARA (a cura di), 
Verso una fase costituente delle Regioni? – Problemi di interpretazione della legge 
costituzionale 22 novembre 1999 n. 1, Giuffrè, Milano, 2001, p. 108, afferma che «lo Statuto 
è sicuramente una legge regionale approvata con una procedura atipica e dotata di una 
forza attiva rinforzata, potendo modificare in alcuni punti addirittura la Costituzione». 
11
 T. GROPPI, L’autonomia statutaria e la forma di governo delle Regioni ordinarie dopo  
la legge costituzionale n° 1/1999, in «Giornale di diritto amministrativo», 2000, sostiene 
che «si tratta  di una legge regionale “speciale”, quindi a carattere rinforzato». Nello 
stesso senso: Ugo DE SIERVO, I nuovi statuti regionali nel sistema delle fonti, in Antonio 
FERRARA (a cura di), Verso una fase costituente delle Regioni? – Problemi di interpretazione 
della legge costituzionale 22 novembre 1999  n. 1, Giuffrè, Milano, 2001, p. 97. E. 
 
8
dedotta dal nomen iuris utilizzato dallo stesso legislatore costituzionale 
nell’art. 123 1°comma Cost., laddove si stabilisce che «lo Statuto è 
approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a 
maggioranza assoluta dei suoi componenti […] ». Una conferma di tale 
orientamento deriva dai lavori preparatori: nella relazione  sul testo 
unificato dalla Commissione Affari Costituzionali della Camera dei 
Deputati presentata all’Aula, infatti, si legge testualmente che «lo Statuto 
ha pertanto natura di legge regionale»
12
. 
Secondo altro orientamento dottrinale
13
, invece, le notevoli 
differenze tra Statuto e leggi regionali “ordinarie” sarebbero tali da non 
poter far rientrare le nuove Carte Statutarie nel genus delle leggi 
regionali. 
Chi sostiene questa tesi afferma che, con la riforma dell’autonomia 
statutaria intervenuta con l. cost. 1 del 99, «è stato “inventato” un nuovo 
                                                       
LAMARQUE,  Il referendum nel procedimento di formazione dello statuto regionale, in AA. VV., 
I nuovi statuti delle Regioni, Giuffrè, Milano, 2000, p. 141, ritiene che «lo statuto, molto 
più della legge di revisione costituzionale, si avvicina al modello di atto complesso - 
potendo anzi definirsi atto “a complessità eventuale”- per il concorso determinante 
della volontà del corpo elettorale». 
12
 Relazione della I Commissione permanente (Affari Costituzionali, della Presidenza 
del Consiglio e Interni), presentata alla Presidenza della Camera dei Deputati il 18 
febbraio 1999 sul testo unificato della Commissione sulla base delle sei proposte di 
legge costituzionale sopra indicate (Relatore: on. Antonio Soda). Il testo della relazione 
è reperibile sul sito Internet
http://www.camera.it/_dati/leg13/lavori/stampati/sk5500/relazion/53890a.htm. 
13
 A. D’ATENA, La nuova autonomia statutaria delle Regioni, in «Rassegna 
parlamentare», 2000, p. 609; A. RUGGERI, Nota minima in tema di statuti regionali (con 
particolare riguardo al piano dei controlli governativi), alla luce della riforma costituzionale del 
’99, in Antonio FERRARA (a cura di), Verso una fase costituente delle Regioni? – Problemi di 
interpretazione della legge costituzionale 22 novembre 1999  n. 1, Giuffrè, Milano, 2001, pp. 
173-175. 
 
9
tipo di fonte “costituzionale – regionale”»
14
, sottolineando così il 
carattere dello Statuto quale «fonte non solo materialmente ma ora 
anche formalmente “costituzionale” della Regione, come tale nettamente 
tipizzata rispetto alla legge». Pertanto quando l’art. 123 Cost. dispone 
che lo Statuto venga approvato con “legge regionale”, fa riferimento a 
tale tipo di atto normativo «in senso assolutamente atecnico (e, 
comunque non impegnativo per l’interprete) »
15
. 
Lo Statuto è destinato altresì ad assumere una collocazione 
sovraordinata alla legge regionale, anche per il fatto che è destinato ad 
incidere profondamente proprio sui meccanismi di decisione dei sistemi 
politici regionali, costituendo il primo tema istituzionale su cui 
maggioranza e opposizione dovranno confrontarsi. 
 
                     
14
 A. RUGGERI, in Nota minima in tema di statuti regionali (con particolare riguardo al 
piano dei controlli governativi), alla luce della riforma costituzionale del ’99, in Antonio 
Ferrara (a cura di), Verso una fase costituente delle Regioni? – Problemi di interpretazione 
della legge costituzionale 22 novembre 1999  n. 1, Giuffrè, Milano, 2001, precisa che di tale 
nuova fonte del diritto «vanno ancora studiati attentamente i connotati complessivi». 
Nello stesso senso: T. E. FROSINI, Il presidenzialismo regionale, in «Gazzetta giuridica», 
1999, n. 43, p. 2, il quale afferma che «pare potersi attribuire allo […] statuto il grado di 
fonte “paracostituzionale”, tutto da definire e da chiarire».  
15
 A. D’ATENA, La nuova autonomia statutaria delle Regioni, in «Rassegna 
parlamentare», 2000, p. 609. 
 
10
 
CAPITOLO  SECONDO 
 
INDICAZIONI  DELLA  GIURISPRUDENZA  
COSTITUZIONALE  SULLE  NORME  PROGRAMMATICHE  DEI  
VECCHI  STATUTI  DELLE  REGIONI  ORDINARIE 
 
 
I - ANALISI  DEI  CONTENUTI  PROGRAMMATICI  
SPECIFICI  NEI  VECCHI  STATUTI 
 
Gli statuti regionali emanati durante la prima stagione statutaria  
hanno visto la luce successivamente alle prime elezioni dei Consigli 
regionali, avvenute tra la fine degli anni ’60 e gli inizi degli anni ’70. Essi 
rispecchiavano la situazione politico-sociale del periodo in cui nacquero, 
distinguendosi solo lievemente tra di loro per i contenuti.  
Innanzitutto, un elemento caratterizzante di tutti i primi statuti è  
contenuto nel primo articolo o in alcuni casi nel preambolo ed è 
rappresentato dall’affermazione di alcuni principi ispiratori attraverso i 
quali ogni Regione affermava la propria autonomia entro l’unità della 
Repubblica, entro i limiti della Costituzione e dello Statuto stesso.  
Oltre questa disposizione generica di principio ogni Regione, in 
relazione alle peculiari caratteristiche politiche e/o sociali del proprio 
 
11
territorio, ha ritenuto opportuno riferirsi a principi programmatici 
differenti.  
Esempio di questa tendenza è sicuramente l’inserimento nel 
Preambolo dello Statuto della Regione Marche di un riferimento storico 
al Risorgimento, ai valori politici della Repubblica nata dalla Resistenza 
e alla tradizione delle popolazioni marchigiane; anche l’art. 1 dello 
Statuto calabrese e di quello abruzzese affermava l’esercizio di poteri e 
funzioni nel rispetto dei valori della Resistenza e dei valori 
dell’antifascismo. Lo stesso riferimento ai valori politici nati dalla 
Resistenza è contenuto anche all’art. 1 dello Statuto della Regione 
Toscana e all’art. 1 dello Statuto della Regione Puglia.  
Inoltre gli Statuti contenevano una serie di norme programmatiche 
in cui si esprimevano le finalità cui tendeva l’attività organizzativa della 
Regione: ad esempio il principio di uguaglianza dei cittadini e la 
rimozione degli ostacoli che impediscono il pieno sviluppo della 
personalità umana; l’affermazione dei valori umani per il 
soddisfacimento dei bisogni collettivi; la tutela del patrimonio storico e 
culturale, il diritto allo studio, il diritto al lavoro, la promozione del 
ruolo della donna, la tutela dell’infanzia e degli anziani; lo sviluppo 
dell’agricoltura, cui ogni Statuto riservava una parte importante, dato il 
notevole ruolo che la società rurale aveva in Italia agli inizi della seconda 
metà del Novecento, come pure un ruolo notevole ricopriva l’artigianato 
e di conseguenza il suo sviluppo.  
 
12
Altri principi che si potevano trovare affermati negli primi Statuti 
erano la promozione del diritto all’abitazione e ai trasporti, la tutela del 
diritto alla salute attraverso lo sviluppo del servizio sanitario locale, la 
salvaguardia del  territorio e l’eliminazione delle cause di inquinamento, 
la promozione del turismo e, soprattutto nelle Regioni meridionali, ma 
non solo, la lotta per il contenimento del fenomeno dell’emigrazione. 
L’art. 3 dello Statuto della Regione Calabria si proponeva, inoltre, la 
promozione dello sviluppo culturale, sociale ed economico per 
“riscattare la Calabria dalla sua storica arretratezza”; l’art. 4 dello Statuto 
della Regione Campania era l’unico a contenere un riferimento alla 
tutela del consumatore e alla protezione dei suoi interessi. L’art. 4 dello 
Statuto della Regione Veneto affermava, esplicitamente, la tutela dei 
diritti della famiglia, e l’art. 5 dello Statuto dell’Umbria affidava alla 
comunità familiare l’adempimento dei compiti costituzionali. In alcuni 
Statuti sono state inserite espressioni che facevano riferimento alla 
valorizzazione del Mezzogiorno: l’art. 3 dello Statuto della Regione 
Puglia fissava, tra gli obiettivi della Regione, il “superamento dei 
dislivelli sociali ed economici del Mezzogiorno”; l’art. 4 dello Statuto 
della Regione Campania prevedeva uno sviluppo economico e sociale a 
protezione del Mezzogiorno. Lo Statuto calabrese rivendicava le finalità 
meridionalistiche degli strumenti di programmazione economica 
nazionale. Anche la Regione Piemonte, all’art. 73 dello Statuto regionale, 
si era attivata per eliminare gli squilibri economici e sociali nel