La formulazione delle strategie nelle aziende di pubblica utilità

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espressioni che diversi studiosi
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 hanno coniato ma che hanno in comune 
un’unica matrice cioè  la ricerca di un nuovo modo di concepire la 
pubblica amministrazione, il che ha comportato l’abbandono dei  modus 
operandi del passato e la ricerca di nuove soluzioni organizzative, per 
meglio rispondere alle mutate esigenze dei cittadini, oltre che cercare di 
diminuire il deficit statale. 
E’ stato comunque rilevato un maggior impatto di queste idee innovative 
nei contesti anglosassoni rispetto a quello delle aree occidentali. Secondo 
molti ciò è imputabile essenzialmente  alla lunga tradizione  basata sulla 
predominanza, nella maggioranza dei paesi europei, di una scuola di 
pensiero della pubblica amministrazione di tipo giuridico e quindi poco 
incline ai cambiamenti.
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I  governi interessati hanno affrontato questo problema in modo differente; 
in alcuni paesi si è avuta un’apertura totale alle forze di mercato ed alla 
privatizzazione (Gran Bretagna), in altri si è avuta una radicale 
reimpostazione del settore pubblico secondo un modello privato (Nuova 
Zelanda) fino a paesi in cui si sono avuti avanzamenti verso una gestione 
pubblica di tipo manageriale,  a casi di coesistenza con modelli più 
tradizionali (Giappone, Germania, Austria). 
 
 
                                                 
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 Nella fattispecie queste espressioni sono riconducibili rispettivamente a Gray e Jenkins  (1995); 
Ingraham (1996); Nathan (1995); Young (1996) 
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 Studi in tal senso sono stati posti in essere da studiosi quali Kickert e Stillman 1996, Chevallier 1996, 
Seibel 1996. 
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Questo cambiamento ha interessato anche  l’Italia dove un progetto in 
qualche modo strutturato non è mai stato espressamente dichiarato, 
sebbene siano stati emanati una grande quantità di norme nel corso del 
tempo e che hanno interessato i vari aspetti del settore pubblico con lo 
scopo ultimo di rinnovarlo. 
Infatti, solo di recente la letteratura italiana ha iniziato a puntare la sua 
attenzione sul cosiddetto movimento del New Public Management
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 grazie 
allo studio di professori quali Rebora, Meneguzzo, Marra e Mussari, 
poiché è la letteratura straniera quella che contiene i maggiori studi in tal 
senso; non a caso sono stati gli americani, i primi a fare sia esperienze sul 
campo che a proporre soluzioni teoriche e pratiche, come ben ci ricordano 
Osborn e Gaebler nel loro testo “Reinventing Government” del 1991
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.  
 
 
 
 
                                                 
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 La sigla NPM è definita una cosiddetta “formula allargata” alla quale sono spesso attribuiti significati 
diversi, che spaziano dall’idea generale di modernizzazione del settore pubblico al significato più 
ristretto di un approccio di tipo specifico, alla razionalizzazione della pubblica 
amministrazione.(Giuseppe Marcon, pag 1 opera citata) 
3 Gli stessi hanno identificato dieci principi base che tendono a conferire un carattere di 
imprenditorialità alle organizzazioni pubbliche e che sono i seguenti:a)guidare piuttosto che remare; b) 
mettere in condizioni di far da sé piuttosto che servire; c)iniettare la competizione nella distribuzione 
del servizio;d) trasformare organizzazioni orientate alle norme in altre orientate alla mission; e) 
sovvenzionare i risultati, non i fattori produttivi; f)soddisfare i bisogni del cliente, non quelli della 
burocrazia; g) guadagnare piuttosto che spendere; h) prevenire piuttosto che curare; i) dalla gerarchia 
alla partecipazione e al lavoro di gruppo”; l) far leva sul cambiamento attraverso il mercato. (Marcon, 
1999) 
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In tal senso sono stati indirizzati anche gli studi di Hood
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, quelli di 
Naschold (che ha individuato, invece, dieci punti chiave
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  che possono 
portare in qualche modo alla modernizzazione del settore pubblico) e le 
elaborazioni teoriche di Jones e Thomson
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. 
Il mio studio in particolare verterà  sul nuovo ruolo che ha assunto la 
strategia nell’ottica dei cambiamenti che in questi anni hanno interessato 
la pubblica amministrazione italiana e non solo, dopo un esame 
generalizzato dei concetti di azienda, intesa in senso privatistico, e di 
azienda di pubblica utilità. 
 
 
 
 
                                                 
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 I cinque elementi distintivi che secondo Hood devono riguardare la pubblica amministrazione, in 
modo tale da renderla moderna, sono: la globalizzazione, l’economicizzazione, la managerializzazione, 
l’informatizzazione e la giuridicizzazione (Hood, 1995)  
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 Punti chiave che sono i seguenti:a)necessità e liniti della modernizzazione amministrativa interna”; 
“dalla privatizzazione ideologica all’uso razionale dei mercati”; c) partecipazione del cittadino e del 
cliente alla qualità della produzione:oltre il consumerist managerialism” d)”la modernizzazione interna 
del settore pubblico comporta il passaggio alla direzione per risultati e al ridisegno organizzativo;e) il 
valore aggiunto dai dipartimenti centrali; f) il nuovo modello direzionale tra gestione per risultati e 
Total Quality Management; g)la valutazione quale strumento complementare per spingere ai risultati”; 
h) “oltrepassare la dicotomia della modernizzazione: integrazione tra management e riforma del lavoro” 
i) “ processo di direzione e processo di qualificazione” l) “ modernizzazione del settore pubblico: una 
regolamentazione innovativa della riforma interna, della delega sociale e del contesto concorrenziale”. 
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Questi due studiosi hanno elaborato le cosiddette “cinque r”: ristrutturare, riprogettare, reinventare, 
riallineare, reideare. 
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CAPITOLO 1 
AZIENDE DI PUBBLICA UTILITA’ 
 
 
1.1 DEFINIZIONE ED ELEMENTI 
DISTINTIVI 
L’azienda è stata definita da parte degli studiosi
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 in molti modi ma in linea 
di principio tutti  sono concordi nell’individuare alcuni caratteri peculiari 
che sono 
 ξ  Il requisito economico 
                                                 
 
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 Gino Zappa definiva nel 1957 l’azienda come “un istituto economico destinato a perdurare nel tempo 
che, per il soddisfacimento dei bisogni umani, ordina e svolge in continua coordinazione la produzione 
o i procacciamento e il consumo della ricchezza” 
Alberto Ceccherelli definì l’azienda come “l’organismo naturale elementare del sistema economico” 
con un suo proprio scopo inserita in una società economica entro la quale adempie alle funzioni della 
produzione, del consumo e del risparmio. 
Aldo Amaduzzi, invece, definì la stessa come “un sistema di forze economiche che sviluppa, 
nell’ambiente di cui è parte complementare, un processo di produzione e/o di consumo, a favore di un 
soggetto economico e altresì degli individui che vi cooperano 
Onida definì l’azienda come “un complesso economico che sotto il nome di un soggetto giuridico, 
titolare, e il controllo di un soggetto economico, ha vita in un sistema continuamente rinnovatesi e 
mutevole di operazioni attuabili mercè una duratura, sebbene non rigida, organizzazione di lavoro, per 
la soddisfazione di bisogni umani, in quanto questa richieda produzione o acquisizione e consumo di 
beni economici 
Amodeo nel 1965 definì l’azienda come “un istituto economico unitario e duraturo, costituito da un 
complesso di persone e di beni economici e diretto al soddisfacimento dei bisogni umani, il quale, in 
vista di tal fine, svolge processi di acquisizione, di produzione e di consumo continuamente coordinati 
in un sistema ancorchè mutevoli negli aspetti  e variabili  nelle dimensioni” 
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 ξ  Il perdurare nel tempo 
 ξ  La soddisfazione dei bisogni  
 ξ  Lo svolgimento d un processo di produzione  
 
Questi elementi però fanno rientrare questo istituto all’interno delle 
attività cosiddette economiche e che quindi hanno ben poco a che fare con 
il settore amministrativo-pubblico di cui ci stiamo interessando ma come 
ci ricorda il Farneti “quando il soggetto aziendale, costituito dalle persone 
che dominano l’attività dell’azienda e che si qualificano come suo punto 
di riferimento, appartiene a un soggetto pubblico, allora l’azienda è 
pubblica”  
Questo altresì implica che anche le aziende di pubblica utilità, così come 
le imprese private, devono operare in modo tale da raggiungere un 
equilibrio economico attraverso una corretta gestione delle risorse, e nel 
caso delle aziende pubbliche  questo aspetto assume un ruolo ancora più 
importante in quanto si tratta di gestire denaro pubblico loro affidato dallo 
Stato con lo scopo di soddisfare, nel modo migliore, quelli che sono i 
bisogni della collettività. 
Il concetto di equilibrio nel settore pubblico, però, assume un significato 
diverso poiché per questo tipo di aziende il fine prioritario è creare utilità 
attraverso “l’offerta alla collettività di servizi pubblici che assicurino un 
adeguato livello di qualità della  vita, proporzionato  al costo che essa 
sostiene per finanziarli” (Filosa 2005). 
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In ogni caso sia che si tratti di aziende che operino nel settore pubblico o 
nel settore privato le scelte  poste  in essere devono essere efficaci, 
efficienti ed economiche (le tre “E”)
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 anche se il concetto di economicità 
potrebbe rappresentare un’adeguata sintesi degli altri due criteri in quanto 
l’economicità “può essere raggiunta attraverso la minimizzazione dei costi 
di produzione insieme all’adeguato flusso di prodotti offerti alle esigenze 
della collettività” (Filosa 2005). 
Inoltre come ci ricorda Mele “anche per le aziende di servizi pubblici si 
riconosce oggi la necessità di ottemperare all’imperativo di creare e 
diffondere valore non solo sociale ma anche economico nell’ambiente in 
cui operano a favore della collettività di riferimento”. 
Da ciò scaturisce che il valore creato dall’azienda pubblica è un valore 
socio-economico,  il quale è determinato dal margine imprenditoriale 
tipico delle aziende private (determinato dal risultato economico raggiunto 
dal confronto tra costi e ricavi)  e dal margine sociale (differenza tra oneri 
e benefici sociali prodotti), tipico invece delle aziende pubbliche. 
Ma se il primo è di facile quantificazione poiché esso non è altro che 
l’esame degli elementi costitutivi del reddito,  lo stesso non può dirsi del  
 
                                                 
 
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 Il termine efficienza va inteso come corretta gestione delle risorse ed utilizzo al meglio delle 
opportunità offerte dalle strutture aziendali; l’efficacia va interpretato come capacità di raggiungere 
l’obiettivo prefissato attraverso l’individuazione delle aspettative dei clienti ed il miglioramento 
continuo del livello di qualità dei prodotti offerti mentre l’economicità rappresenta l’attitudine 
dell’impresa a sopravvivere nell’ambiente in cui opera senza ingiustificati interventi di sostegno per la 
copertura dei costi cioè corretto funzionamento economico dell’azienda stessa che si raggiunge 
attraverso un equilibrato rapporto fra costi e ricavi o, anche fra risorse e risultati. 
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margine sociale, in quanto in questo secondo caso si tratta di quantificare 
elementi immateriali
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.  
Altri studiosi, tra cui Pellicano, hanno evidenziato che il valore socio- 
economico, può essere altresì espresso dalla differenza tra gli elementi 
positivi (ricavi e benefici) e quelli negativi (costi e oneri) che lo vanno a 
comporre.  
Ma se il concetto di azienda è al centro di enunciazioni diverse lo stesso 
può dirsi del concetto di  servizio di pubblica utilità  o per meglio di quali 
sono le regole che si devono considerare per identificare le attività  come 
pubbliche. 
In tal senso la nostra Costituzione, nella fattispecie all’art 43, definisce in 
modo preciso il concetto di servizio pubblico; lo stesso dice “Ai fini di 
utilità generale, la legge può riservare originariamente o trasferire 
mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblico o 
a comunità di lavoratori e di utenti determinate imprese o categorie di 
imprese che si riferiscono a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia 
o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse 
generale”             
Da ciò possiamo dedurre che gli elementi che determinano un servizio 
pubblico sono: 
 
 
                                                 
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 In questo caso bisogna esaminare quali sono le conseguenze dei benefici sulla collettività  in base alle 
scelte aziendali e agli oneri impropri  che gravano sull’economia dell’azienda come conseguenza delle 
finalità sociali perseguite e ciò certamente non si può fare a breve periodo.