Infatti, riprendendo l’edizione statunitense del 1992
è stato proposto l’Addendum italiano al CoSO Report che
va sotto il nome di Progetto Corporate Governance per
l’Italia che ha dato il via ad un susseguirsi di provvedi-
menti legislativi destinati a sconvolgere la corporate go-
vernance italiana.
Tra essi si menziona, innanzitutto il D. Lgs. n.
6/2003 (c.d. riforma del diritto societario), ma, soprattutto
il D. Lgs. n. 231/2001, con il quale è stata introdotta nel
nostro ordinamento la responsabilità apparentemente am-
ministrativa, ma sostanzialmente penale, a carico degli en-
ti per i reati commessi dai propri dipendenti (soggetti in
posizione apicale o subordinata) nell’interesse e a vantag-
gio dell’ente stesso.
Tale responsabilità trova piena giustificazione, però,
solo qualora sia ravvisata la cosiddetta colpa di organizza-
zione dell’ente, intesa come mancata adozione di presidi
necessari ad evitare che il reato sia commesso.
Al fine di valorizzare la funzione preventiva del si-
stema introdotto, infatti, il legislatore prevede l’esclusione
della responsabilità dell’ente nel caso in cui questi abbia
adottato ed efficacemente attuato modelli di organizzazio-
ne e gestione idonei a prevenire reati della specie di quel-
lo verificatosi nonché abbia provveduto alla costituzione
di un organismo di controllo ad hoc che assumesse com-
piti di vigilanza sul funzionamento, sull’osservanza e
sull’aggiornamento del modello.
Bisogna sottolineare, però, come fino al 2003 gli
imprenditori italiani tendessero a sottovalutare la portata
della nuova legge evitando di porre in essere gli strumenti
2
necessari previsti dalla stessa, fino a quando è arrivata,
come un fulmine a ciel sereno, l'ordinanza del GIP di Mi-
lano che, per la prima volta, ha fatto comprendere a tutti la
reale portata innovativa della norma e le conseguenze gra-
vissime che la stessa può provocare. Il provvedimento
(condanna in via cautelare ad un anno di interdizione dalla
contrattazione con la Pubblica Amministrazione) è stato
comminato ai danni di un altro colosso dell’industria
mondiale, la Siemens, in seguito ad un tentativo di corru-
zione da parte di due suoi dirigenti nei confronti di due
amministratori di Enelpower.
La trattazione, quindi, mira ad evidenziare le conse-
guenze che la nuova disposizione ha nell’ambito del più
generale aspetto dell’implementazione del sistema di con-
trollo interno soffermandosi particolarmente sulla fase di
costruzione del “modello esimente” dalla responsabilità.
In chiusura dello studio mi corre l’obbligo di ringra-
ziare tutti coloro che con la loro collaborazione ne hanno
permesso la realizzazione.
Desidero ringraziare particolarmente il Prof. Raffae-
le D’Alessio che, nel corso di questi mesi, non ha fatto
mai mancare il suo autorevole e prezioso contributo, di-
mostrandosi sempre disponibile e pronto ad incoraggiarmi
e stimolarmi alla buona riuscita del lavoro.
Non posso, inoltre, non menzionare e ringraziare il
Prof. Valerio Antonelli, tra i “maggiori esperti in Italia in
materia di sistema di controllo interno”.
Infine, voglio ringraziare il Sig. Silvio Poggi, Spe-
cialista in pianificazione e controllo, per avermi fornito un
qualificato approccio alla materia oltre che un grande en-
3
tusiasmo ed interesse nell’incontro avuto in sede di ap-
prontamento e ricerca del materiale bibliografico.
Ciò che mi ha spinto ad accettare l’elaborazione di
questo studio è stato soprattutto il fatto di sapere che esso
avrebbe potuto darmi l’opportunità di contribuire, anche
se a raggio limitato, alla diffusione di una più sana cultura
del controllo, basata sulla legalità, l’onestà e su corretti
principi e valori etici che dovrebbero caratterizzare il go-
verno e la gestione d’impresa.
Rendo lode al buon Dio per avermi donato forza ed
energie affinché questo lavoro fosse portato a termine.
Resta fermo che la responsabilità per errori, impre-
cisioni e inesattezze che l’elaborato dovesse presentare, è
esclusivamente dell’autore.
Carlo De Luca
4
CAPITOLO I
IL SISTEMA DI CONTROLLO INTERNO
NELLA CORPORATE GOVERNANCE
Sommario: 1. Corporate Governance: aspetti generali. - 2. Evoluzione
della Corporate Governance in Italia. - 2.1. La riforma del diritto so-
cietario: i nuovi sistemi di governance. - 2.1.1. Il sistema ordinario. -
2.1.2. Il sistema dualistico. - 2.1.3. Il sistema monistico. - 3. Il sistema
di controllo interno: aspetti generali. - 4. Sistema di controllo interno
e governo dei rischi: l’approccio CoSO. – 4.1. Enterprise Risk
Management e sistema di controllo interno. - 4.2. Ambiente di con-
trollo. - 4.3. Valutazione dei rischi. - 4.3.1. Identificazione dei rischi. -
4.3.2. Gestione dei rischi. - 4.3.3. Monitoraggio dei rischi. - 4.3.4. Un
metodo di autovalutazione del rischio: il Control & Risk Self Asses-
sment. - 4.4. Attività di controllo. - 4.5. Informazione e comunicazio-
ne. - 4.6. Monitoraggio. - 5. Ruoli e responsabilità nel SCI. - 5.1.
Management. - 5.2. Consiglio di Amministrazione. - 5.3. Revisori in-
terni. - 5.4. Revisori esterni. - 5.5. Altri soggetti. - 6. Limiti del con-
trollo interno. - Appendice A: Schema di valutazione del sistema di
controllo interno.
1. CORPORATE GOVERNANCE: ASPETTI GENERA-
LI
Le crisi aziendali che si sono succedute a livello
mondiale nel corso degli ultimi anni, e che sono state cau-
sate – in molti casi – da carenze o assenze di controllo,
5
hanno sensibilmente incrementato l’importanza assegnata
alle tematiche di corporate governance.
Segnatamente, con il termine corporate governance
s’intende fare riferimento all’insieme dei processi volti ad
indirizzare e gestire l’attività dell’azienda con l’obiettivo
di salvaguardare e incrementare, nel tempo, il valore per
gli azionisti e gli stakeholders.
Tali processi sono finalizzati, in particolare:
ƒ al raggiungimento degli obiettivi dell’impresa;
ƒ al mantenimento di un comportamento coerente
alle aspettative;
ƒ alla trasparenza nei confronti degli azionisti e de-
gli stakeholders.
Si può rilevare come all’estero, i principi relativi al
buon «governo d’impresa» si siano sviluppati sin dagli i-
nizi degli anni Novanta, pur avendo, talvolta, origini assai
remote.
Nel Regno Unito, ad esempio, il dibattito concer-
nente il governo delle imprese è durato decenni, dal Co-
hen Committee, istituito nel 1945 per valutare la necessità
di emendare determinate leggi societarie, sino ad arrivare
al Turnbull Report del 1999.
Negli Stati Uniti d’America, invece, il concetto di
corporate governance affonda le radici negli anni ‘30 per
subire, poi, un’evoluzione sino ad arrivare, nei tempi re-
centi, all’elaborato predisposto dal CoSO (Committee of
6
Sponsoring Organisation) che assume un ruolo di pietra
miliare in questo contesto
1
.
Tale progetto è sorto in seguito ad uno studio com-
missionato dalla Treadway Commission
2
del Committee
of Sponsoring Organization (CoSO) alla Coopers &
Lybrand USA (perché questa società è ritenuta in grado di
raggruppare al meglio diverse competenze professionali
necessarie all’elaborazione del progetto), conclusosi con
l’emissione e la pubblicazione nel 1992 di un rapporto,
appunto il CoSO Report.
Lo scopo di questo studio è stato, principalmente,
quello di elaborare un modello di riferimento per la co-
struzione dei sistemi di controllo interno, ma anche quello
di fornire a tutte le parti interessate (dirigenti, autorità tu-
torie, auditors, consiglieri d’amministrazione, capi
dell’esecutivo, ecc.) un concetto comune di controllo.
Esso è stato condotto, in primo luogo, richiedendo
suggerimenti e opinioni ad uomini politici, docenti univer-
1
Esso è, infatti, indicato come best practice di riferimento per
l’architettura dei sistemi di controllo interno dal Sarbanes-Oxley Act
del 2002, il provvedimento legislativo del Congresso di riforma dei
mercati finanziari americani, dalle relative norme di attuazione della
SEC, dai documenti di studio della Commissione europea (PriceWa-
terhouse Coopers, Il sistema di controllo interno. Un modello integra-
to di riferimento per la gestione dei rischi aziendali, Il Sole 24 Ore
2004, Presentazione).
2
Tale commissione è stata creata nel 1985 con il patrocinio delle as-
sociazioni professionali più prestigiose d’America con l’obiettivo di
individuare le cause dei falsi in bilancio e formulare suggerimenti per
contenere questo fenomeno (M. Comoli, I sistemi di controllo interno
nella corporate governance, Egea, Milano 2004, pag. 6, nota 4).
7
sitari, amministratori, capi dell’esecutivo e dirigenti di a-
ziende di diverse dimensioni, pubbliche e private. Inoltre,
per ottenere conferme dell’effettivo funzionamento del
modello elaborato, le metodologie, i criteri di valutazione
e gli strumenti operativi progettati sono stati sperimentati
concretamente nella realtà di cinque aziende di dimensioni
medio-grandi, operanti in settori diversi. Il testo conclusi-
vo, in cui sono state condensate i principali risultati dello
studio, ha ottenuto un gran successo negli Stati Uniti, di-
ventando un modello comune di riferimento, sia per il set-
tore pubblico sia per quello privato, per valutare
l’efficacia dei sistemi di controllo posti in essere dalle a-
ziende.
2. EVOLUZIONE DELLA CORPORATE GOVER-
NANCE IN ITALIA
Se si volge l’attenzione allo sviluppo del concetto di
corporate governance nel nostro Paese, emerge a chiare
lettere il ruolo centrale assunto dal Progetto Corporate
Governance per l’Italia.
Fino al 1996, in Italia, l’argomento della corporate
governance era stato trattato in un’ottica prevalentemente
di tipo legale e normativo. Peraltro, era convinzione co-
mune che il tema avrebbe richiesto anche l’apporto di co-
noscenze finanziarie, economiche, informatiche, organiz-
zative, manageriali e strategiche.
8
Ciò aveva portato a tracciare le linee, sin dal 1994,
del Progetto Corporate Governance per l’Italia, sulla falsa-
riga del già citato CoSO Report.
L’iniziativa ha visto il suo lancio ufficiale durante
un Forum, tenutosi a Stresa il 6 giugno 1996, che ha rap-
presentato la prima riunione di lavoro di Coopers &
Lybrand con i componenti del Comitato scientifico
3
appo-
sitamente costituito, e la sua conclusione il 12 giugno
1997, con un secondo Forum a Roma.
La finalità del progetto fu quella di realizzare uno
studio approfondito e completo che avrebbe fornito i line-
amenti di un sistema di governo delle società e, in genera-
le, delle aziende italiane, che aspirasse a connotarsi come
il sistema di direzione e controllo più valido nel contesto
del nostro Paese, tale da indirizzare in modo più mirato il
raggiungimento degli obiettivi vitali di efficienza e di effi-
cacia, di trasparenza e di legalità.
L’elaborazione di questo documento nasce con
l’obiettivo di un «avvicinamento» al CoSO Report statuni-
tense ed al Codes of Best Practice inglese ed è volto, altre-
sì, all’approfondimento del tema dei ruoli, delle responsa-
3
La sua costituzione nasce dalla convinzione che solo un progetto di
gran respiro, che si potesse avvalere della ricchezza e della molteplici-
tà di esperienze aziendali di diverse personalità competenti (quali ap-
partenenti al sistema bancario, assicurativo, industriale, al mondo del-
le istituzioni, delle università e delle professioni), avrebbe potuto ren-
dere possibile una ridefinizione dei termini di riferimento di una buo-
na corporate governance anche in Italia (PriceWaterhouse Coopers, Il
sistema di controllo interno. Un modello integrato di riferimento per
la gestione dei rischi aziendali, Il Sole 24 Ore 2004, Introduzione).
9
bilità e dei processi che caratterizzano i diversi soggetti
che, a vario titolo, entrano in contatto con l’azienda (cfr.
Figura 1.1).
Figura 1.1 – La scelta del modello di riferimento per la realtà italiana
USA
UK
ITALIA
Fonte – Elaborazione da M. Comoli, I sistemi di controllo interno
nella corporate governance, Egea, Milano 2004, pag. 25.
Progetto Corporate
Governance per l’Italia
Code of Best Prac-
tice
CoSo Report
Tali principi di governo economico dell’impresa
trovano una prima parziale applicazione, dal punto di vista
informativo, nelle raccomandazioni Consob del 1997 che
attribuiscono al Consiglio di Amministrazione delle socie-
tà quotate l’obbligo di vigilanza sull’andamento generale
della gestione, ponendo in rilievo il controllo
sull’esercizio delle deleghe assegnate agli amministratori
delegati.
10
Successivamente le numerose aspettative originate
dal Progetto corporate governance per l’Italia conducono
alla stesura e all’entrata in vigore del D. Lgs. 58/1998,
(conosciuto anche come Testo unico della Finanza o Leg-
ge Draghi) e alla redazione del Codice di autodisciplina
per le società quotate, emanato nell’ottobre 1999 dalla
Borsa Italiana S.p.A., denominato anche Codice Preda
(cfr. Figura 1.2).
Occorre rilevare che, con particolare riguardo alle
società quotate, il sopracitato Testo unico della Finanza,
cercando di dare un ordine anche ai rapporti tra vari sog-
getti e organi di governo dell’impresa, è intervenuto su tre
direttrici principali:
‰ il rafforzamento dei poteri delle minoranze;
‰ il rafforzamento dei poteri di vigilanza e di inter-
vento della Consob nei confronti del Collegio sindacale;
‰ una netta separazione di ruoli tra il collegio sin-
dacale e la società di revisione con riqualificazione
dell’organo di controllo interno.
L’intreccio delle suddette relazioni è sintetizzato in
Figura 1.3.
Infine, all’inizio del terzo millennio si inseriscono
due interventi legislativi destinati a sconvolgere gli assetti
organizzativi, di gestione e di controllo delle società, e, in
generale, degli enti: il D. Lgs. n. 231/2001
4
, che ha intro-
dotto a carico di società, enti e associazioni anche prive di
personalità giuridica, nuove forme di responsabilità for-
malmente amministrative ma di fatto penali per le mo-
4
Il decreto verrà ampiamente esposto nel prosieguo della trattazione.
11
Figura 1.2 – L’evoluzione della Corporate Governance in Italia
Fonte – Elaborazione propria
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Figura 1.3 – Le relazioni tra i diversi organi di governo dell’impresa
Fonte – AIIA, Atti del convegno Corporate Governance, problemi di
riforma degli organi di governo e controllo delle società,
Roma, 1999.
-dalità di accertamento e la gravità delle sanzioni previste;
e il D. Lgs. n. 6/2003 che ha introdotto una vera e propria
riforma del diritto societario.
13
2.1. LA RIFORMA DEL DIRITTO SOCIETARIO: I
NUOVI SISTEMI DI GOVERNANCE
La disciplina delle società per azioni ha subito dal
1942 ad oggi una numerosa serie di interventi legislativi.
Un primo provvedimento si è avuto nel 1974 (Legge
216/74) che, contemplando una “prima” riforma delle so-
cietà quotate, ha tra i punti più significativi l’istituzione di
un organo pubblico di controllo (Consob) e la certifica-
zione dei bilanci da parte di un’autonoma società di revi-
sione.
Un secondo intervento si è poi avuto nel 1998 (la
già citata Legge Draghi), secondo una nuova e diversa
prospettiva resa possibile dalla crescente rilevanza assunta
dall’attività di gestione collettiva del risparmio e dai con-
seguenti mutamenti intervenuti nella composizione
dell’azionariato di minoranza delle società quotate.
Sono queste le principali novità introdotte dal sud-
detto provvedimento legislativo: radicale revisione di tutti
gli istituti propri delle società e precedentemente introdot-
ti, con riconoscimento di più ampio spazio all’autonomia
statutaria; potenziamento dell’informazione societaria;
rafforzamento degli strumenti di tutela delle minoranze
già esistenti ed introduzione di nuovi strumenti di autotu-
tela delle stesse; disciplina delle deleghe di voto; ridefini-
zione del ruolo del collegio sindacale.
Nel contempo, l’esigenza di modernizzare la disci-
plina delle società per azioni non quotate e delle altre so-
cietà di capitali ha portato, da ultimo, ad una riforma or-
14
ganica della disciplina generale delle società di capitali
(D. Lgs. 17/01/2003, n. 6, entrato in vigore il 1° gennaio
2004). Obiettivo di fondo della riforma è quello di sempli-
ficare tale disciplina e di ampliare lo spazio riconosciuto
all’autonomia statutaria al fine di favorire la crescita e la
competitività delle imprese italiane anche sui mercati in-
ternazionali dei capitali.
Ad ogni modo, la recente riforma societaria ha al-
largato i problemi di definizione ed implementazione del
sistema di controllo interno nelle società non quotate, an-
che in vista della prevenzione dei reati societari, secondo
quanto previsto in materia di responsabilità amministrati-
va.
Infatti, essa imprime una svolta in tema di autono-
mia statutaria e offre flessibilità ai modelli di governo so-
cietario sia per la conformazione e composizione degli or-
gani, sia per la definizione delle funzioni e delle relative
responsabilità.
Più precisamente, sono previste tre principali opzio-
ni – sistema ordinario, sistema dualistico e sistema mo-
nistico – ciascuna delle quali è il portato di una differente
concezione sulla ripartizione delle funzioni di amministra-
zione e controllo all’interno delle società di capitali (cfr
Figura 1.4).
15
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