Ordine dei giornalisti, prospettive di riforma e tendenze europee

  
Capitolo I 
Il giornalismo: ricostruzione storica dell’ordinamento professionale e 
leggi vigenti 
 
I.1  La nascita dell’Associazione della stampa periodica: 1877 
Si deve all’Associazione della stampa periodica italiana, istituita nel lontano 
1877, la definizione di giornalismo come prestazione intellettuale a carattere 
professionale attraverso la previsione nel suo primo statuto di tre categorie di 
giornalisti: 
1) effettivi: coloro che da almeno due anni  esercitavano in modo esclusivo e 
retribuito l'attività;  
2) pubblicisti: coloro che collaboravano con continuità alla stampa periodica, pur 
esercitando altre professioni;  
3) frequentatori: personalità del mondo della cultura e della politica che 
pubblicavano periodicamente propri articoli nei quotidiani e nella stampa in 
genere. 
Questa originaria classificazione rappresenta un primo passo per la 
realizzazione di un vero e proprio ordine di tutela. 
Nel 1901 l’On. Luigi Luzzati, Presidente dell’Associazione, presenta al 
Parlamento uno schema di legge per il riconoscimento giuridico della professione 
giornalistica ma la fine della legislatura non ne permette la discussione. Ad esso si 
perverrà per la prima volta, sia pure in modo indiretto, con la legge 9 luglio 1908, 
n. 406, sulle concessioni ferroviarie. Erano previsti,  infatti, sconti sui biglietti per 
coloro che svolgessero l’attività giornalistica in modo “abituale, unico e 
retribuito”, previamente inseriti in un elenco (albo) tenuto da una commissione. 
Quella dei giornalisti inizia, così, ad essere considerata “una categoria 
particolare di professionisti”. 
Sempre nell’anno 1908 nasce la Federazione della stampa italiana, riservata ai 
soli giornalisti professionisti, con il compito di garantire la dignità della 
professione proteggendone l’esercizio
1
. 
 
                                                 
1
 Per un’accurata ricostruzione storica del processo istitutivo della Federazione della stampa 
italiana, cfr. A. VIALI e G. FAUSTINI, La professione di giornalista, Roma, CDG, 1992, p. 21 ss. 
 4
  
I.2  La legislazione fascista in materia di professione giornalistica 
 L’istituzione dell’Ordine affonda le sue radici nella legislazione fascista che, 
restringendo l’ambito delle libertà personali, considerava la stampa uno strumento 
di propaganda politica da asservire agli interessi del regime. Alla luce di tale 
progetto, l’Ordine sarebbe dovuto essere un meccanismo di selezione politica con 
il compito di controllare la fedeltà dei giornalisti al regime, tacendo su qualsiasi 
espressione di dissenso ed omettendo qualsiasi notizia in grado di generare una 
possibile opposizione al governo. 
 La legge n. 2307 del 1925, infatti, stabiliva che fosse istituito un Ordine dei 
giornalisti cui affidare la tenuta degli albi da depositarsi presso la cancelleria delle 
Corti d’Appello e che ai soli iscritti negli elenchi fosse consentito esercitare la 
professione. 
 L’albo (successivamente istituito con il r.d. n. 384 del 1928 )
2
 si componeva di 
tre elenchi: giornalisti professionisti, praticanti e pubblicisti. 
 L’iscrizione nell’elenco dei professionisti era vincolata all’esercizio esclusivo 
della professione giornalistica per la durata di almeno 18 mesi. Potevano iscriversi 
come praticanti coloro che, pur rispettando il requisito dell’esclusività, 
esercitavano la professione da meno di 18 mesi o non avevano ancora compiuto il 
ventunesimo anno di età. Erano pubblicisti coloro che esercitavano l’attività 
giornalistica non in via esclusiva. 
 Tra i requisiti ostativi all’ammissione, esemplificativo dello spirito del 
provvedimento, c’era l’aver svolto «una pubblica attività contraria agli interessi 
della Nazione», mentre tra i requisiti positivi occorreva presentare, unitamente 
alla domanda di iscrizione, un’attestazione rilasciata dal Prefetto riguardante la 
condotta politica del richiedente. 
 L’Ordine, in realtà, non fu mai istituito e, a seguito dell’entrata in vigore della 
legge n. 563 del 1926 sull’organizzazione sindacale, le funzioni ad esso attribuite 
(deliberazioni sulle richieste di ammissione all’albo; provvedimenti di 
sospensione dall’attività o di cancellazione a seguito di provvedimenti 
                                                 
2
 Cfr. R.D. 26 febbraio 1928, n. 384, “Norme per la istituzione dell'albo professionale dei 
giornalisti”, art. 1: “Per esercitare la professione di giornalista  nei periodici del regno e delle 
colonie è necessaria l'iscrizione nell'albo professionale”. 
 
 5
  
disciplinari) furono affidate agli undici comitati regionali in cui si articolava il  
Sindacato nazionale fascista dei giornalisti, i cui aderenti erano iscritti d’ufficio 
all’albo. Ogni comitato si componeva di cinque membri di nomina governativa.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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I.3  Dopo la caduta del Fascismo 
Caduto il Fascismo, con il d.lg.lt. 23 ottobre 1944, n. 302, si scelse di non 
abolire la legislazione del 1928 ma di riconfermarla emendata di quegli aspetti 
selettivi e punitivi apertamente illiberali. Permane la distinzione fra professionisti, 
pubblicisti e praticanti (questi ultimi devono operare per 18 mesi prima di essere 
iscritti all’albo). A differenza della normativa del 1928, in quella del 1944 non si 
richiede per l’iscrizione all’albo alcun titolo di studio, ma solo il limite dei 21 anni 
di età. 
L’espulsione dall’albo viene decretata per la commissione di reati che 
comportano la perdita dei diritti civili, della cittadinanza e di gravi scorrettezze 
professionali
3
, mentre non è più causa di espulsione la mancata fedeltà al regime 
fascista. 
La tenuta degli albi e i relativi poteri disciplinari furono affidati ad una 
Commissione unica con sede a Roma, i cui membri venivano nominati dal 
Ministero di Grazia e Giustizia con l’avallo del sottosegretario per la Stampa e 
l’Informazione e della Federazione nazionale della stampa. 
Nei propositi  transitorio, tale regime si protrasse, invece, sino al 1963, anno in 
cui, con la legge n. 69, originata dal disegno di legge dell’allora Ministro di 
Grazia e Giustizia Guido Gonella, si istituisce l’Ordine dei giornalisti e viene 
stabilita una nuova disciplina professionale.   
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                 
3
 Cfr. A. VIALI e G. FAUSTINI, op. cit., p. 341 ss.  
 7
  
I.4  L’Ordine e l’Albo dei giornalisti: Legge n. 69 del 1963 
 
I.4.1  Struttura dell’Ordine 
L’Ordine si articola in Consigli regionali o interregionali (composti da sei 
giornalisti professionisti  e da tre pubblicisti eletti dagli appartenenti alle rispettive 
categorie) e dal Consiglio nazionale (composto da due giornalisti professionisti e 
da un pubblicista per ogni consiglio regionale o interregionale). 
Il Ministro di Grazia e Giustizia,  avendo il compito di vigilare su tutti i 
Consigli regionali dell’ordine, udito il Consiglio nazionale, può disporre lo 
scioglimento di quei Consigli che non siano in grado di esercitare le loro funzioni 
o violino la legge in materia. 
La struttura democratica e il carattere elettivo dei suoi membri sono tra le 
caratteristiche principali che differenziano la riformata disciplina dell’Ordine da 
quella del periodo fascista.  
 
I.4.2  Attribuzioni di ciascun Consiglio 
Ai Consigli regionali o interregionali compete la tenuta dell’albo 
(iscrizioni e cancellazioni) e l’esercizio del potere disciplinare nei confronti degli 
iscritti, tenuti al rispetto delle regole imposte loro dall’ordine a difesa della dignità 
propria, di quella della professione e dell’organismo cui appartengono. 
 
I.4.3  Modalità e requisiti di iscrizione all’Albo 
L’albo si compone di due elenchi: 
1. giornalisti professionisti (la professione giornalistica è svolta in modo 
continuativo ed esclusivo); 
2. pubblicisti (l’attività giornalistica è svolta in modo non occasionale e retribuito 
ma non esclusivo). 
L’iscrizione nell’elenco dei professionisti è subordinata al raggiungimento del 
ventunesimo anno di età, all’iscrizione nel registro dei praticanti, all’esercizio 
continuativo della pratica giornalistica per non meno di 18 mesi e al superamento 
di una prova di idoneità professionale da svolgersi davanti ad una commissione 
mista, composta da cinque giornalisti professionisti e due magistrati, nominati dal 
Presidente della Corte d’Appello di Roma (sede della prova nazionale).   
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Accanto a questi requisiti positivi, la legge ne prevede anche di negativi e, più 
in particolare, richiede che colui che avanza istanza di iscrizione non abbia 
riportato condanne penali che comportino l’interdizione dai pubblici uffici (il 
divieto di iscrizione si protrae per tutto il tempo per il quale tale interdizione è 
stata disposta). Nell’ipotesi in cui l’interessato abbia riportato una condanna che 
non comporta l’interdizione dai pubblici uffici, ovvero l’interdizione sia venuta 
meno, si affida alla valutazione discrezionale del Consiglio dell’Ordine 
l’accettazione o meno della domanda di iscrizione «vagliate tutte le circostanze e 
specialmente la condotta del richiedente successivamente alla condanna»
4
. 
Per l’iscrizione nell’elenco dei pubblicisti, oltre ai requisiti richiesti per 
l’iscrizione all’Albo dei giornalisti professionisti (esclusi ovviamente quelli 
relativi al praticantato), è necessario dimostrare di aver collaborato, in maniera 
non occasionale e dietro retribuzione, con una o più testate giornalistiche per un 
periodo di almeno 24 mesi. 
 
I.4.4  Cancellazione dall’Albo 
La cancellazione dall’Albo può intervenire per perdita di uno dei requisiti 
richiesti per l’iscrizione, per cessazione dell’attività o per inattività protratta per 
un periodo di tempo da due a tre anni (la cancellazione per inattività è comunque 
esclusa per i giornalisti che siano iscritti all’Albo da almeno quindici anni).  
 
I.4.5  Sanzioni disciplinari 
L’art. 48, comma I, della legge n. 69/63 dispone che «gli iscritti nell’Albo, 
negli elenchi o nel registro, che si rendano colpevoli di fatti non conformi al 
decoro e alla dignità professionale, o di fatti che compromettano la propria 
reputazione o la dignità dell’Ordine, sono sottoposti a procedimento disciplinare». 
Il procedimento viene iniziato d’ufficio dal Consiglio regionale o 
interregionale, o su richiesta del procuratore generale della Corte d’Appello 
competente. 
                                                 
4
 Legge 3 febbraio 1963, n. 69, art. 31 “Modalità di iscrizione nell’elenco dei professionisti”. 
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Le sanzioni previste sono proporzionate alla gravità del comportamento e 
pronunciate con decisione motivata dal Consiglio
5
. Esse sono: 
1. l’avvertimento: si tratta di in richiamo orale, rivolto dal presidente del Consiglio 
dell’Ordine per mancanze di lieve entità; 
2. la censura: consiste in un biasimo formale per mancanze di grave entità;  
3. la sospensione: per un minimo di due mesi ma non per più di un anno, il 
giornalista che con la sua condotta abbia compromesso la dignità dell’Ordine può 
essere sospeso dall’esercizio professionale; 
4. la radiazione: può essere disposta quando il giornalista con la sua condotta abbia 
gravemente compromesso la dignità professionale fino a rendere incompatibile la 
sua permanenza nell’albo. Il giornalista può chiedere di essere riammesso una 
volta che siano trascorsi cinque anni dal giorno della radiazione. 
«Nessuna sanzione disciplinare può essere inflitta senza che l’incolpato sia 
stato invitato a comparire davanti al Consiglio» (art. 56). Il giornalista è portato a 
conoscenza dei fatti che gli vengono addebitati e delle prove raccolte a mezzo di 
lettera raccomandata e ha trenta giorni di tempo per presentare al Consiglio 
un’eventuale linea difensiva. I provvedimenti disciplinari sono adottati a 
votazione segreta. L’azione disciplinare si prescrive in cinque anni. 
 
I.4.6  Reclami contro le deliberazioni dei Consigli dell’Ordine 
I soggetti ai quali sia stata negata l’iscrizione all’albo o per i quali sia stata 
disposta la cancellazione o che a seguito di provvedimento disciplinare siano stati 
colpiti da sanzione possono ricorrere al Consiglio nazionale dell’Ordine (entro 
trenta giorni) e, nel caso la deliberazione impugnata sia confermata, alla giustizia 
ordinaria con la possibilità di esperire tutti i tre gradi di giudizio (Tribunale, Corte 
d’Appello e Corte di Cassazione). In tutto cinque gradi di giudizio a garanzia del 
giornalista e dei destinatari dell’informazione
6
. 
 
                                                 
5
 Legge 3 febbraio 1963, n. 69, art. 51 “Sanzioni disciplinari” e artt. ss. 
6
 Per una più ampia trattazione in tema di Albo professionale cfr. R. RAZZANTE, Manuale di diritto 
dell’informazione e della comunicazione, III ed., Padova, Cedam, 2005; S. SICA, V. ZENO-
ZENCOVICH, Manuale di diritto dell’informazione e della comunicazione, Padova, Cedam, 2007; 
A. VIALI, Giornalista: la professione, le regole, la giurisprudenza, CDG. 
 
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I.5  La legittimità costituzionale dell’Ordine e dell’Albo dei giornalisti 
 
I.5.1  Sentenza Corte Costituzionale 23 Marzo 1968, n. 11 
A distanza di pochi anni dalla sua entrata in vigore con regolamento di 
esecuzione d.p.r. n. 115/1965 e pur segnalandosi per le garanzie a favore del 
singolo giornalista e dell’intera categoria, nasce e si sviluppa in Italia un acceso 
dibattito sulla costituzionalità della legge istitutiva dell’Ordine. 
Con sentenza 23 marzo 1968, n. 11, la Corte Costituzionale è stata chiamata a 
valutare se l’obbligo di iscriversi all’Albo dei giornalisti, imposto dall’art. 45 
della legge 69/63 a quanti vogliano scrivere professionalmente su quotidiani e 
periodici, sia compatibile con l’art. 21 della Costituzione in virtù del quale “Tutti 
hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo 
scritto e ogni altro mezzo di diffusione”. 
È legittimo, quindi, che l’esercizio di tale diritto, se concretizzato in un’attività 
di tipo professionale, sia vincolato ad un meccanismo di selezione che attribuirà 
solo ad alcuni lo status giuridico di giornalista? 
A tale riguardo la Corte Costituzionale, premettendo che non era di sua 
competenza valutare l’opportunità dell’istituzione dell’Ordine, ma che ad essa 
spettava solo il compito di accertare se la riserva della professione ai soli iscritti 
all’Ordine non violasse l’art. 21 della Costituzione, ha stabilito che la legge 
istitutiva: 
«Disciplina l’esercizio professionale giornalistico e non l’uso del giornale 
come mezzo della libera manifestazione del pensiero: sicché […] essa non tocca il 
diritto che a “tutti” l’articolo 21 della Costituzione riconosce. Questo sarebbe 
certo violato se solo gli iscritti all’Albo fossero legittimati a scrivere sui giornali, 
ma é da escludere che una siffatta conseguenza derivi dalla legge. Ne costituisce 
riprova, oltre l’oggetto stesso del provvedimento, l’esplicita disposizione 
contenuta nell’art. 35 il quale, in quanto subordina l’iscrizione nell’elenco dei 
pubblicisti alla prova che il soggetto interessato abbia svolto “un’attività 
pubblicistica regolarmente retribuita per almeno due anni”, dimostra che la 
stessa legge considera pienamente lecita anche la collaborazione ai giornali che 
non sia né occasionale né gratuita». 
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I giudici della Corte confermano, quindi, la legittimità dell’Ordine in relazione 
all’articolo 21, in quanto la legge 69/63 non disciplina l’uso del giornale come 
mezzo di libera manifestazione del pensiero, bensì l’esercizio dell’attività 
professionale. 
L’esistenza di un albo professionale, di fatto, non impedisce anche al comune 
cittadino di utilizzare il mezzo della stampa per esprimere liberamente le proprie 
opinioni. 
La Corte, poi, rinviene, come giustificazione costituzionale dell’esistenza 
dell’Ordine, l’esigenza di tutelare la categoria giornalistica dalle indebite 
influenze del potere economico degli editori. 
 
«Il fatto che il giornalista esplica la sua attività divenendo parte di un 
rapporto di lavoro subordinato non rivela la superfluità di un apparato che […] 
si giustificherebbe solo in presenza di una libera professione, tale in senso 
tradizionale. Quella circostanza, al contrario, mette in risalto l’opportunità che i 
giornalisti vengono associati in un organismo che, nei confronti del contrapposto 
potere economico dei datori di lavoro, possa contribuire a garantire il rispetto 
della loro personalità e, quindi, della loro libertà: compito, questo, che supera di 
gran lunga la tutela sindacale dei diritti della categoria e che perciò può essere 
assolto solo da un Ordine a struttura democratica che con i suoi poteri di ente 
pubblico vigili, nei confronti di tutti e nell’interesse della collettività, sulla 
rigorosa osservanza di quella dignità professionale che si traduce, anzitutto e 
soprattutto, nel non abdicare mai alla libertà di informazione e di critica e nel 
non cedere a sollecitazioni che possono comprometterla»
7
. 
 
Quindi la Corte approva l’esistenza di un Ordine che, andando oltre la mera 
tutela sindacale (per il contratto di lavoro) della categoria, sia in grado di tutelare 
le libertà dei giornalisti, di garantirne la preparazione tecnica e il rispetto delle 
norme deontologiche in funzione della qualità dell’informazione offerta al 
pubblico. 
Sulla base di tali funzioni si spiega l’“anomalia” di questo Ordine che, in 
quanto ente pubblico e non semplice associazione, non si limita a tutelare gli 
                                                 
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 Cfr. Corte Cost. sentenza 23 marzo 1968, n. 11, in Giur. cost., 1968, p. 311. 
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