La ragione di questa contaminazione Ł fin troppo evidente Ł va
ricercata negli ormai enormi interessi economici che connotano il mondo
dello sport.
I profili penalistici connessi all attivit sportiv a non sono piø
soltanto quelli inerenti la violenza nell esercizio di talune discipline
agonistiche, ma si estendono a numerosi altri settori del diritto penale.
Da ci l esigenza di garantire una specifica sinerg ia tra le varie
componenti che caratterizzano lo stato e l ambiente sportivo, il tutto
mediante una trattazione sistematica delle possibili aree di rischio
connesse sia allo svolgimento di attivit agonistic he che alla gestione di
societ sportive per conseguire stabilmente, miglio ri risultati di sicurezza
ed ordine pubblico.
Ma come garantire il controllo dell ordine pubblico?
Nei sistemi democratici il principale indicatore del successo
democratico non solo dell istituzione della polizia, ma di tutto lo stato Ł
la capacit di conciliare il rispetto delle libert e dei diritti individuali
con la protezione della sicurezza e dell ordine pubblico.
Esiste perci nella funzione della polizia, una ten sione oggettiva tra il
potere ed il diritto, tra l intervento rapido ed efficace, che travolge
resistenze ed ostacoli, e il dovere di rispettare pienamente i vincoli
giuridici, soprattutto i diritti di tutti i cittadini, mentre nella funzione del
cittadino il rispetto delle regole imposte dallo stato.
In tutti i paesi europei in cui la violenza sportiva ha rappresentato
un problema di ordine pubblico di gravit pari se n on superiore all Italia,
la scelta di trovare una via di uscita facendo ricorso unicamente a misure
legislative di tipo repressivo Ł ormai considerata da tempo una scelta
poco efficace o al massimo di limitato contenimento, che pu avere
come effetto esasperato, la visione della polizia come il primo nemico.
Perci , si Ł preferito affiancare a queste misure delle iniziative di
intervento di ben altro tipo; iniziative che hanno riconosciuto come
questo problema non sia riconducibile al solo tema dell ordine pubblico,
ma investa problematiche sociali piø complesse. A questo fine sono state
messe in campo strategie d intervento, diverse a seconda dei vari paesi,
che hanno portato ad esiti differenti, ma tutte mosse dall idea di
promuovere occasioni di mediazione e comunicazione tra i vari soggetti
in campo: tifosi ultras, gruppi di tifosi organizzati, istituzioni locali,
societ sportive e le stesse forze di polizia.
CAPITOLO I
L ORDINE PUBBLICO
1.1 O.P. IL PROBLEMA DELLE DEFINIZIONI E
CENNI STORICI.
L ordine pubblico come materia, ha trovato negli anni meno recenti
una limitata enunciazione anche nei testi normativi di livello ordinario
che, oltretutto, si sono sempre fermati a previsioni prive di contenuto
definitorio e descrittivo della materia stessa.
Il codice civile menziona l ordine pubblico in piø occasioni senza
definirlo, nØ attribuisce all espressione un significato costante1.
L espressione viene utilizzata talvolta per qualificare un certo tipo di
norme come norme di ordine pubblico (art. 1229 2 co.), talaltra Ł
correlata al buon costume (artt. 31 disp. Prel..; 23 ult. Co.), altre volte Ł
affiancata al buon costume e delle norme imperative (artt. 25 1 co., 634,
1343, 1354 c.c.) cos da sembrare un limite dell au tonomia negoziale
diverso da questi due.
1
Come si vedr nel prosieguo, il testo della Costit uzione previdente alla riforma faceva riferimento
solo ai concetti di sicurezza , sanit ed incol umit pubblica quali motivi di limitazioni alle
libert riconosciute.
Questa tecnica legislativa del richiamo dell ordine pubblico in
correlazione con altre figure , costituisce riflesso normativo della
difficolt di definire col ricorso al metodo logico -concettuale i reali
confini dell istituto in esame.
Come ogni clausola generale , l ordine pubblico Ł un concetto
elastico e storicamente variabile a seconda dell esperienza giuridico-
organizzativa a cui partecipa. Assai complesso risulta, a causa della
variet delle posizioni dottrinali e di una giurisp rudenza scarsa e
incoerente, tradurre in una definizione universale e costante il ruolo
svolto dall ordine pubblico come limite dell autono mia negoziale.
Di fronte a tali difficolt Ł punto di riferimento l insegnamento di G.
Giorgi2, il quale, dopo aver manifestato i suoi dubbi circa l utilit pratica
di una definizione di ordine pubblico afferma: app arir facilmente come
il metodo piø sicuro per fissare l idea delle prestazioni contrarie ai buoni
costumi e all ordine pubblico sia quello di scendere nelle materialit
esaminare le fattispecie piø notevoli, dove la dottrina e la giurisprudenza
hanno ravvisato la prestazione illecita
La formula ordine pubblico appare per la prima v olta nella
codificazione napoleonica.
E una formula nuova, non riscontrabile neppure nelle opere dei giuristi
immediatamente precedenti la Rivoluzione. Nasce nel momento in cui i
2
Girgi G. Teoria delle obbligazioni nel diritto moderno italiano, III Fratelli Cammelli, Firenze, 1907,
520.,
nuovi grandi principi elaborati dalla Rivoluzione trovano, nel Code
NapolØon3, la loro cristallizzazione.
Malgrado la coincidenza, non risulta per che, ai f ini della
individuazione del concetto di ordine pubblico siano state tratte dalla
Rivoluzione conseguenze di rilievo.
L ordine pubblico appare come limite dell autonomia negoziale distinto
dalle norme inderogabili e dal buon costume (cfr. art. 1133). Non
sempre, dal codice francese l ordine pubblico opera come limite
dell autonomia negoziale concorrente con le norme inderogabili e con il
buon costume: ora Ł limite unico, ora non Ł menzionato, ora elemento
qualificante delle norme giuridiche inderogabili insieme al buon
costume.
Il Code NapolØon non definisce l ordine pubblico.
Guardando ai lavori preparatori si vede come l ordine pubblico di cui
all art. 6 debba intendersi come sinonimo del carattere inderogabile della
legge.
3
Il codice civile francese nasce in uno stato autoritario in cui le libert pubbliche avevano subito
notevoli limitazioni. Lo Stato di Diritto si real izza solo in parte sotto il governo di Napoleone: il
potere legislativo non ha quasi peso, quello esecutivo Ł gestito da pochi, manca ai cittadini la
possibilit di controllare le azioni e gli orientam enti di chi Ł al vertice del potere. Proprio sotto un
regime autoritario si ha un grande sforzo legislativo in senso liberale incarnato dal Code NapolŁon.
Nasce quindi, sotto una dittatura, un codice civile conforme all ideologia del pensiero liberale. A
fondamento della societ vi sono i diritti dell uom o come individuo e cioŁ la propriet e la libert
intesa come libert economica. Cfr. Ferri G. B., Or dine Pubblico (Diritto Privato), in Enc. Dir., XXX,
Milano, GiuffrrŁ 1980.
In tutti i testi normativi, Ł stato a lungo possibile rinvenire riferimenti
all ordine pubblico senza che dello stesso vi fossero esplicite definizioni,
o che ne venissero delineati i contenuti.
E opportuno evidenziare sin d ora che una esplicit a definizione
dei contenuti dell ordine pubblico, a livello normativo, si Ł avuta solo
recentemente con il disposto del comma 2 dell art. 159 del d.lgs. 31
marzo 1998 n. 112 4
L ordine pubblico Ł quel insieme di norme fondamentali
dell ordinamento giuridico riguardante i principi etici e politici la cui
osservanza ed attuazione Ł ritenuta indispensabile per l esistenza di tale
ordinamento.
Data la loro importanza, le norme di ordine pubblico sono inderogabili.
L ordine pubblico pu essere inteso anche come gara nzia di pace,
di tranquillit e sicurezza collettiva. In tal sens o assume un valore di
ordine sociale in quanto con esso si difende lo svolgimento dei rapporti
della vita sociale.
4
Cfr . M. Piantedosi, Commento all art.159 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, recante
conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni a agli Enti locali, in
attuazione del capo 1 della legge 15 marzo 197, n. 59, in lo Stato autonomista, a cura di G. Falcon,
Bologna, 1998.
1.2 IL NUOVO SISTEMA DELL ORDINE PUBBLICO: RIFORMA
DEL TITOLO V - PARTE SECONDA DELLA COSTITUZIONE
La recente revisione delle norme sulle Regioni e sulle autonomie,
anche nei rapporti con lo Stato centrale, ha fra le altre novit posto le
basi per una nuova ridefinizione del sistema dell ordine pubblico5 e
della sicurezza nell ordinamento generale. L art. 1 17, comma 2 , (lettera
h), ha infatti, esplicitamente e pertanto, in mod o innovativo
individuato tale materia tra quelle di competenza legislativa esclusiva
dello Stato, mentre, come Ł noto, il testo previdente della Costituzione
non faceva alcuna menzione esplicita dell ordine pubblico.
L ordine pubblico fa ingresso nel testo della nostra Costituzione
con la recente riforma del titolo V della stessa, approvata con la legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
L assoluta mancanza di qualsiasi riferimento diretto nel testo
previdente, non era frutto del caso o di una inconsapevole omissione: la
possibilit di una interpretazione troppo astratta e generica del concetto
di ordine pubblico, e la possibilit che allo stess o concetto potesse essere
ricondotta una potenzialit delimitativa dei diritt i e delle libert garantite
dalla Costituzione, avevano indotto il legislatore costituente ad evitare
5
Cfr. G. Caia, l ordine e la sicurezza pubblica, in Trattato di Diritto Amministrativo, a cura di S.
Cassese, Diritto Amministrativo speciale, Milano 2003.
qualsiasi specifica citazione testuale dell ordine pubblico che potesse
favorirne un interpretazione ideale .
Tale interpretazione presuppone di immaginare un concetto di ordine
pubblico come una sorta di super principio dell o rdinamento, superiore
e condizionante rispetto a tutti gli altri principi garantiti dalla
Costituzione, conferendo all autorit amministrativ a, e in particolare a
quella di pubblica sicurezza, la potest di afferma re i contenuti essenziali
dei valori dell ordinamento giuridico: potest che, al contrario,
dovrebbero essere prerogativa di altri poteri espressivi della sovranit
popolare6.
Tale sforzo si Ł per rilevato parzialmente inefficace, in quanto si Ł
andata sempre piø affermando il concetto di ordine pubblico come
principio condizionante l intero complesso delle libert
costituzionalmente garantite.
Su tali presupposti, la recente riforma ha introdotto non solo l ordine
pubblico7 come materia di livello costituzionale, ma anche altri
riferimenti normativi di collegamento del concetto di sicurezza a quello
di ordine pubblico8. Il primo e piø significativo riferimento si ha all art.
117, comma 2 , lett. h, ove l ordine pubblico e la sicurezza ad
esclusione della polizia amministrativa locale ve ngono inseriti
6
Cfr. G. Corso, voce ordine pubblico (diritto pubblico), in Enciclopedia del Diritto, XXX, Milano
1980.
7
Cfr. G. Corso, op. cit., pag 1060.
8
Cfr. G. Corso, op. cit., pag 1063
nell elencazione delle materie per le quali viene attribuita allo Stato una
competenza legislativa esclusiva. Tale previsione, peraltro, va tenuta in
debita correlazione a quella di cui all art. 118, comma 3 , che attribuisce
alla legge statale la disciplina di forme di coord inamento tra Stato e
Regioni .
L eccessiva ampiezza, della possibilit di eserciz io della funzione
legislativa dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza (stante la
genericit e la vaghezza dei concetti che li riguar dano) potrebbe, da una
parte, legittimare normative che di fatto finiscano per comprimere e
limitare altri diritti fondamentali costituzionalmente garantiti; dall altra,
consentire invasioni delle competenze legislative esclusive regionali,
oppure determinare attrazioni nella competenza esclusiva statale di
materie che, di fatto, rientrerebbero nella potest concorrente. E stato,
inoltre, notato che ulteriori elementi di delicatezza connessi all esatta
interpretazione da dare alla materia dell ordine pubblico e della sicurezza
sono legati agli effetti che l interpretazione stessa pu riflettere
sull intera struttura e funzionalit dell ordinamen to costituzionale.
E forse opportuno ispirarsi alla ricerca di un punto di mediazione
tra le opposte concezioni dell ordine pubblico in senso ideale, da una
parte, ed in senso materiale dall altra. Nella consapevolezza che
l operazione di introduzione, per cos dire, nomina le della Costituzione
della materia di ordine pubblico, ha inevitabilmente comportato il
riferimento a concetti di per sØ suscettibili di interpretazione generica e
mutevole nel tempo e, pertanto, suscettibili di p oter essere interpretati
in forma elastica, negli anni a venire, dal legislatore statale si ritiene
condivisibile comunque, l opinione di che affermi che il legislatore
statale dovr preferibilmente attenersi ad un crite rio intepretativo il piø
possibile oggettivo del significato della materia: esso dovr essere il piø
restrittivo possibile per legiferare correttamente a norma dell art. 117,
comma 2 , lettera h) della Costituzione 9. Tale criterio impone di
considerare che l identificazione dell ambito da as segnare alle materie
ora attribuite alla competenza legislativa esclusiva dello Stato deve
essere effettuata sulla base di valutazioni obiettive del contenuto proprio
delle medesime, tenendo presente solo la diretta inerenza a queste delle
misure adottabili da parte dello Stato stesso. Van no pertanto esclusi
criteri di ermeneutica che conducano ad interpretazioni della materia in
argomento che vadano oltre il significato che pu r invenirsi nel comune
linguaggio legislativo e nel vigente ordinamento giuridico.
Le forme di coordinamento tra Stato e Regioni in sintonia,
peraltro, con il principio di leale collaborazione a cui devono ispirarsi le
varie componenti della Repubblica10, non fanno comunque venire meno
9
Cfr. P. Bonetti, Ordine Pubblico, Sicurezza, Polizia locale e immigrazione nel nuovo art. 117 della
Costituzione, in Le Regioni, 2002.
10
Sulla possibilit che tale potere sostitutivo poss a essere esplicato, all occorrenza, non solo
nell ambito delle funzioni amministrative, ma anche riguardo alla funzione legislativa, Cfr. A. Truini,
in Guida alle Autonomie Locali, Roma 2002.
l originaria attribuzione, rispettivamente allo Stato o alle Regioni, delle
materie in relazione alle quali essa deve esplicarsi.
L ordine pubblico e la sicurezza, pertanto, rimangono di competenza
dello Stato, mentre la polizia amministrativa locale sar sempre da
intendersi di competenza delle Regioni, e le forme di coordinamento
dovranno essere trovate proprio nella consapevolezza dei confini non
sempre netti tra le funzioni amministrative e le attivit che sono
espressione delle due materie .
Tali forme di coordinamento, insomma, per essere rispettose del
complessivo dettato costituzionale, non dovranno spingersi fino al punto
da mettere in discussione o compromettere l originario quadro della
distinzione delle attribuzioni tra Stato regioni ed enti territoriali. Esse
dovranno, cioŁ, essere esclusivamente indirizzate verso
un armonizzazione di funzioni amministrative che, se pur diverse e se
pur esercitate in nome di interessi pubblici diversi, richiedono
un attivazione unitaria e convergente di risorse che si trovano nella
disponibilit di amministrazioni diverse 11.
La Corte Costituzionale, pertanto, ha gi avuto mo do di esprimersi
sostanzialmente in favore della necessit dell asso luto rispetto dei
differenti ambiti di competenze tra lo Stato e le Regioni cos come
11
Tale considerazione si fonda su un concetto do ordine pubblico e sicurezza (di cui Ł l art. 117,
comma 2 , lettera h, Cost.) che includa in qualche modo le espressioni riguardanti tali specifici limiti
alle libert costituzionali, in un rapporto genere a specie.
delineati dalla nuova formulazione del titolo V della Costituzione stessa
pur in un quadro di auspicabile rafforzamento del le forme di
collaborazione tra apparati statali, regionali e degli enti locali volti a
migliorare le condizioni di sicurezza dei cittadini e del territorio.
1.3 TUTELA DELL ORDINE PUBBLICO IN
OCCASIONE DI MANIFESTAZIONI SPORTIVE.
PREVISIONE E PREVENZIONE.
Per ordine pubblico si intende l ordinato vivere civile, la cui tutela Ł
garantita da un complesso di attivit di natura pre ventiva che vengono
esplicate dalla forza pubblica, cioŁ dal personale di Pubblica Sicurezza,
dall arma dei Carabinieri e dalle altre Forze di Polizia12.
La tutela dell ordine pubblico Ł un attivit di nat ura preventiva; deve
aggiungersi che la medesima attivit Ł repressiva ogni qualvolta si deve
ricondurre alla normalit la vita sociale.
In occasione delle manifestazioni sportive, i Funzionari di polizia
preposti alla direzione dei servizi d ordine, devono osservare tutta una
12
Tra le opere tradizionalmente citate quali significativa espressione di tale concezione vanno
segnalate: Ranelletti, La Polizia di Sicurezza, in primo trattato completo di Diritto Amministrativo
italiano, a cura di V. E. Orlando, IV, I, Milano 1904. Interessante risultano le voci di precedenti
edizioni di del Digesto: Spoto, Polizia in D. I., XVIII, II, Torino 1924. Sabatini, Polizia , in N. D.I.,
IX, Torino, 1939. In tempi relativamente piø recenti, V. Virga, La potest di polizia, Milano, 1954.
Zanobini, Corso di diritto amministrativo V Milano, 1959.
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