La politica di cooperazione allo sviluppo dell'Italia negli anni Ottanta

reale entità dei benefici apportati ai paesi destinatari dell’aiuto, troppo spesso posta in una 
posizione secondaria rispetto agli altri obiettivi che l’Italia persegue attraverso la politica di 
cooperazione allo sviluppo, di natura ben poco “altruistica”. 
In ogni caso, questo periodo mette in evidenza un grande dinamismo ed autonomia 
decisionale dell’Italia in materia di cooperazione allo sviluppo, come dimostra la crescente 
attenzione per il canale bilaterale
3
, che consente al Governo di stringere rapporti con paesi 
prima molto distanti dalla sua sfera di competenza, all’interno dei quali questo tipo di accordi 
rappresentano il preludio a nuove alleanze di tipo geo-politico, ma soprattutto economico e 
commerciale, rispetto a cui l’impresa italiana gioca un ruolo di primo piano. 
I numerosi episodi di politica estera che caratterizzano il periodo in esame, dai quali 
emerge la volontà di “indipendenza internazionale”
4
 dell’Italia -primo fra tutti quello 
avvenuto presso la base aerea di Sigonella nel 1985
5
-, riflettono un disegno politico piuttosto 
evidente, che si pone la priorità di ritagliarsi un ruolo di rilievo nel mondo, consono alla 
naturale posizione di “media potenza regionale” del Paese. Ciò porta ad assumere un nuovo 
atteggiamento nei confronti degli stessi Stati Uniti, proprio di un alleato “coraggioso ed 
orgoglioso”, anziché “umile e servile”, al quale Washington sembra rispondere in modo 
sostanzialmente positivo, dimostrando grande rispetto per le decisioni prese dalla Farnesina
6
. 
Il clima di distensione che caratterizza le relazioni Est-Ovest a partire dalla metà degli anni 
Ottanta, grazie all’ascesa al potere di Gorbacëv, rappresenta un’ulteriore occasione per 
elevare la posizione dell’Italia, che in effetti dimostra più volte di saper approfittare degli 
eventi del periodo per rafforzare il proprio ruolo di mediazione in diversi scacchieri 
internazionali, tra i quali, ovviamente, quello della cooperazione Nord-Sud. 
A distanza di due decenni dall’adozione dell’ultima normativa generale in materia di 
cooperazione allo sviluppo (legge 49/1987), che ancora oggi disciplina gran parte degli aspetti 
organizzativi del settore
7
, ho trovato molto interessante ripercorrere le principali dinamiche 
politiche, economiche e sociali del periodo, cercando di interpretare le principali motivazioni 
 
3. P. Isernia, La Cooperazione allo Sviluppo, 
Bologna, Il Mulino, 1995, p. 147. 
 
4. S. Colarizi, M. Gervasoni, La cruna dell’ago. 
Craxi, il partito socialista e la crisi della 
Repubblica, Editori Laterza, Bologna, 2005, p. 
187. 
 
5. A. Varsori, L’Italia nelle relazioni internazionali 
dal 1943 al 1992, Bari, Laterza, 2000, pp. 221-222. 
 
6. E. Scalfari, Guerra e pace col Grande Fratello, 
“La Repubblica”, 20 ottobre 1985.  
 
 
 
 
 6
alla base della grande crescita del regime dell’aiuto italiano che caratterizza gli anni Ottanta e 
di analizzare i riflessi sul piano nazionale ed internazionale. Tutto ciò nel tentativo di 
comprendere quando l’Italia decide realmente di rompere con la politica di cooperazione del 
passato, come mette in pratica tale assunto, dove dirige la maggior parte delle risorse e, 
soprattutto, perché lo fa. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
7. J. L. Rhi-Sausi, M. Zupi, Trends in the Debate on 
Italian Aid, in P. Hoebink, O. Stokke (a cura di), 
Perspectives on European Development 
Cooperation, London and New York, Routledge, 
2005, p. 339. 
 
 
 
 
 
 
 
 7
Introduzione 
 
 
La politica internazionale di cooperazione allo sviluppo (intendendo con ciò ogni 
forma di intervento volto ad incidere nella sostanza dei rapporti tra Nord e Sud del mondo, 
che opera sulle strutture economiche e sociali delle aree arretrate
1
) inizialmente vede una 
partecipazione assolutamente marginale dell’Italia sia nei decenni in cui si istituzionalizza 
(anni ’50-’60), sia negli anni Settanta, quando la crescente attenzione generale per quei paesi 
“meno fortunati” dà i suoi risultati più significativi, in termini di aiuti erogati ma anche di 
prospettive -in quel periodo particolarmente ottimistiche- per il futuro
2
. 
Da un’attenta osservazione della storia della politica estera italiana, è difficile non 
accorgersi del cronico ritardo che solitamente accompagna le decisioni assunte dai governi 
italiani, nonché il loro immobilismo rispetto a quello degli altri stati di fronte alle nuove sfide 
globali
3
; caratteristica evidente di un Paese troppo dubbioso e insicuro nella sua azione rivolta 
all’esterno, propenso a “mantenere la posizione”, piuttosto che interessato a sfruttare quelle 
opportunità che molto spesso l’evoluzione del sistema internazionale sembra mettere a 
disposizione dei soggetti più audaci e rapidi nel mutare il proprio assetto organizzativo. La 
tradizionale incapacità di adattarsi ai cambiamenti globali, determinata dalla scarsa flessibilità 
del modello istituzionale italiano e dalla costante tendenza a privilegiare politiche già 
sperimentate da altri, portano numerosi esperti del settore a sposare la tesi che l’Italia non 
abbia -e non abbia mai avuto, dalla nascita della Prima Repubblica- una politica estera vera e 
propria; addirittura c’è chi arriva a paragonarla ad un “calabrone” per le sue caratteristiche 
strutturali e funzionali, che per quanto inadeguate permettono, all’insetto come al Paese in 
questione, di volare ugualmente
4
. 
Il seguente lavoro si concentra su quella che si configura come un’importante 
eccezione rispetto alla consueta politica estera della Repubblica istituita nel dopoguerra.  
 
1. E. Toussaint, Banco Mundial. El Golpe de estado   
permanente, Caracas (Venezuela), Centro 
Internacional Miranda, 2006, p. 2. 
 
2. Isernia, La Cooperazione allo Sviluppo…, cit., pp. 
33-47. 
 
 
3. Ivi, pp. 18-19. 
 
4. Ivi, p. 17. 
 
 
 8
A partire dal 1979 e, come vedremo, per tutto il decennio successivo, la politica di 
cooperazione allo sviluppo dell’Italia rappresenta un esempio concreto di flessibilità 
istituzionale, capacità di adattamento e spirito in qualche modo “pionieristico” nell’ambito 
delle relazioni Nord-Sud
5
, magari offuscato dal sostanziale ripiegamento su posizioni più 
tradizionali compiuto negli anni successivi
6
, ma senza dubbio in grado di mostrare come sia 
possibile, anche in questo Paese, realizzare una politica estera innovativa, autonoma e, al 
tempo stesso, produttiva di effetti tutto sommato positivi. 
Di fronte al crescente interesse dell’opinione pubblica, di organizzazioni e gruppi 
privati, di imprese e degli stessi partiti politici, l’assetto istituzionale viene modificato e 
riorganizzato nell’arco di pochi anni
7
; contestualmente l’attività degli organi preposti al 
settore dell’assistenza ai paesi in via di sviluppo (pvs) si fa progressivamente più efficace e, 
come sarà possibile verificare anche tramite dati statistici, “sostanziosa”: le risorse destinate al 
settore aumentano di circa quattro volte, in termini costanti, nell’arco del decennio preso in 
esame
8
.  
La considerevole crescita degli aiuti pubblici che lo Stato decide di impiegare in 
questa attività, diventa ancora più importante alla luce delle dinamiche internazionali che 
caratterizzano il periodo. Infatti, nello stesso momento in cui l’Italia sembra inaugurare una 
nuova fase nella sua politica di cooperazione, destinando ogni anno quote di risorse maggiori 
rispetto al proprio reddito nazionale, l’assistenza degli altri paesi industrializzati e ad 
economia di mercato (piem) compie dei sostanziali passi indietro, in termini quantitativi ma 
anche a livello prettamente ideologico, data la progressiva affermazione della dottrina 
neoliberale
9
. 
E’ dunque in netta controtendenza con gli altri donors che la politica italiana compie 
una complessiva razionalizzazione della materia e decide di incrementare il proprio impegno 
nei confronti dei pvs, cosa che rafforza la percezione di una svolta sostanzialmente autonoma 
e libera -almeno in parte- dal tradizionale spirito emulativo che contraddistingue il  
 
5. E. Calandri, L’Italia e l’assistenza allo sviluppo 
dal neoatlantismo alla Conferenza di Cancùn del 
1981,  in F. Romero, A. Varsori (a cura di), 
Nazione, interdipendenza, integrazione, I, Roma, 
Carocci Editore, 2005, p. 254.  
 
6. Rhi-Sausi, Zupi, Trends n the Debate on Italian 
Aid...,  cit.,  p. 336-337. 
 
7. L’Italia nella politica internazionale, volume 
diciottesimo, anno 1989-1990, cit., pp. 317-318. 
 
8. Isernia, La Cooperazione allo Sviluppo…, cit., p. 
18. 
 
9. Raimondi, Antonelli, Manuale di Cooperazione 
allo Sviluppo…, cit., p. 221. 
 
 9
comportamento del Paese nelle relazioni internazionali. 
Certamente, anche questo ambito dell’attività italiana degli anni Ottanta diventa 
oggetto di giudizi critici, rivolti a diversi e molteplici aspetti della cooperazione allo sviluppo. 
Ad essere presi di mira, infatti, non sono soltanto i lati prettamente organizzativi e burocratici 
del sistema assistenziale complessivo, considerato per diverse ragioni ancora troppo lento e 
farraginoso, dunque inefficiente; vengono aspramente criticate anche le linee guida e le 
motivazioni alla base dell’erogazione degli aiuti -attente più agli interessi particolari del Paese 
che non alla risoluzione dei problemi dei pvs, che di fatto si aggravano proprio a partire dalla 
seconda metà degli anni Settanta e proseguono per tutto il decennio successivo-, nonché gli 
stessi criteri di allocazione delle risorse stanziate
10
, frutto di considerazioni politiche ed 
economiche non sempre razionali (nell’ottica dell’aiuto allo sviluppo) né disinteressate. 
Comunque, se è ormai largamente condivisa l’opinione che questo settore rappresenti 
la novità della politica italiana degli anni Ottanta
11
, pareri discordanti sono emersi sia per 
quanto concerne i motivi che sono alla base dei cambiamenti avvenuti in tale ambito, e che 
ancora influenzano fortemente le attuali decisioni della politica estera rivolta ai pvs, sia per 
quanto riguarda gli effettivi risultati raggiunti dall’Italia
12
. Sarà dunque obiettivo della ricerca 
qui condotta far luce sulle dinamiche politiche che emergono nel Paese in questo periodo e, a 
questo fine -tenendo sempre in debita considerazione il contesto internazionale-, verranno 
osservati i principali attori e policy makers che determinano simili cambiamenti nella politica 
cooperazione, le logiche che ne guidano i comportamenti, i principi e le linee guida delle 
normative adottate. 
In questo modo sarà possibile fornire un quadro generale dell’attività dell’Italia nel 
settore degli aiuti allo sviluppo e, esaminando anche l’impatto reale degli aiuti sui destinatari, 
risulterà forse più agevole valutare la loro efficacia e la loro coerenza rispetto ai  fini 
dichiarati della politica di cooperazione allo sviluppo italiana. 
 
 
10. Isernia, La Cooperazione allo Sviluppo…, cit., pp. 
205-207. 
 
11. Ivi., p. 18. 
 
 
 
12. Hoebink, Stokke, Perspectives on European 
Development Cooperation..., cit., pp. 342-345. 
 
 10
CAPITOLO PRIMO  
 
LA POLITICA DI COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO  
NEGLI ANNI OTTANTA E IL RUOLO DELL’ITALIA 
 
 
Il contesto internazionale degli anni Ottanta in cui opera la politica di assistenza allo 
sviluppo dell’Italia si presenta come particolarmente ostico rispetto ad ogni tentativo -da parte 
di singoli stati o di organizzazioni internazionali- di mettere in pratica quelle forme di 
collaborazione tra il Nord e il Sud del mondo che, nelle prospettive del decennio precedente, 
sembravano ormai essere sul punto di potersi istituzionalizzare in maniera definitiva
1
. Diverse 
e molteplici sono le ragioni alla base del sostanziale passo indietro compiuto dai piem, in una 
direzione di fatto opposta a quella che avrebbe potuto condurre al concreto sviluppo delle 
regioni economicamente più arretrate del pianeta. 
Il cambio di rotta determinato dalla politica dell’Amministrazione Reagan negli Stati 
Uniti, fortemente sostenuta e accompagnata da analoghe decisioni di Margharet Tatcher in 
Gran Bretagna; il secondo shock petrolifero del 1979; la recessione economica internazionale; 
la conseguente crisi debitoria che accomuna paesi di ogni continente e le sempre più 
catastrofiche emergenze umanitarie presenti nelle zone “periferiche”, non rappresentano che 
alcuni aspetti di quello che viene definito “the lost development decade”
2
. Un decennio 
“perduto”, gli anni Ottanta, non soltanto per il complessivo peggioramento della situazione 
dei pvs, ma anche per l’evoluzione, o meglio l’involuzione, della stessa ideologia della 
cooperazione allo sviluppo, che nel periodo preso in esame sembra perdere quella carica 
positiva di rivendicazioni sociali che in passato avevano caratterizzato l’approccio ai problemi 
del sottosviluppo
3
, i quali non possono certo essere risolti prescindendo dai bisogni 
 
1. R. Jolly, L. Emmerij, D. Ghai, F. Lapeyre, UN 
Contributions to Development Thinking and 
Practice, Bloomington, Indiana University Press, 
2004, pp. 111-113. 
 
2. F. Tarp, Foreign Aid and Development, London 
and New York, Routledge, 2000, p. 33. 
 
3. L. Tosi, L. Tosone, Gli aiuti allo sviluppo nelle 
relazioni internazionali del secondo dopoguerra, 
Introduzione,  Padova, CEDAM, 2006, p. XVII. 
 
 
 11
fondamentali che ogni essere umano ha (o almeno dovrebbe avere) il diritto di soddisfare. 
Alla luce di ciò, risulta particolarmente interessante analizzare la politica di assistenza 
condotta negli stessi anni dall’Italia, non soltanto per gli sforzi realizzati nel settore e per le 
performance di tipo quantitativo testimoniate dalle statistiche sugli aiuti, che collocano la 
politica dell’aiuto ai pvs in una posizione centrale della politica estera nel periodo analizzato, 
ma anche per la posizione di primo piano che il Paese riesce rapidamente a ritagliarsi in tale 
importante ambito delle relazioni internazionali
4
.  
Se nel corso degli anni Settanta l’auspicio dei diversi Governi retti da Aldo Moro e poi 
da Giulio Andreotti era (peraltro in continuità con il passato) esplicitamente quello di porsi 
nello scacchiere mondiale come “ponte” tra Nord e Sud -e tra Europa ed Africa in particolare-
5
, gli anni Ottanta segnano un discreto successo, per quanto parziale, in tale direzione. La 
cooperazione allo sviluppo, in questo senso, sembra dunque potersi configurare come 
importante fattore di rafforzamento di una politica estera, quella italiana, apparentemente in 
grado di emanciparsi dalle tendenze generali emergenti dal comportamento della maggior 
parte degli altri paesi industrializzati
6
 -Stati Uniti in testa- nonché come elemento di 
accelerazione della complessiva riorganizzazione istituzionale, partita proprio dalla necessità 
di razionalizzare le competenze nel settore
7
. 
 
 
 
1.1  Il quadro internazionale. 
 
La crisi della politica internazionale di cooperazione allo sviluppo è il frutto di una 
serie di eventi e di particolari strategie che si delineano nei primi anni Ottanta. 
Innanzitutto la congiuntura economica sfavorevole di inizio decennio rende gli stati 
industrializzati meno propensi a destinare le proprie risorse al sostegno della crescita dei pvs
8
;  
 
4. Isernia, La Cooperazione allo Sviluppo…, 
Bologna, Il Mulino, 1995, p. 19. 
 
5. Tosi, Tosone, Gli aiuti allo sviluppo …, 
Introduzione,  cit., p. XXXIII. 
 
6. L’Italia nella politica internazionale, volume 
diciannovesimo, anno 1990-1991, cit., p. 308. 
 
7. Ivi, p. 93. 
 
8. Raimondi, Antonelli, Manuale di Cooperazione 
allo Sviluppo…, cit., p. 22. 
 
 12
il secondo shock petrolifero, infatti, rappresenta il preludio di una fase di rallentamento della 
crescita che colpisce in diversa misura tutte le economie nazionali, compresa quella 
statunitense, in particolare difficoltà per il crescente disavanzo pubblico nella bilancia 
commerciale
9
. La reazione del Presidente Ronald Reagan, eletto proprio nel 1980, è quella di 
favorire l’innalzamento dei tassi di interesse che, accompagnato a politiche monetarie 
restrittive tese ad operare una forte riduzione della spesa statale (con particolare riferimento 
proprio ai capitoli di assistenza allo sviluppo), determina un incremento senza precedenti del 
valore del debito di moltissimi paesi
10
, buona parte dei quali deve già fare i conti con un grave 
ritardo sul piano tecnologico e dunque produttivo. 
La situazione dei pvs si fa dunque sempre più critica. Dagli anni Settanta la loro 
crescita era dipesa sempre di più dai finanziamenti e dai prestiti esteri, consistenti per la 
maggior parte in crediti pubblici che provenivano dall’Europa Occidentale e dagli Stati Uniti, 
e proprio per questo, nel decennio analizzato, quegli stessi paesi che hanno maggiore 
necessità di capitale per svilupparsi si trovano a dover restituire in poco tempo ingenti 
quantità di denaro ai creditori
11
. Alla luce di tali dinamiche, la crisi debitoria dei pvs acquista 
rapidamente grande rilevanza e diventa uno dei temi centrali nella lotta al sottosviluppo, che 
ancora oggi rappresenta un  grave ostacolo per la loro sostanziale emancipazione economica e 
politica. 
L’esempio del Messico -il cui Governo nel 1982 dichiara unilateralmente la moratoria 
sul pagamento del servizio del debito-, seguito successivamente da Brasile ed Argentina
12
, 
sembra inoltre confermare le preoccupazioni emerse in seno alle stesse organizzazioni create 
per regolare il sistema economico internazionale come il Fondo Monetario Internazionale 
(Fmi) e la Banca Mondiale; è sufficiente osservare la natura dei dibattiti tenuti nelle riunioni 
ufficiali per capire quanto sia considerata pericolosa la situazione per il corretto 
funzionamento dell’intero dispositivo finanziario internazionale. Non soltanto esiste il rischio 
reale che i pvs si rifiutino collettivamente di risolvere gli enormi debiti accumulati (o almeno  
 
9. Ibidem. 
 
10. Jolly, Emmerij, Ghai, Lapeyre, UN Contributions 
to Development…, cit., p. 139. 
 
11. Ibidem. 
 
12. Ivi, pp. 140-141. 
 
 
 
 13
di pagare gli interessi, com’era già accaduto), ma anche che una loro “fuga” generale dalle 
istituzioni finanziarie e monetarie -ricercando in tal modo vie alternative e autonome allo 
sviluppo- possa portare al collasso del sistema stesso
13
. In effetti, Banca Mondiale e Fondo 
Monetario Internazionale affrontano il problema con grande cautela, tenendo sempre presenti 
le oggettive necessità dei paesi creditori e debitori ovvero, rispettivamente, la solvenza da 
parte dei pvs e la garanzia di prestare nuove somme di denaro agli stessi; alla fine però, se il 
Piano Baker
14
 lanciato nel 1985 si rivela totalmente inefficace, neanche il Piano Brandy
15
 
(1989) riesce a dare i risultati attesi. 
In questo clima di generale instabilità, la politica di cooperazione internazionale allo 
sviluppo subisce grandi trasformazioni anche per la diffusione dell’ideologia neoliberista in 
Occidente promossa dal Presidente americano  Ronald Reagan e dal Primo Ministro 
britannico Margharet Tatcher
16
. 
In continuità con la linea di pensiero neoclassica poi riassunta con il principio “getting  
the price right” e nutrendo una fiducia incondizionata per la capacità del mercato di 
autoregolarsi (“trade is enough”)
17
, i nuovi capi di governo si preoccupano di ridurre il ruolo 
dello Stato nel settore dell’economia, essendo proprio “the evil government” il maggiore 
responsabile del cattivo funzionamento del sistema economico internazionale; in tale ambito, 
dunque, un governo realmente efficiente si deve limitare a promuovere misure che 
prevengano i gravi rischi inflazionistici del periodo e non, come invece è accaduto negli 
ultimi anni, arrivare a intervenire su quegli aspetti del commercio mondiale che le stesse 
regole di mercato possono tranquillamente stabilizzare
18
. 
Le linee guida appena menzionate determinano una vera e propria svolta nelle 
politiche di assistenza dei paesi industrializzati, in particolare di quelli anglosassoni, che 
naturalmente dispongono delle maggiori risorse finanziarie. Ciò che oggi viene da molti 
considerato un “attacco radicale” alle politiche di aiuto allo sviluppo
19
, in quel momento si 
configura non soltanto come una significativa riduzione dei programmi di assistenza dai  
 
13. Tarp, Foreign Aid and Development…, cit., p. 53. 
 
14. L’Italia nella politica internazionale, volume 
quattordicesimo, anno 1985-1986, cit., pp. 96-98. 
 
15. Ivi, volume diciottesimo, anno 1989-1990, pp. 
236-239. 
 
 
 
16. Raimondi, Antonelli, Manuale di Cooperazione 
allo Sviluppo…, cit., p. 221. 
 
17. Tarp, Foreign Aid and Development…, cit., p. 51. 
 
18. Ivi, pp. 52-53. 
 
19. Isernia, La Cooperazione allo Sviluppo…, cit., p. 
57. 
 
 14
governi che li adottano, specie da quelli di Washington e Londra, ma anche come un loro 
generale riorientamento, non motivati con necessità prodotte da vincoli di bilancio o da 
particolari difficoltà economiche (che pure potrebbero essere addotte), bensì in termini di 
utilità socio-economica e di opportunità morale. Le tradizionali politiche di cooperazione allo 
sviluppo, nella nuova ideologia, si presentano dunque come fattori di ostacolo al normale 
funzionamento del mercato e la penetrazione da parte delle imprese estere nei pvs deve 
avvenire al di fuori del quadro generale di tali politiche; se è innegabile che le risorse esterne 
siano ad essi necessarie, queste devono però essere assicurate prevalentemente per mezzo di 
trasferimenti privati
20
. 
I programmi di aggiustamento strutturale approntati dalla Banca Mondiale e dal Fmi -
organismi da sempre influenzati dalle decisioni politiche ed economiche di Washington- 
tengono in grande considerazione le nuove idee, e anche la concessione di certe forme di 
prestito ai pvs viene condizionata dal comportamento di questi ultimi nel loro ambito 
nazionale, ovvero va a dipendere dal grado di accettazione delle nuove politiche neoliberiste, 
dimostrato dalle politiche economiche e sociali dei rispettivi governi. Nel tentativo di 
contrastare gli squilibri interni, dati dall’elevata inflazione, ed esterni, derivanti dai crescenti 
disavanzi pubblici, questi programmi impongono ai paesi beneficiari di realizzare severe  
manovre restrittive e di stabilizzazione, nonché l’avvio di processi di liberalizzazione e di 
privatizzazione, ritenuti in grado di garantire una più efficiente allocazione delle risorse, lo 
sviluppo auto-sostenuto e l’inserimento nel commercio internazionale
21
.  
Se, da una parte, l’importanza attribuita al controllo delle variabili monetarie e degli 
equilibri esterni in funzione dello sviluppo economico, insieme al ruolo dell’impresa privata e 
dell’integrazione nel sistema internazionale
22
, hanno certamente il merito di porre l’accento su 
questioni fino a quel momento poco osservate, dall’altra -soprattutto se si guarda alle 
impostazioni più radicali- possono essere criticate per non aver tenuto in debita 
considerazione le diversità strutturali fra i paesi, sottovalutando le posizioni di second best e  
 
20. Hoebink, Stokke, Perspectives on European 
Development Cooperation…, Introduction, cit., p. 
1. 
 
21. Isernia, La Cooperazione allo Sviluppo…, cit., p. 
51. 
 
 
 
22. L’Italia nella politica internazionale, volume 
diciottesimo, anno 1989-1990,  cit., pp. 230-231. 
 
 
 15