Il deficit democratico tra trattato costituzionale e costituzione

 6
Questo saggio si propone di prendere in considerazione la natura 
controversa e, per certi versi contraddittoria, del processo di 
integrazione politica ed istituzionale dell’Unione, nella 
consapevolezza delle enormi difficoltà, che gli stati membri e gli 
addetti ai lavori devono superare allo scopo di realizzare gli obiettivi 
di trasparenza e democrazia, indicati come fondamentali nel ben noto 
vertice di Laeken.  
D’altro canto, il Trattato costituzionale -a prescindere da qualsiasi 
possibile interpretazione della sua natura, costituzionale o meno- ha 
cercato di dare una sua risposta al problema deficit democratico e lo 
ha fatto affermando un maggiore peso politico delle istituzioni 
parlamentari, di livello nazionale e comunitario.  
Pur non trattandosi di una decisiva e completa svolta verso il 
Parlamentarismo (che avrebbe implicato una netta convergenza verso 
il federalismo) e nonostante il permanere di logiche di tutela della 
centralità degli esecutivi, la “riforma” della power map comunitaria 
appare sicuramente incoraggiante, se non altro come riprova di un 
tangibile segno verso la parlamentarizzazione degli assetti istituzionali 
europei. 
Ma, indipendentemente da ogni giudizio di merito sulle modifiche 
istituzionali apportate dal TC, il superamento del deficit democratico 
 7
rimane pur sempre l’obiettivo principale del processo di integrazione 
politica dell’ordinamento comunitario, nella consapevolezza che il 
ruolo dell’Unione dovrebbe essere quello di attenuare e mitigare le 
conseguenze dell’inesorabile incedere della globalizzazione, giacché 
solo in questo modo sarà possibile realizzare gli obiettivi imposti 
dall’art. 2 TUE (e in particolar modo lo sviluppo economico 
sostenibile, gli alti livelli di occupazione, il miglioramento delle 
condizioni di vita dei cittadini europei, nonché la solidarietà tra gli 
stati membri).       
 8
Capitolo I: Il concetto di democrazia  
 
1.  Introduzione 
Prima di iniziare ogni discorso direttamente collegato al concetto di 
“deficit democratico” è essenziale e doveroso definire, seppur in 
modo approssimativo
1
, il concetto di democrazia
2
. Sarà, infatti, 
propedeutico a questo lavoro dare alcune brevi nozioni sul termine 
“democrazia”, sia per la sua immanenza rispetto all’oggetto di tale 
saggio, sia per la sua importanza e centralità nel costituzionalismo 
moderno.  
Inoltre, negli ultimi tempi, con l’affermazione di un ordinamento 
sovrastatale quale l’UE, siffatte  tematiche (deficit democratico e 
democrazia) sono quanto mai rilevanti dal momento che 
innegabilmente esse gravano sul dibattito de iure condendo, che 
naturalmente è teso a realizzare un sistema ordinamentale UE - stati 
membri che, nel suo complesso, sia compatibile con i principi 
                                                 
 
1
 “Il potere di una parola non dipende dal suo significato, ma dall’immagine che essa 
suscita. I termini del significato più confuso possiedono a volte il più grande potere. Così 
ad esempio per i termini di democrazia, socialismo, uguaglianza, libertà, il cui significato 
è tanto vago che grossi volumi non bastano a precisarlo”, Gustave Le Bon, Psicologia 
delle Folle, 1980, Oscar Saggi Mondatori,. cap. 2,  paragrafo 1 .   
 
2
 Difatti, per deficit democratico bisogna semplicemente intendere una mancata 
realizzazione della democrazia, così come viene intesa storicamente in una data 
collettività. 
 9
democratici universalmente riconosciuti dalle comuni tradizioni 
giuridiche europee.  
 D’altronde, da una parte, il deficit democratico dell’UE appare 
strettamente legato alla mancata affermazione di un demos europeo 
3
e,  
dall’altra, è proprio tale mancanza la causa principale delle difficoltà 
legate alla incompiuta realizzazione della Costituzione europea.  
A quanto detto è opportuno aggiungere un’ ultima considerazione : 
l’integrazione europea rappresenta un’esperienza nuova ed 
impegnativa, che deve coinvolgere non solo gli aspetti economici 
della società, ma anche (e si spera) soprattutto gli aspetti sociali, 
culturali e morali dei vari Paesi membri. 
Del resto per molti aspetti la genesi dell’Unione Europea è stata per lo 
più politica e giuridica. Infatti, alle sue origini  non vi è un evento 
fondativo (quale potrebbe essere una  riforma ideologica, morale o  
religiosa…), ma si presenta, secondo alcuni, semplicemente come 
“una soluzione di politica economica (altri direbbe , e forse a ragione, 
soluzione tecnocratica), decisa dagli Stati non con la rinuncia, ma nel 
pieno esercizio della loro sovranità”
4
.  
                                                 
3
 G. Ferrara, Verso la costituzione europea? Un’ ambiguità non risolta, pp.29-36,  da 
http://www.larivistadelmanifesto.it/archivio/26/indice.html 
4
 Natalino Irti, Norma e luoghi, Editori Laterza, Bari, 2001 p.78. Più avanti l’Autore 
sottolinea come l’UE rappresenti “un caso di grande e fruttuoso rilievo di combinazione 
di inter-statualità e artificiosità normativa”(p. 80). Secondo Irti più in particolare solo 
l’artificiosità normativa (la quale viene appunto ritrovata negli accordi fra gli stati e ,più 
 10
D’altra parte, tuttavia, nessuno può negare la volontà nelle diverse 
sedi europee di realizzare una più completa integrazione dei Paesi 
membri, che vada al di là dei meri aspetti economico-produttivi e che 
si concretizzi in una vera e propria unione politica. 
Quindi, alla luce di quanto detto, lo sviluppo dell’Europa ed il 
superamento delle sue problematiche più incalzanti (quali il deficit 
democratico)
5
 deve indirizzarsi soprattutto verso una riduzione dello 
“scarto tra integrazione economica e integrazione politica ed 
istituzionale”
6
, poiché non sono i buoni risultati economici, né i 
conseguenti miglioramenti nei livelli di benessere della società 
europea a creare un comune sentimento di popolo, ma ben altro.
7
 
Solo lo sviluppo di una idea di popolo (seppure secondo un’accezione 
sui generis del termine) potrà giustificare gli ulteriori passi verso una 
più stretta unione dei Stati membri, soprattutto sul versante politico-
istituzionale. 
                                                                                                                                     
in particolare, nei trattati istitutivi dell’ UE) è in grado di far funzionare il diritto di fronte 
ai problemi globali. Ad ogni modo, i problemi del rapporto tra spazio e diritto saranno 
approfonditi in un apposito paragrafo (cfr § 4 del Capitolo II). 
5
 Oltre al suddetto deficit democratico possono essere ricordati anche il deficit 
internazionale e deficit sociale (Cfr. C. Amirante, Costituzionalismo e Costituzione nel 
nuovo contesto europeo, G. Giappichelli Editore, Torino, 2003 p.23 ). 
6
C. Amirante, UNIONI SOVRANAZIONALI E RIORGANIZZAZIONE 
COSTITUZIONALE DELLO STATO, G. Giappichelli Editore, Torino, 2001, p.25. 
Secondo l’ A., siffatto scarto, causando diseguaglinze sociali e territoriali, inasprisce e 
riacutizza risentimenti e chiusure localistiche.  
7
 Mi riferisco soprattutto ai valori della solidarietà e della fratellanza tra popoli, fondati 
non solo e non tanto sulla necessità di una pacifica convivenza, ma radicati 
principalmente nell’ idea di una comunanza di origini, storia e tradizioni. 
Quindi, un  popolo europeo inteso  come concetto diverso , ma al tempo stesso simile all’ 
idea tradizionale di popolo. 
 11
2.  Aspetti generali della Democrazia 
Le difficoltà legate alla definizione di democrazia dipendono 
fondamentalmente dai diversi significati che tale termine può 
assumere (ed ha assunto) a seconda del tempo e dello spazio
8
.  
Nel suo significato etimologico, comunque, la parola sta ad indicare 
“governo di popolo” e già questa semplice indicazione è utile per 
poter comprendere il reale significato e la concreta portata del 
termine, poiché circoscrive la nostra attenzione su due referenti 
(appunto Governo e Popolo) indicando una relazione ben precisa tra 
gli stessi. Quindi, dal momento che ogni società prevede un’autorità o 
un complesso di autorità (indicato anche con il nome di governanti)  
cui viene affidata la direzione dei consociati
9
 (altrimenti definiti nel 
                                                 
8
 ”Il concetto e la parola democrazia ci giungono dunque dall’antica Grecia: già Erodoto, 
il padre della storia, nel V secolo avanti Cristo utilizzava democrazia nel senso di 
governo popolare.  
Nell’Atene di Pericle fu sperimentata una forma di governo democratico che resterà un 
modello per la nostra tradizione politica e civile, e su questa base Aristotele, un secolo 
dopo, attuò la prima grande teorizzazione politica, distinguendo tra la monarchia - il 
governo di uno solo -, l’aristocrazia - il governo dei migliori, non necessariamente della 
nobiltà - e la democrazia, intesa come governo di tutti i cittadini. 
In italiano, il termine democrazia è ripreso per la prima volta nel Cinquecento, in 
opposizione proprio a monarchia e aristocrazia, quando viene riscoperta la tradizione 
classica della filosofia politica, appunto aristotelica. In precedenza si parlava di governo 
di popolo o popolare.  
Ma è nel periodo delle rivoluzioni giacobine che la parola democrazia si diffonde nel 
linguaggio comune, in riferimento alle vicende e alle lotte ideologiche prima ancora che 
politiche dell’epoca.  
Al concetto di democrazia vengono subito associati quelli di libertà, uguaglianza e 
fraternità, principi posti alla base del nuovo sistema politico”,da 
http://www.educational.rai.it/lemma/testi/politica /democrazia .htm 
9
 “… il fenomeno giuridico nasce col nascere di un gruppo sociale, il che val quanto dire 
che esso si rinviene là dove vi sia un fatto razionale di composizioni di interessi ed una o 
più regole che esprimano valori e stabilizzino nel tempo le procedure di composizione 
 12
loro complesso con il nome di governati)
10
, uno Stato può definirsi 
democratico se i governanti vengono posti in continuo collegamento 
con i governati, in modo che l’attività governativa e la direzione della 
cosa pubblica siano il più possibilmente rispondenti agli interessi e 
bisogni della collettività. Il legame tra popolo e governo  deve essere 
effettivo e concreto: in una parola, gli indirizzi prescelti dai 
governanti devono essere una sorta di proiezione della volontà 
comune del popolo.  
Secondo autorevole dottrina
11
 quanto sinora detto sulla democrazia e 
sullo Stato democratico può essere ulteriormente chiarito mediante un 
raffronto tra Stato democratico e Stato autoritario. In quest’ultimo, 
infatti, non vi è alcun collegamento effettivo tra governanti e 
governati, ritenendosi che soltanto coloro che sono a capo 
dell’ordinamento abbiano la capacità di interpretare la volontà del 
popolo e siano in grado di compiere le scelte più appropriate 
nell’interesse del popolo stesso.  A sua volta, quest’ultimo non ha 
                                                                                                                                     
degli interessi configgenti… Viene,  in tal modo,  riaffermata la socialità e storicità del 
diritto”,Temistocle Martines, DIRITTO COSTITUZIONALE, X  edizione, Giuffrè 
Editore, Milano, 2002, p.26 ; è importante ricordare,tuttavia,che il pluralismo giuridico 
trova il suo più importante teorizzatore in Santi Romano, che ritiene strettamente legate 
tra di loro la sfera giuridica e quella sociale. 
10
 E’ universalmente riconosciuto (e non solo in ambito giuridico…) che il fenomeno 
associativo richiede sempre ed in ogni caso una organizzazione gerarchica dotata di 
poteri coercitivi, che tradizionalmente viene indicata con il nome di “Autorità”. Si veda 
in tal senso T. Martines, Diritto Costituzionale, edizione per i corsi triennali, Giuffrè 
Editore, Milano ,2002, p.128. 
11
 Cfr. T. Martines ,op. ult. cit. , p.129. 
 13
alcuna capacità politico-decisionale, nessun potere di influire sul 
governo dello Stato, poiché lo si ritiene assolutamente inadeguato ad 
agire per i propri interessi. Come conseguenza di siffatta ideologia, 
viene meno la complessa struttura dei procedimenti elettorali, dei 
controlli sui governanti, delle stesse libertà politiche e di alcune 
libertà civili, le quali potrebbero creare e/o alimentare il dissenso 
politico verso le istituzioni e verso i governanti. 
Tutto ciò ovviamente non si realizza in uno stato democratico, che, 
per definizione, cerca di esprimere al meglio (e di comporre in modo 
ragionevole) gli svariati interessi espressi dai consociati. E’ 
importante, infatti, ricordare che non è possibile nella pratica una 
perfetta corrispondenza tra gli indirizzi di governo e popolo, anzi più 
quest’ultimo si presenta articolato e disomogeneo più ci saranno 
interessi assolutamente incompatibili da contemperare.  
Ecco, dunque, l’importanza dei vari strumenti attraverso i quali lo 
stato (quindi i governanti) realizza una tale composizione di bisogni e 
necessità (rectius  di interessi) facenti capo ai diversi gruppi sociali di 
cui si compone una data collettività.  
 
 14
3. Gli strumenti di democrazia diretta e quelli di democrazia 
indiretta 
Gli ordinamenti degli Stati democratici prevedono diversi istituti 
giuridici che hanno lo scopo di realizzare un collegamento più o meno 
stretto tra popolo e Stato. Questo collegamento può essere: 
1) indiretto, allorché si realizza attraverso i  rappresentanti eletti 
dal popolo (strumenti di democrazia indiretta o 
rappresentativa), oppure 
2) diretto, allorché si attribuiscono al corpo elettorale poteri di 
impulso o di decisione (strumenti di democrazia diretta).  
 
Entrambi questi strumenti sono sanciti e disciplinati dalla nostra 
Costituzione, anzitutto attraverso l’affermazione secondo cui “la 
sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti 
della Costituzione” (art. 1).  
Per quanto riguarda gli strumenti di democrazia indiretta, il legame 
tra governanti e governati  è assicurato facendo sì che gli organi del 
potere legislativo siano eleggibili da parte di tutti i cittadini che 
abbiano raggiunto la maggiore età (solo per l’elettorato attivo del 
Senato della Repubblica è richiesta l’età di 25 anni), nonché 
stabilendo un nesso di omogeneità politica tra Parlamento e Governo 
 15
attraverso l’istituto della fiducia ( art. 94). A tutto ciò, bisogna 
aggiungere l’ampia tutela delle minoranze (democrazia pluralista) 
sancita nel nostro ordinamento, la quale traspare dall’intero assetto 
della Costituzione (cfr. paragrafo successivo). 
Per quanto riguarda gli strumenti di democrazia diretta, d’altra parte, 
suddetto rapporto tra governanti e governati è garantito attraverso gli 
istituti del referendum abrogativo (art. 75 Cost.), del referendum 
costituzionale (art.138) e dei referendum in materia di creazione, 
fusione o modifiche territoriali di regioni e ,come sostiene la maggior 
parte della dottrina, in materia di  creazione o modifiche territoriali, 
con legge regionale, dei comuni (artt. 132-133); attraverso gli istituti 
di iniziativa popolare delle leggi e della petizione (rispettivamente, gli 
artt. 71 e 50 Cost.). 
Dopo questa breve digressione è utile concludere il discorso 
precisando un dato rilevante, che emerge sul tema degli strumenti di 
democrazia diretta e indiretta: entrambi concorrono a realizzare 
l’assetto democratico dello stato, ma il rapporto tra l’utilizzo dell’una 
e dell’altra tipologia di strumenti è importante ai fini della 
concretizzazione del loro comune scopo (la traduzione sul piano dei 
fatti della democrazia stessa nonché la creazione di un certo modello 
di democrazia). Più in particolare, la nostra costituzione, disciplinando 
 16
limiti e modalità di ogni singolo strumento, sia di democrazia diretta 
che di democrazia indiretta, sembra dare un peso maggiore alla 
democrazia rappresentativa e quindi all’organo parlamentare che, 
come si dirà nel paragrafo seguente, rappresenta per il costituente il 
fulcro della democrazia italiana. 
 
4. Concetto di democrazia nella dottrina italiana 
La Democrazia rappresenta sicuramente  un principio fondamentale 
della Costituzione italiana; entrambi gli strumenti attraverso cui la 
stessa viene realizzata (cfr. paragrafo precedente) sono stati oggetto di 
studio ed approfondimento da parte sia della Dottrina che della 
Giurisprudenza e con risultati di grande rilevanza.  
Per quanto riguarda la dottrina, tra i più importanti contributi si può  
ricordare quello offerto  dal famoso costituzionalista Vezio Crisafulli: 
“La cosiddetta contemplatio domini, ossia la dichiarazione espressa 
dell’agire per altri, che caratterizzerebbe la rappresentanza stricto 
sensu, si ritrova, infatti, nella disposizione della seconda parte dell’art. 
1 (…). Dalla quale si ricava, precisamente, che la sovranità è e rimane 
del popolo, e che lo Stato soggetto è dunque soltanto una tra le 
“forme” (rectius tra i mezzi) in cui essa viene costituzionalmente 
esercitata. Ciò che può considerarsi sufficiente a concretare il 
 17
requisito della contemplatio domini, in linea generale, con riferimento, 
cioè, una volta per tutte, all’intera parte della potestà di governo il cui 
esercizio è demandato alla persona giuridica statale. Per talune 
manifestazioni, poi, della sovranità, esistono anche ulteriori più 
specifiche disposizioni, che ribadiscono tale requisito. Così, per la 
funzione giurisdizionale, l’art. 101, a termine del quale, ‘la giustizia è 
amministrata in nome del popolo’; così, indirettamente, per la 
funzione legislativa, l’art. 67, sistematicamente inquadrato nel 
complesso delle disposizioni concernenti la formazione della legge 
(…)”.
12
  
Il modello  crisafulliano, quindi, si basa su una fonte di legittimazione 
certa dei poteri dello Stato e cioè il Popolo, il quale si avvale di 
diversi mezzi per esercitare la sovranità attribuitagli dal costituente
13
. 
Inoltre, secondo il pensiero di Crisafulli, la sovranità popolare pur 
spettando alla comunità civile, viene esercitata dallo Stato-soggetto in 
                                                 
12
 V. CRISAFULLI, La sovranità popolare nella Costituzione italiana (note preliminari) 
(1954), ripubblicato in Stato, popolo, governo. Illusioni e delusioni costituzionali,Giuffré, 
Milano, 1985, p. 143. 
13
 Vedi in tal senso Gaetano Silvestri, Sovranità popolare e magistratura, par. I 
(“Relazione al Convegno di studio Esposito, Crisafulli, Paladin. Tre costituzionalisti nella 
cattedra padovana. La sovranità popolare”, Padova, 19-20-21 giugno 2003, reperibile nel 
sito http://www.costituzionalismo.it):” dalle parole di Crisafulli emerge una concezione 
rigorosamente giuridica del fondamento democratico dello Stato contemporaneo. Tutte le 
potestà statuali, esplicazioni delle diverse funzioni, emanano da un’unica fonte di 
legittimazione, al tempo stesso giuridica e politica, il popolo, che si avvale di una 
pluralità di “mezzi” per esercitare costituzionalmente la propria sovranità”. 
 18
nome e per conto del popolo stesso, secondo una “concezione 
rigorosamente  giuridica del fondamento democratico dello Stato”
14
.  
Da tale assunto emerge, tuttavia, una conseguenza importante 
strettamente legata al concetto di sovranità popolare: 
la rappresentanza giuridica del popolo da parte dello Stato ritrova il 
suo fondamento in un rapporto di gestione (negotiorum gestio), in 
virtù del quale il rappresentante (cioè lo Stato) compie una serie di atti 
allo scopo di realizzare un interesse altrui
15
. 
Gli atti posti in essere dallo Stato (o meglio dai vari organi che lo 
compongono) sono riconducibili, in virtù del suddetto rapporto di 
gestione, agli interessi del popolo e non a quelli degli organi che li 
compiono o allo “Stato-soggetto” nel suo insieme
16
. Secondo questa 
concezione, quindi, la rappresentanza del popolo segue le regole 
ordinarie relative alla gestione di un affare altrui. 
                                                 
14
 Vedi supra nota 13. 
15
 Per quanto riguarda la definizione di “rapporto di gestione”, cfr. S. PUGLIATTI, Il 
rapporto di gestione sottostante alla rappresentanza (1929), ora in Studi sulla 
rappresentanza, Milano, Giuffrè, 1965, p. 166, in base al quale il rappresentante compie 
“una serie di operazioni per la realizzazione di uno scopo altrui (…)”. 
16
 Vedi in tal senso G. Silvestri, Sovranità popolare e magistratura, Relazione al 
convegno di studio “Esposito, Crisafulli, Paladin. Tre costituzionalisti nella cattedra 
padovana. La sovranità popolare”, Padova, 19-21 Giugno 2003, reperibile nel sito 
http://www.costituzionalismo.it, paragrafo I: “la rappresentanza giuridica del popolo da 
parte dello Stato-soggetto poggia su un sottostante rapporto di gestione”.  
Inoltre, l’ Autore precisa, in relazione al suddetto rapporto di gestione,  che:  esso si 
presenta come un rapporto necessario intercorrente tra lo Stato ed il popolo;  la 
necessarietà della rappresentanza de qua non trae origine da uno stato di incapacità 
soggettiva di quest’ ultimo, bensì dall’ impossibilità di esercitare diversamente le tante 
funzioni in cui la sovranità si sostanzia e concretizza. 
 19
 
Inoltre, secondo tale ricostruzione, è la stessa costituzione ad 
assurgere a fonte di tale rapporto di gestione, dal momento che 
proprio l’art. 1 cost. stabilisce che la sovranità spetta al popolo, “che 
la esercita nelle forme e nei limiti della costituzione”.  
La Costituzione, nella sua veste di fonte della rappresentanza del 
popolo da parte dello Stato, è un prius logico e giuridico sia dello 
Stato che del popolo stesso, nel senso che senza la carta costituzionale 
non esisterebbe né la compagine statuale (con i suoi organi, i suoi 
poteri e le complesse norme che regolano il loro funzionamento), né 
tanto meno un popolo giuridicamente inteso. Non esisterebbe la 
sovranità popolare, ma “l’arbitrio popolare”
17
.   
In sintesi, quindi, il modello di Crisafulli enuncia il principio 
fondamentale secondo cui la sovranità popolare si svolge 
nell’ambito della Costituzione.  
                                                 
17
 C. ESPOSITO,Commento all’art. 1 della Costituzione (1948), ripubblicato in La 
Costituzione italiana – Saggi, Cedam, Padova, 1954, p. 11 : “…la disposizione che il 
popolo è sovrano nelle forme e nei limiti della Costituzione non significa che la 
Costituzione sopravvenga per porre limiti estrinseci all’esercizio di una preesistente 
sovranità del popolo (e che in sostanza la Costituzione neghi la sovranità popolare per 
affermare la propria), ma proprio all’opposto che la sovranità del popolo esiste solo nei 
limiti e nelle forme in cui la Costituzione la organizza, la riconosce e la rende possibile, e 
fin quando sia esercitata nelle forme e nei limiti del diritto.  
Fuori della Costituzione e del diritto non c’è la sovranità, ma l’arbitrio popolare, non c’è 
il popolo sovrano, ma la massa con le sue passioni e con la sua debolezza”.