Le politiche per lo sviluppo locale - L'esperienza delle Madonie

6 
produzione, reddito e occupazione, ma come strumento che arricchisce le 
competenze e le specializzazioni locali. 
Partendo proprio da questi presupposti il lavoro intende 
sviluppare, quelle che sono le tematiche inerenti lo sviluppo locale,  
facendo particolare riferimento al territorio madonita. 
Nel primo capitolo si individuano gli aspetti generali dello 
sviluppo locale, quale  la contrapposizione tra modello di sviluppo 
endogeno (o sviluppo dal basso) e modello di sviluppo esogeno (o 
sviluppo dall’alto); la classificazione delle politiche di sviluppo locale, 
con particolare attenzione alle politiche del lavoro e sulle politiche 
industriali; le fasi della progettazione dello sviluppo locale; le condizioni 
per lo sviluppo dei sistemi produttivi locali e dei distretti industriali. 
Nel secondo capitolo si procede alla ricostruzione del quadro   
normativo a partire dal livello comunitario, ma con particolare attenzione 
alla disciplina legislativa economica nazionale e regionale. 
Si  parte, dunque, dall’adozione dell’Atto Unico Europeo e quindi 
poi con la Riforma delle Politiche Regionali e dei Fondi Strutturali, si 
approfondisce la programmazione 2000- 2006 nota come Agenda  2000. 
Il terzo capitolo entra “nel cuore” dello sviluppo locale mettendo 
in evidenza i risultati che, a partire dall’esperienza del Pit Madonie, sono 
stati raggiunti nel territorio in considerazione  dal punto di vista 
ambientale, demografico ed economico. 
Infine nel quarto capitolo  si sviluppa l’analisi di uno degli aspetti  
più importanti del territorio di riferimento in termini di sviluppo locale, 
ovvero le offerte turistiche, grazie ai dati Istat e in particolare grazie 
all’analisi di contesto fornita dalla So.Svi.Ma (Società Sviluppo 
Madonie). 
7 
In successione dell’analisi dei dati infine, è stato possibile, creare 
degli indicatori che mostrino l’evoluzione che ha subìto, nel periodo 
2001- 2004 , il settore particolare della ricettività facendo riferimento sia 
alle strutture e numero di posti letto della ricettività alberghiera che di 
quella extra- alberghiera.  
 
 
 
 
 
 
 
 
8 
CAPITOLO 1  
LA DIMENSIONE ECONOMICA DELLO SVILUPPO 
LOCALE 
 
1.1 Lo sviluppo locale. Cosa è e da cosa è 
caratterizzato  
 
I percorsi di sviluppo affermatisi rispetto al passato,  hanno 
modificato attori e strategie di intervento. Essi infatti, non sono  
più il frutto di scelte derivanti dal centro (cioè da politiche 
nazionali dello Stato), ma scelte correlate a protagonisti quali i 
soggetti istituzionali locali.  
Nasce così lo sviluppo locale, Il cui elemento distintivo, è 
costituito, dalla capacità dei soggetti istituzionali locali di 
cooperare, allo scopo di avviare e condurre percorsi di sviluppo 
condivisi, e che abbiano la capacità di mobilitare risorse e 
competenze locali.  
 Tale sviluppo dunque, si basa, sulla centralità dei processi 
decisionali degli attori locali e sulla loro capacità di controllare ed 
internalizzare conoscenze ed informazioni esterne 
1
(Trigilia, 
2005). 
Ciò che in particolar modo lo definisce e quindi lo 
caratterizza è : 
- L’ utilizzazione delle risorse locali: parliamo infatti di 
lavoro, capitale storicamente accumulato a livello locale, 
imprenditorialità, conoscenze specifiche sui processi di 
produzione, professionalità specifiche, risorse materiali; 
                                                 
1
 Trigilia, (2005). 
9 
- La capacità di controllo a livello locale del processo di 
accumulazione; 
- Il controllo delle capacità di innovazione; 
- la capacità di sviluppare le interdipendenze produttive, sia 
di tipo intrasettoriale che intersettoriale, a livello locale.    
Lo sviluppo locale però, non intende diventare sinonimo di una 
rigida chiusura all’esterno, ad esempio con i mercati esterni, e/o con 
la produzione di conoscenze e tecnologie che sono prevalentemente 
prodotte all’esterno del sistema locale. Il processo di sviluppo di un 
territorio infatti, è favorito ed agevolato quando i soggetti istituzionali 
locali riescono ad attrarre in modo intelligente risorse esterne, sia di 
tipo politico, come investimenti pubblici qualificati o risorse per 
attirare imprese private, sia di tipo economico e culturale, allo scopo 
di fare crescere le competenze e le risorse locali. 
La caratteristica dello sviluppo locale, quindi, è la capacità di 
utilizzare  le risorse esterne per valorizzare quelle interne: attirare a sé 
investimenti, imprese, risorse scientifiche o culturali, non solo come 
occasioni per la crescita della produzione, reddito e occupazione, ma 
come strumento che arricchisce le competenze e le specializzazioni 
locali. 
10 
1.2 Aspetti teorici e implicazioni politiche dello sviluppo 
locale.  I distretti industriali 
 
Un importante contributo alle problematiche teoriche dello 
sviluppo locale è dato dagli studi sui distretti industriali. 
Becattini (2000), definisce il distretto industriale come 
"un'entità socio-territoriale caratterizzata dalla compresenza attiva, 
in un'area territoriale circoscritta, naturalisticamente e storicamente 
determinata, di una comunità di persone e di una popolazione di 
imprese industriali". Nel distretto dunque, "la comunità e le imprese 
tendono a interpenetrarsi a vicenda". 
La comunità viene considerata come l' insieme di una forma 
oggettiva, data in funzione di vincoli naturali e della storia passata, e di 
una costruzione soggettiva, prodotta in ogni momento dalle passioni, 
dalle emozioni, dalle intenzioni razionali degli uomini
2
. La sua 
caratteristica principale è data dal sistema, sufficientemente 
omogeneo di valori, che essa presenta, e che si esprime in termini di 
etica del lavoro, della famiglia, della reciprocità e del cambiamento.  
In questo quadro teorico, la comunità dunque, diventa un 
requisito preliminare per la costituzione del distretto ma anche una 
condizione imprescindibile per la sua riproduzione. 
Becattini sottolinea inoltre che, per avere una completa 
definizione di distretto,  altri importanti elementi da considerare sono 
la rete stabile di relazioni tra questo e fornitori e i clienti che si 
trovano all'esterno, e le intenzioni tra questa rete e gli elementi più 
propriamente locali. 
                                                 
2
 Rullani (1998); 
11 
L’importante risultato a cui le analisi sui distretti giungono è 
quindi dato dalla consapevolezza che “ lo sviluppo economico non è 
frutto di una dinamica completamente endogena all'economia, ma 
nasce dall'interazione tra sistema economico e sistema sociale, 
quest' ultimo considerato nei suoi aspetti culturali politici, storici, 
istituzionali, antropologici”
3
.  
Attraverso questi studi si è affermata l'idea che, il territorio, 
diventa un luogo in cui si sedimenta l'apprendimento evolutivo di 
lungo periodo, premessa delle dinamiche di apprendimento 
localizzato che ivi si realizzano.  
Queste conclusioni sembrerebbero presentare il rischio di 
considerare lo sviluppo locale come il prodotto di un determinismo 
che ingloba gli attori nella storia già vissuta, e utilizza il territorio come 
mezzo fisico cui si trasmette la "dipendenza dal percorso storico" ( 
path dependance).  
Gli studi compiuti sui distretti hanno, invece, evidenziato che, 
un determinismo di questo tipo, non trova riscontro nella realtà, in 
quanto, il territorio, si caratterizza non solo per la dinamica 
dell'apprendimento localizzato, ma anche per gli attori che ospita, 
per le loro strategie, per la condivisione delle esperienze, dei 
significati, delle relazioni.  
Se, da un lato, gli attori sono il risultato dell'apprendimento 
evolutivo che hanno alle spalle, e la loro interazione assume forme non 
preordinate ma è risultato dell'evoluzione, dall'altro, gli attori, usando 
la loro capacità di prefigurazione e di azione finalizzata, sono in grado 
di costruire il loro futuro. Gli individui comunicano, interpretano e 
agiscono intenzionalmente; i mezzi di comunicazione a disposizione 
                                                 
3
 Becattini (1989); Bagnasco (1977); Bagnasco e Trigilia (1984,1985); Garofolo (1991). 
12 
consentono loro di passare dal micro al macro, dando vita ad istituzioni 
che li pongono in grado di essere, contemporaneamente, individui e 
soggetti collettivi. La razionalità degli attori non può quindi essere 
ridotta né a calcolo (determinismo causale), né a reazione adattiva al 
contesto (determinismo storico); al contrario, è la complessità che le è 
propria a farle acquisire margini di libertà. In quanto razionalità 
complessa, l'azione degli attori costituisce, dunque, una forza 
intenzionale che, nell'evoluzione, eccede la path dependance, in forme non 
definibili a priori . 
La teoria del territorio diventa anche una teoria degli attori che in 
esso vivono, e dei presupposti, informali e formali, su cui si fonda la 
loro interazione. Il cambiamento non è frutto dell'evoluzione cieca 
degli eventi, né della legge delle convenienze calcolate, ma è il 
risultato di strategie individuali e collettive, e delle istituzioni che 
regolano l'interazione degli attori. 
 Il grado di successo di una strategia impiegata sul territorio 
viene dato dalle forme che ordinano l'interazione tra gli attori, 
ossia dalle istituzioni, intese in senso lato, che intervengono "come 
la cornice che l'azione sociale e politica genera per ordinare il 
comportamento individuale degli operatori eco-nomici in forme più 
o meno organizzate e coerenti”.  
Le istituzioni non vengono dunque più considerate come 
qualcosa di dato, di delegato alla politica e all'ordinamento 
giuridico. Ovviamente, non viene negata la possibilità che si 
manifestino dei conflitti; tuttavia, questi vengono, normalmente, 
percepiti e definiti in forme simili, all'interno di un quadro che 
individua una sorta d'interesse superiore di tipo comunitario, 
interiorizzato dalla popolazione locale. 
13 
L'individuazione di un distretto è possibile quando, oltre al 
sistema di valori che permea la comunità, si forma un sistema di 
istituzioni che diffonde quegli stessi valori, li garantisce, e li 
trasmette da una generazione ad un'altra.  
Il termine istituzioni, nell'accezione qui considerata, non sta ad 
indicare solo le istituzioni amministrative e politiche, ma anche le 
associazioni, le varie entità, economiche, politiche, culturali, 
assistenziali, religiose ed artistiche. 
Le forme in cui si realizza la governance e 
l'istituzionalizzazione delle relazioni sul territorio non sono 
preordinate, non rispondono a schemi astratti precostituiti rispetto 
alla vita economica e sociale che devono ordinare.  
Le istituzioni che regolano e sostengono l'interazione 
comunicativa sono generate, invece, da processi storici ed evolutivi 
specifici di ogni luogo. Questo non significa che siano il risultato di 
una dialettica solo locale: al contrario, si configurano sulla base di 
un'implicita competizione tra i territori. 
  Un assetto istituzionale capace di organizzare in maniera 
efficace l'evoluzione di una sistema locale si fonda perciò 
sull'intreccio di tre elementi:  
1) la dialettica politica tra le forze con maggiore peso 
specifico in termini di potere o di consenso; 
2) il grado di efficienza con cui le diverse soluzioni ordinano le 
interazioni locali; 
 3)  il grado di efficienza con cui le diverse soluzioni servono i 
bisogni della divisione del lavoro tra il sistema locale e l'esterno.
4
 
Le istituzioni sedimentate nel territorio in qualche modo 
                                                 
4
 Rullani (1998);  
14 
inglobano una storia costituita da accadimenti contingenti, fattori 
strutturali e creatività degli uomini o degli attori politici, sociali ed 
economici espressi dal sistema locale. 
L' affermazione delle istituzioni in grado di realizzare una 
molteplicità di equilibri e di funzioni è un processo auto 
organizzatore che non si può costruire a tavolino, ma che emerge 
attraverso l'evoluzione di una serie di comportamenti tra loro 
interconnessi
5
. Questo tipo di apprendimento evolutivo non deve 
ottimizzare una prestazione definita, ma, piuttosto, cercare la 
strada per rendere compatibili (o integrabili) diversi equilibri che 
si realizzano contemporaneamente, non potendosi conseguire 
l'uno a scapito dell'altro. È per tale motivo che il sentiero evolutivo 
percorso da ogni sistema locale deve realizzare, insieme, l'equilibrio 
tra sapere personale e collettivo, tra concorrenza e cooperazione, tra 
conflitto e partecipazione
6
. 
Un'altra importante conclusione degli studi distrettuali è 
quella di aver rilevato che, quando le risorse nascoste nel patrimonio 
culturale di una società locale vengono riconosciute, queste possono 
essere attivate, innescando, in tal modo, un processo di sviluppo. Nel 
caso dei distretti si è trattato di un' attivazione spontanea, non guidata 
da esplicite politiche; ma, piuttosto, conseguenza di iniziative in 
diversi settori che hanno favorito la creazione di circostanze 
favorevoli. 
L’analisi comparativa ha reso chiaro come le modalità di 
organizzazione e di connessione tra la società e le piccole imprese 
siano molteplici e come, a rigore, non esista un caso esattamente 
                                                 
5
 Allen (1997); 
6
 Brusco (1994); 
15 
uguale ad un altro. Le risorse individuate e costruite, i meccanismi 
di interazione tra pubblico e privato, la ricerca di alternative 
funzionali, le modalità di introduzione dell'innovazione sono 
diverse. 
Da questa considerazione deriva che non è pensabile costruire 
una teoria generale dello sviluppo capace di spiegare ogni processo. 
L’esperienza ha piuttosto mostrato che, per una teoria dello sviluppo 
locale, è necessario ricorrere a spiegazioni secondo modelli di 
attivazione della crescita, che se, in un caso, possono essere utili, non 
necessariamente lo saranno in un altro. È necessario individuare 
sempre più meccanismi, perché ciò ci consente di riconoscerne di 
nuovi, combinando, adattando e superando i precedenti
7
. 
 Partendo dalle valutazioni effettuate sulla base dello studio dei 
distretti, si sono tratte valutazioni anche su come le politiche 
territoriali debbano cambiare per non limitarsi ad affrontare i 
problemi, quando questi si manifestano, e presentare invece una 
strategia per il conseguimento di obiettivi chiari, individuati sulla 
base di una interpretazione condivisa delle necessità del territorio. 
Nelle economie  post- fordista il ruolo svolto dal pubblico, 
tende a mutare nel suo contenuto, così come il rapporto pubblico- 
privato
8
. Questo significa, in primis, che la regolazione pubblica 
dovrebbe, almeno in parte, trasformarsi in autogoverno degli attori 
(individuali e collettivi) tramite l'adozione del principio di 
sussidiarietà. Solo quando quest’ ultimo non funziona, o opera in 
maniera distorta rispetto all'interesse generale, la regolazione 
pubblica dovrebbe intervenire. Non è, però, possibile semplicemente 
                                                 
7
 Bagnasco (1999); 
8
 Vaccà (1996); 
16 
decentrare il potere dal centro alle periferie perché questo avvenga, 
ma è necessario, innanzi tutto, riqualificare il potere pubblico 
rendendolo meno prescrittivo.  
Il ricorso all'autogoverno locale, bilanciato da chiare regole di 
concorrenza tra i territori, rappresenta un modulo costruttivo di base 
con cui lo Stato post- fordista deve fare i conti. Le istituzioni dei 
sistemi locali non sono più solo quelle ereditate dallo Stato, quali le 
Regioni, i Comuni e le Province, ma anche quelle che emergono 
dalla società civile. Iniziative private o pubblico-private danno 
luogo ad attori collettivi in funzione dei bisogni da soddisfare o delle 
capacità, espresse dal territorio, da presidiare e valorizzare. 
Gli studi dei distretti hanno, infine, evidenziato altre due 
problematiche importanti ai fini di questo lavoro: la prima è 
connessa con il problema del finanziamento delle istituzioni. Se 
questo rimane completamente pubblico, non si consegue una reale 
auto-organizzazione competitiva. 
  E quindi, opportuno che i privati si accollino una parte del 
finanziamento; affinché ciò avvenga, è necessario che gli 
investimenti programmati rendano. 
Quest' ultima affermazione trova, però, dei naturali limiti in 
alcuni tipi di interventi, per esempio, sociali o ambientali, che non 
sempre producono dei ritorni propriamente economici. Ciò non 
implica che tali investimenti non vadano realizzati; ma è necessario, 
in tal caso, trovare delle appropriata soluzioni come, per esempio, la 
copertura, totale o parziale, del prezzo del servizio fornito da parte 
dell'ente pubblico. 
La seconda, riguarda la considerazione che, l'unità elementare 
per praticare l’autogoverno, deve essere relativamente piccola, se 
17 
vuole mobilitare sensi di appartenenza e di identità 
sufficientemente forti. Non è possibile, a priori stabilire i confini 
dell'autogoverno; tuttavia, una indicazione importante deriva dalla 
necessità di arrivare ad una massa critica che garantisca la scala 
necessaria per investire in risorse rare e competenze specifiche. È 
quindi opportuno, prevedere un meccanismo che renda flessibili sia 
l'attribuzione dei compiti, sia i confini operativi superando le rigidità 
amministrative. 
 
1.3 Modelli di sviluppo locale  
  
Per quanto riguarda i modelli di sviluppo locale, il punto di 
partenza è costituito da una contrapposizione ormai classica: quella 
tra modelli di sviluppo endogeno e modelli di sviluppo esogeno.  
1) lo sviluppo endogeno, o dal basso, è un percorso di sviluppo 
fondato sulla valorizzazione delle molteplici risorse locali (naturali, 
materiali, umane e di conoscenza), sulla centralità dei processi 
decisionali degli attori sociali locali e sulla loro capacità di 
controllare ed internalizzare conoscenze ed informazioni esterne. 
 Il modello di sviluppo endogeno è caratterizzato da: 
-   capacità di utilizzare le risorse locali; 
- capacità di controllare a livello locale il processo di 
accumulazione; 
-   controllo della capacità di innovazione; 
- capacità di sviluppare le interdipendenze produttive, sia di 
tipo intersettoriale, sia di tipo intrasettoriale, a livello locale.   
Lo sviluppo endogeno non implica l’idea di chiusura verso 
l’esterno; infatti agli attori locali viene affidato il compito di 
18 
realizzare il giusto equilibrio tra apertura verso l’esterno e 
conservazione dell’identità locale. 
Sviluppo endogeno significa: 
- capacità di trasformazione del sistema economico-sociale; 
- capacità di reazione alle sfide esterne; 
- capacità di introdurre forme specifiche di regolazione sociale 
a livello locale che favoriscano i punti già elencati. 
2) Lo sviluppo esogeno, o dall’alto, assume caratteri opposti, 
infatti il territorio ha un ruolo passivo di fronte alle decisioni maturate 
da soggetti esterni.  
Nel modello di sviluppo esogeno le decisioni fondamentali del 
processo di sviluppo sono prese da operatori esterni all’area: il 
territorio rappresenta l’insieme delle condizioni che staticamente 
consentono un vantaggio localizzativo per l’impresa esterna (bassi 
salari, basso costo della terra, incentivi finanziari e fiscali per la 
localizzazione industriale).    
 
1.4 Percorsi - tipo di sviluppo locale 
 
Si traccia adesso una mappa, di una serie di percorsi-tipo di 
sviluppo locale, che differiscono per una serie di aspetti, ad  esempio 
il tipo di risorse utilizzate, il diverso ruolo giocato dalle istituzioni 
locali ed il diverso grado di coinvolgimento e di partecipazione delle 
popolazioni locali; da ciò risultano 4 tipologie (o modelli) di sviluppo 
locale:    
1) Modello di sviluppo locale per Invito- Attrazione                     
E’ il modello più tradizionale, che consiste nel tentativo di 
attrarre dall’esterno imprese ed attività che vengono ad insediarsi nel 
19 
territorio in questione; questo modello ha dei precedenti nello 
sviluppo economico degli anni ’60. In pratica si tratta di rendere 
attrattivo il territorio per l’insediamento di attività economiche 
attraverso: 
- la realizzazione di infrastrutture di base (strade, porti, 
aeroporti, zone industriali attrezzate); 
- la messa a punto di incentivi specifici per le imprese che 
decidono di insediarsi nel territorio;  
- la promozione di operazioni di marketing territoriale che 
promuovono un’immagine positiva per le imprese e per il territorio in 
cui le imprese operano.        
Il coinvolgimento delle popolazioni locali è molto limitato, e 
questo potrebbe rappresentare un limite successivo, perché 
potrebbero verificarsi opposizioni da parte delle popolazioni locali; le 
popolazioni locali potrebbero opporsi a particolari insediamenti con 
impatto ambientale negativo. Non c’è un settore di attività 
particolarmente privilegiato, nel senso che qualunque settore 
produttivo si adatta a questo modello. Si punta tutto sulla vitalità e 
sulla convenienza dell’impresa privata, nel senso che gli insediamenti 
produttivi porteranno dei benefici sia per il territorio, sia per la 
popolazione. 
Un elemento positivo di questo modello è che si avranno 
insediamenti produttivi, creazione di occupazione e di reddito, e si 
possono creare nuove attività di origine locale che possono innescare 
un meccanismo di crescita economica autopropulsiva. 
I rischi che si incontrano sono due: il primo è che gli 
investimenti, per rendere attrattivo il territorio, non riescono a 
perseguire gli obiettivi prefissati, limitandosi solo alla creazione di