I reati degli operatori bancari

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L’art. 135 TUB rappresenta  il canale di collegamento 
attraverso il quale le fattispecie dei reati societari entrano a far parte 
integrante dello statuto penale delle banche, previsto dal titolo VIII del 
testo unico del 1993.  L'art. 135 sostituisce l'art. 35 del d.lgs. n. 481 
del 1992 che, a sua volta, era subentrato all'art. 92 della legge 
bancaria. L'art. 92 svolgeva una duplice funzione: per un verso, 
rendere applicabili anche alle banche non costituite in forma societaria 
le norme penali proprie degli esponenti societari;  per l'altro, ridefinire 
(integrare, sostituire, in tutto o in parte, aggiungere, secondo le diverse 
opinioni espresse dalla dottrina) i soggetti cui applicare le norme di 
diritto penale societario contenute nel codice civile e richiamate dal 
Testo Unico. 
La prima funzione è destinata a esaurire la propria efficacia 
nel momento della trasformazione in società per azioni delle residue 
banche pubbliche.   
L’art. 35 d.lgs. 481/1992 recepiva la II Direttiva di 
coordinamento bancario: nella direzione, indicata dalla normativa 
comunitaria, dell’attuazione della c.d. “despecializzazione 
istituzionale”
(1)
. Despecializzazione nel senso di superamento delle 
                                                          
(1)
 PIETRAFORTE A., Commento all’art. 135, in Commentario al testo unico delle leggi in 
 12 
distinzioni di statuto tra soggetti operatori  (enti pubblici in senso 
stretto, istituti di diritto pubblico, società private in mano pubblica, 
società private di tutti i tipi, aziende individuali) oggi tutti 
riconducibili, almeno ai fini dell’applicazione della disciplina penale 
delle società, a una stessa figura. L’art. 135 TUB dispone l’estensione 
delle disposizioni contenute nei capi I, II e V del Codice Civile nei 
confronti dei soggetti che svolgono “funzioni di amministrazione, 
direzione e controllo presso banche, anche se non costituite in forma 
societaria”. 
 Con il 135 TUB i soggetti destinatari dei precetti penali 
risultanti dal combinato disposto degli articoli 2621 c.c. e seguenti  
non sono più quelli che rivestono una qualifica soggettiva formale in 
sé considerata (dirigenti, commissari, liquidatori, membri degli organi 
di sorveglianza), com'era nella legge bancaria, bensì coloro che, per la 
posizione difatti rivestita, “svolgono funzioni di amministrazione, 
direzione e controllo”. 
 L'art. 135, quindi, opera come una sorta di “commutatore” 
che converte nel presupposto soggettivo dei reati propri, cui la stessa 
norma fa riferimento, una situazione che corrisponde solo di fatto 
                                                                                                                                                               
materia bancaria e creditizia, Padova, CEDAM, 1994, 669 ss. 
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all'esercizio dei poteri dei soggetti effettivamente titolari dei poteri di 
amministrazione, direzione e controllo. Sarebbe, però, illusorio 
pensare che il criterio funzionale di commutazione renda semplice ed 
agevole l'individuazione del soggetto responsabile. In tale prospettiva, 
una felice ricostruzione del problema suggerisce che la classificazione 
si svolga in senso “verticale” ed “orizzontale”. Per quel che concerne 
la qualificazione in senso verticale, l'art. 135 TUB, distinguendo le 
funzioni dirigenziali da quelle di amministrazione, ha colmato la 
lacuna che caratterizzava l'art. 92. Questa norma citava soltanto i 
dirigenti e, secondo l'orientamento prevalente, andava interpretata nel 
senso indicato dall'art. 39 legge bancaria, comma 1 θ, e, quindi, con 
riferimento agli amministratori delegati, ai gerenti, ai direttori generali 
e centrali, ai capi servizio, ai direttori delle filiali.  
Non mancavano, tuttavia, interpretazioni discordi in senso 
restrittivo ovvero estensivo. Il generico riferimento alle funzioni di 
amministrazione, invece, consente di ricomprendere tra i soggetti 
attivi i membri del consiglio di amministrazione, nonché di quegli 
organi aventi diversa denominazione negli enti pubblici economici, 
che esercitano i corrispondenti poteri gestori. La stessa genericità del 
riferimento alle funzioni di amministrazione potrebbe dilatare verso il 
 14 
basso senza limitazioni la categoria, ma simile inconveniente può 
essere evitato mediante il “criterio sistematico e tradizionale” e la 
distinzione tra funzioni di amministrazione, alle quali si riferisce 
testualmente l'art. 35 l.b., e le funzioni amministrative che sono ben 
altra cosa, e che non rientrano nella previsione normativa.  
La più puntuale indicazione delle norme da applicare 
all'attività bancaria ha superato la cosiddetta questione del rinvio, nella 
sua tradizionale configurazione; la ridefinizione in chiave funzionale 
delle qualifiche soggettive, tuttavia, ripropone lo stesso problema sotto 
una nuova prospettiva. Con il TUB i soggetti che rispondono dei reati 
societari sono individuati mediante il criterio funzionale; nel codice 
civile, invece, i soggetti attivi degli stessi reati sono ancora individuati 
in base alla titolarità delle cariche societarie. Occorre, quindi, 
verificare, con riferimento alle diverse tipologie di illecito applicabili 
agli esponenti bancari, la corrispondenza tra “la nuova indicazione dei 
soggetti attivi” e “le qualifiche formali” delle disposizioni 
codicistiche. Si tratta, cioè, di individuare “eventuali limitazioni” e 
“possibili estensioni”: qualora i soggetti indicati nella singola 
fattispecie di riferimento siano diversi a questi si aggiungeranno, in 
campo bancario, coloro che svolgono funzioni di amministrazione, 
 15 
direzione e controllo. L'orientamento prevalente
(2)
  fa leva sul ruolo 
che la qualifica soggettiva assume nel reato proprio. L'attenzione 
allora si deve necessariamente rivolgere al raffronto fra qualifica e 
condotta tipica, in funzione del rapporto tra tutela dell'interesse e reato 
proprio.  
Occorre a questo punto precisare il significato delle funzioni 
esplicitamente menzionate dalla disposizione: 
a) amministrazione: la nozione di funzione di 
amministrazione consente di ricomprendere  non solo 
l’amministratore di fatto, ma anche l’amministratore occulto, nonchè 
tutti i soggetti che contribuiscono alla gestione. 
b) direzione: mentre il codice civile riserva tale funzione ai 
direttori generali (art. 2396 c.c.), cioè a coloro che hanno una funzione 
direttiva nei confronti di tutti i settori dell’azienda, nell’economia 
dell’art. 135 TUB il riferimento a questa tipologia di funzioni è, come 
detto, estremamente ampio. Generalmente nell’ambito della banca la 
posizione funzionale del direttore generale è caratterizzata dalla 
preposizione all’intera direzione generale, nel senso che tutti gli uffici  
                                                          
(2)
 ANTOLISEI F., Manuale di diritto penale, leggi complementari, I, I reati societari, bancari, 
di lavoro e previdenza, XI ed., Milano, Giuffrè, 1999, 62. 
 16 
nei quali questa si articola sono alle sue dipendenze. Compiti di 
direzione potrebbero, però, essere affidati anche a soggetti altri 
rispetto al direttore generale. 
Degno di nota è come già ai tempi della vigenza dell’art. 92 
l.b., che invece prevedeva la qualifica formale di dirigenti, la nozione 
penalistica di direzione generale era determinata con riguardo non 
tanto alla denominazione formale, quanto alla specifica natura dei 
poteri esercitati. L’estrema ampiezza del nuovo criterio funzionale 
adottato dagli artt. 135 e ss. TUB ha indotto un vasto settore della 
dottrina a ritenere la disposizione inficiata da un pesante difetto di 
determinatezza. Parte della dottrina
(3)
, invece, adduce la funzione 
integrativa e non sostitutiva della norma per la quale le qualifiche 
contemplate dall’ art. 135 TUB si aggiungerebbero a quelle precisate 
nel Codice Civile; in tale prospettiva è possibile ricavare, in via 
interpretativa, una delimitazione del concetto di funzioni di direzione 
ai soli direttori generali. 
L’abbandono del criterio formale legittima invece 
l’interrogativo circa l’eventuale equiparazione dei soggetti di diritto 
che non hanno ancora o non hanno affatto assunto le funzioni inerenti 
                                                          
(3)
 ANTOLISEI F.,  Manuale di diritto penale, op. cit., 63 
 17 
alla carica. La risposta è positiva  se si accoglie la tesi secondo quale 
l’accettazione della carica equivale ad assunzione dei poteri ed attività 
correlate. Si può però obiettare a riguardo che questo espresso 
accoglimento del paradigma sostanziale contenuto nell’art. 135 TUB 
preclude una simile soluzione di estensione a soggetti che non 
possiedono la qualifica richiesta dalla disposizione. 
c) controllo: l’attuale formula legislativa segna il passaggio 
dalla nozione di vigilanza, attribuzione tipica della figura dei sindaci, 
a una nozione fondata sulla dimensione sostanziale più che sulla 
qualifica attribuita. Cosicchè oggi la categoria potrebbe estendersi fino 
a ricomprendere  anche altri soggetti: ad esempio gli ispettorati 
dipendenti dalle banche, deputati a controllare l’ operato delle stesse; o 
addirittura quegli organismi di controllo interno, istituiti per operare 
ispezioni periodiche sull’operato dei dipendenti; o ancora i soggetti 
che operano un controllo esterno, in particolare le società di revisione 
e certificazione; ciò alla luce del mero dato letterale, dal momento che 
l’art. 135 prevede il controllo presso banche e non nelle banche, 
quindi non sembra richiedere un rapporto di internità o dipendenza. 
 Il problema del rapporto tra lo statuto penale della p.a. e lo 
statuto penale delle società non era collegato  all' art. 92 legge 
 18 
bancaria. La dottrina
(4)
, tuttavia, per l'evidente ed incontestabile 
omogeneità delle materie in discussione, ha quasi sempre affrontato il 
problema delle qualifiche degli operatori bancari nel contesto in 
esame. Oggi la questione si è risolta a  favore della tesi privatistica. 
Persistono, tuttavia, “sacche” di attività bancaria che comportano 
l'esercizio di una funzione pubblica o di un pubblico servizio: in questi 
casi continuano ad essere applicabili sia i reati societari sia i reati che 
tutelano la pubblica amministrazione.  
 
                                                          
(4)
  SGUBBI F., “Aspetti problematici dell’art. 92 della legge bancaria” , BBTC, 1974, 52 ss. 
 19 
Capitolo I  
I reati di abusivismo     
 (l. 7 marzo 1938 n. 141; art. 31 d.lgs. 14 dicembre 
1992, n. 481; d.lgs. 1 settembre 1993 n. 385; art.10 TUB; art. 11 TUB; art. 14 
TUB; art. 130 TUB; art. 131 TUB; art. 132 TUB)  
 
1.1. Introduzione 
 
Per una serie di attività la legge prescrive il previo 
intervento di una autorizzazione o concessione da parte degli 
organismi pubblici di controllo (Consiglio dei ministri, Comitato 
interministeriale per il credito e il risparmio, Ministro del tesoro, 
Ministro delle poste e telecomunicazioni, Ministro dell’industria e 
commercio, Ufficio italiano dei cambi, CONSOB, ISVAP, Banca 
d’Italia, Garante per la radiodiffusione e l’editoria, ecc.). Qualora 
l’attività venga svolta malgrado la carenza dell’autorizzazione 
seguono, a seconda dei casi, sanzioni penali per delitto e 
contravvenzione ovvero sanzioni amministrative.  
  
 20 
La legge bancaria del 1936 prevedeva una semplice 
ammenda per “chiunque svolga l’attività prevista dall’art. 1 per la 
raccolta del risparmio tra il pubblico sotto ogni forma senza aver 
ottenuto l’autorizzazione dell’ ispettorato (Banca d’ Italia)” (art. 96 
legge 7 marzo 1938 n. 141). Tale disposizione suscitava numerose 
critiche sia per la tenuità della sanzione sia per l’oscurità del testo 
legislativo
(1)
. Si evidenziava l’incongruenza del richiamo all’ art. 1 
della stessa legge bancaria, il quale facendo riferimento alla nozione 
di attività bancaria come raccolta del risparmio ed esercizio del credito 
pareva in netto contrasto con la fattispecie incriminatrice, che 
prevedeva esclusivamente la “ raccolta del risparmio tra il pubblico 
sotto ogni forma”, ma nulla diceva circa la necessità che il risparmio 
raccolto fosse  collegato ad una vera e propria funzione creditizia
(2)
. 
Estremo interesse
(3)
 riveste la modifica all’art. 9 l.b. 
apportata dall’ art. 31 d.lgs. 14 dicembre 1992, n. 481 dal titolo 
“Attuazione della direttiva CEE n. 646/89, relativa al coordinamento 
delle   disposizioni   legislative,   regolamentari   e   amministrative  
                                                          
(1)
 RUTA G., “Configurabilità dell’abusiva raccolte del risparmio tra il pubblico” , BBTC, I, 
1964, 54.  
(2)
 CRESPI A., “Attività bancaria e raccolta di risparmio non autorizzata” , BBTC, 1960, 487.  
(3)
 D’AGOSTINO P., “Le nuove disposizioni penali in materia di reati bancari” , RTDPE, 1993, 
299.  
 21 
riguardanti l’accesso alle attività degli enti creditizi ed il suo esercizio 
e recante modifica alla direttiva CEE n. 780/77”. Tale disposizione, 
anticipando l’entrata in vigore del nuovo testo unico, ha introdotto 
numerose e importanti novità rispetto alla situazione previgente.  
In primo luogo l’art. 31 ha dettato due distinte previsioni: il 
primo comma ha stabilito che “chiunque svolge l’attività  bancaria 
senza averne ottenuto l’ autorizzazione è punito con la reclusione da 
sei mesi a quattro anni e con la multa da lire quattro milioni a venti 
milioni”. Di conseguenza la semplice raccolta del risparmio viene 
autonomamente sanzionata, seppur a livello contravvenzionale, 
mentre l’ipotesi delittuosa viene riservata ai veri e propri fenomeni di 
abusivismo bancario, nei quali, accanto alla raccolta di denaro, vi è 
l’erogazione del credito mediante tipici negozi c.d. attivi.  
Con il successivo testo unico della legge bancaria (d.lgs. 1 
settembre 1993 n. 385) si è finalmente creato un coordinamento tra le 
diverse disposizioni normative succedutesi nel tempo, per cercare di 
creare ordine in quella che è stata definita una vera e propria 
“alluvione di leggi”
(4)
.  
                                                          
(4)
 MINERVINI G., “Il controllo del mercato finanziario. L’alluvione delle leggi” , in Giur. 
Comm., I, 5, 1992. 
 22 
Numerosi sono i dubbi sulle novità introdotte e sui rapporti 
con la precedente norma, resta comunque il merito di aver definito 
compiutamente le fattispecie incriminatrici relative all’abusivo 
esercizio dell’ attività bancaria, nonchè i rapporti con l’attività 
finanziaria abusiva. 
Con le nuove disposizioni viene  riconfermata la precedente 
dicotomia tra  esercizio del credito e raccolta del risparmio, mentre la 
modifica formale riguardante il rinvio espresso alla norma (art. 11 
TUB), che definisce la raccolta del risparmio, rinvio previsto anche 
per l’esercizio abusivo dell’attività bancaria, definisce in termini di 
novità quest’ultima fattispecie. Infatti il reato di “Abusiva attività 
bancaria” non si incentra più, come in passato, sul momento 
autorizzatorio bensì sulla violazione dell’art. 11, che detta le modalità 
della raccolta legittima di risparmio tra il pubblico a cui deve 
accompagnarsi l’ esercizio del credito. 
Il T.U. prevede tre reati di abusivismo
(5)
: nella presente 
trattazione particolare importanza rivestono i primi due, l'art. 130 
TUB che sanziona la raccolta abusiva del risparmio e l'art. 131 TUB  
                                                          
(5)
 CAPRIGLIONE F., Commentario al testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, 
Padova, CEDAM, 1994, 664 ss. 
 23 
che reprime l'esercizio abusivo dell'attività bancaria. L'art. 
132, che punisce l’esercizio abusivo dell’attività di intermediazione 
finanziaria presso il pubblico (art. 132, comma 1), ovvero, in 
prevalenza privato (art. 132, comma 2°, che verrà descritto solo ai fini 
di una completezza trattativa. 
Le locuzioni “raccolta abusiva del risparmio” ed “abusivo 
esercizio dell'attività bancaria” designano l'esercizio, senza 
l'autorizzazione prescritta dall'art. 10 TUB, delle attività riservate alle 
banche e cioè alle imprese autorizzate dalla Banca d'Italia. 
 
Art. 10. Attività bancaria 
“1. La raccolta di risparmio tra il pubblico e l'esercizio del credito 
costituiscono l'attività bancaria. Essa ha carattere d'impresa. 
2. L'esercizio dell'attività bancaria è riservato alle banche. 
3. Le banche esercitano, oltre all'attività bancaria, ogni altra attività 
finanziaria, secondo la disciplina propria di ciascuna, nonché attività connesse o 
strumentali. Sono salve le riserve di attività previste dalla legge.”