Le limitazioni al libero accesso dei vettori aerei alle rotte intracomunitarie per motivi di congestione del traffico (slot allocation) e d'inquinamento acustico

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PARTE PRIMA 
INDAGINE SULLA SLOT ALLOCATION 
 
Premessa 
 
Il notevole sviluppo del traffico aereo ha prodotto un fenomeno di congestione delle 
aerovie e, di conseguenza, la saturazione di molte strutture aeroportuali. Gli aeroporti hanno 
una capacità di ricevere aeromobili per i movimenti di atterraggio, sosta e decollo che non è, 
per ovvi motivi, illimitata, ma condizionata dalla struttura fisica dello scalo, da ragioni 
ambientali e di sicurezza, motivi per i quali negli aeroporti è possibile consentire un numero 
massimo di movimenti in un dato periodo
1
.  
La situazione che ha portato alla normativa in vigore per la slot allocation è che le 
compagnie aeree richiedono la possibilità di accedere alla struttura aeroportuale per un 
numero di spostamenti superiore rispetto alla capacità massima di un aeroporto. Pertanto, è 
necessario regolare l’esercizio dei diritti di traffico, consentendo ad alcuni vettori l’utilizzo 
della struttura e negandolo ad altri, secondo criteri che non creino discriminazione tra le varie 
compagnie. 
È all’interno di un vasto disegno legislativo adottato degli organi di vertice della 
Comunità Europea, al fine di realizzare la liberalizzazione del mercato del trasporto aereo 
comunitario, in linea con i principi ispiratori del trattato di Maastricht (quali: unitarietà, libera 
concorrenza e trasparenza dei mercati Comunitari), che si colloca il Reg. Cee del Consiglio n. 
95 del 18-01-1993, il quale dispone “Norme comuni per l’assegnazione delle bande orarie 
negli aeroporti della Comunità”. 
Tale normativa prende vita in un contesto di liberalizzazione dell’aviazione civile 
iniziata prima negli Stati Uniti d’America
2
 ed in seguito all’interno della Comunità Europea 
con l’emanazione di tre pacchetti di normative.
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1
   A titolo di esempio: nell’aeroporto di Firenze sono consentiti massimo un numero di 8 movimenti l’ora; 
in quello di  Catania 12 movimenti l’ora. 
Fonte: Assoclearance. 
2
  Cfr. Casanova, Bignardello, Diritto dei trasporti (infrastrutture e accesso al mercato), Milano, Giuffrè, 
2004, pag. 257. Negli Stati Uniti d’America, con l’emanazione dell’ Air Deregulationa Act del 1978, si è giunti 
ad un rapido passaggio da un regime interno fortemente dirigistico e protezionistico, che aveva caratterizzato dal 
1938 i traffici aerei tra Stati Federati, ad un regime di libera concorrenza. La motivazione di tale svolta va 
ricercata nei vantaggi che l’utenza ne avrebbe ricavato. La deregolamentazione ebbe conseguenze positive solo 
nel breve-medio periodo, dato che l’aumento del numero dei vettori operanti sul mercato aveva determinato una 
crescente concorrenza, soprattutto nelle rotte maggiormente redditizie, con conseguente riduzione delle tariffe e 
migliore qualità del servizio. Questo liberismo senza adeguati correttivi pubblici, aveva spinto i vettori aerei 
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Inoltre, la normativa in esame si trova a dover affrontare e risolvere delle 
problematiche ostative allo sviluppo del settore del trasporto aereo ed esigenze dell’utenza e 
del mercato, fisiologicamente aventi interessi in gioco contrastanti. Sto parlando 
rispettivamente di: congestione degli aeroporti in seguito alla crescente domanda nel settore 
del trasporto aereo
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; esigenza di assicurare agli utenti un servizio continuo ed affidabile per 
garantire la mobilità all’interno dei confini della Comunità; raggiungere l’obiettivo di  
liberalizzazione del settore aereo Comunitario. 
La procedura d’assegnazione delle bande orarie (slot allocation) è determinante al fine 
di realizzare la concreta libertà di accesso alle rotte intracomunitarie sancita dal regolamento 
Cee n. 2408 del 23 Luglio 1992,  in quanto, un sistema trasparente e non discriminatorio che 
permetta l’accesso alla struttura aeroportuale da parte dei vettori è da considerarsi 
ontologicamente il punto di partenza per la liberalizzazione del cielo comunitario. 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                                                                                                                        
statunitensi a concentrarsi sulle rotte più remunerative, con conseguente aumento della congestione e 
dell’inquinamento e aveva provocato l’abbandono delle tratte ritenute non convenienti dal punto di vista delle 
imprese di trasporto aereo. La libera concorrenza aveva provocato inoltre accese guerre tariffarie, tutte giocate 
sulla riduzione dei costi d’impresa (manutenzione aeromobili, riduzione investimenti, limitazione personale di 
bordo e di terra, dequalificazione del servizio). Questo gioco al ribasso, portò le compagnie più inefficienti ad 
uscire dal mercato; le rimanenti non tardarono ad accordarsi per l’aumento uniforme dei corrispettivi per il 
trasporto.  
3
   Al fine di evitare gli inconvenienti vissuti negli USA a causa di una deregolamentazione troppo rapida 
ed incontrollata, il processo di liberalizzazione dei trasporti aerei intracomunitari è avvenuto gradualmente, 
articolandosi in tre tappe, caratterizzate dall’emanazione di altrettanti pacchetti di regolamenti, rispettivamente 
negli anni 1987 (Dir. CEE 87/601 “tariffe per i servizi aerei di linea tra Stati Membri”; Decisione del Consiglio 
87/602 “ripartizione della capacità passeggeri tra vettori aerei nei servizi di linea tra Stati Membri e accesso dei 
vettori aerei alle rotte di servizio aereo di linea”), 1990 (Reg. del Consiglio 2342/90 “tariffe servizi aerei di 
linea”; Reg. del Consiglio 2343/90 “accesso dei vettori aerei alle rotte intracomunitarie e [...] ripartizione delle 
capacità passeggeri fra vettori aerei nei servizi di linea”), 1992 ( Reg. Consilio 2407/1992 “rilascio delle licenze 
ai vettori aerei”; Reg. Consiglio 2408/1992 “ accesso vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie”; 
Reg. Consiglio 2409/1992 “tariffe aeree per il trasporto di passeggeri e di merci”). 
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   Cfr. Dario Maffeo, La natura giuridica degli slot, in News letter Aprile/Giugno 2003, pag 1. “ Il traffico 
aereo di passeggeri è aumentato dal 1960 di circa il 9%  l’anno. Gli aeroporti hanno però serie difficoltà 
strutturali a soddisfare questo incremento di traffico. Secondo la IATA, dei 29 principali aeroporti mondiali, 25 
hanno già saturato la capacità delle piste [...]”. 
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CAPITOLO 1 
 
Il Regolamento Cee n. 95/93: 
 definizioni, presupposti e finalità contemplate  
 
1.1 Definizioni. 
La materia regolata dal presente Regolamento si coglie dalla rubrica dello stesso: esso 
dispone in materia di assegnazione della bande orarie negli aeroporti della Comunità. 
 Prima d’iniziare l’analisi dello stesso, saranno fatte delle precisazioni terminologiche 
sul significato di alcune espressioni che verranno usate, nel corso di questo lavoro, sempre in 
maniera univoca. 
 In ambito aeroportuale, con l’espressione “banda oraria” s’intende il periodo di tempo 
entro il quale un aeromobile ha il permesso di accedere alla struttura aeroportuale, sia per le 
operazioni di decollo, che di atterraggio  (solitamente ha la durata di quindici minuti).  
Una nuova definizione, dal punto di vista tecnico-giuridico, di slot viene fornita dal 
Regolamento CE n. 793 del 2004, recante modifiche proprio al Regolamento 95/93. 
L’articolo 2 della normativa del 2004 definisce il concetto di “banda oraria” come il 
“permesso dato da un coordinatore [...] di utilizzare l’intera gamma di infrastrutture 
aeroportuali necessarie per operare un servizio aereo in un aeroporto coordinato ad una 
data ed in un orario specifici assegnati da un coordinatore [...] al fine di atterrare o 
decollare”.  
È bene, fin da ora, precisare che la durata del permesso dato dal coordinatore ( EOBT: 
Estimated Off Block Time ) inizia cinque minuti prima e termina dieci minuti dopo l’orario 
stabilito, in modo tale che, ad esempio, un vettore con slot per la partenza prevista alle ore 
13.00 avrà l’autorizzazione al decollo a partire dalle 12.55 fino alle 13.10.  
Altro fattore di fondamentale importanza che merita subito di essere precisato riguarda 
la sorte del vettore che, per motivi prettamente tecnici o complicazioni nella procedura 
d’imbarco, non riesca ad effettuare il decollo nel tempo stabilito. In questo caso la 
conseguenza diretta sarà la perdita dello slot assegnato in precedenza, ergo la possibilità per il 
vettore di non adempiere precisamente alla sua obbligazione nei confronti dei suoi creditori
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; 
la compagnia aerea non potrà fare altro che attendere l’assegnazione di un nuovo slot, cosa 
                                                 
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   Ex. art. 1218 c.c., il quale, nell’inesatto adempimento, contempla anche l’ipotesi di ritardo 
nell’adempimento dell’obbligazione contrattuale. 
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che, negli aeroporti congestionati
6
, nei quali è obbligatorio l’intervento di un coordinatore, 
può portare ad un’attesa considerevole. 
Grande rilievo assume altresì l’espressione “serie di slots”. Il Regolamento Cee n. 
95/93 non fornisce una definizione chiara ed univoca di tale concetto. Si potrebbe parlare di 
serie riguardo un gruppo di slot assegnati ad un vettore nel corso di una giornata o nel corso di 
una settimana ad orari corrispondenti o addirittura riguardo l’intero gruppo di slot che il 
vettore ha ottenuto per l’intera stagione. Senza un dato normativo chiaro e determinato, 
l’interprete potrebbe considerare come Series of Slots una delle qualsiasi ipotesi sopra 
esposte. Vi è, in verità, un dato normativo all’interno del III co. dell’articolo 10: “bande 
orarie assegnate ad un vettore per operare un servizio di linea o non di linea programmato in 
un determinato momento della giornata e nello stesso giorno della settimana per un periodo 
individuabile fino ad un massimo di un periodo d’invalidità degli orari”. Fortunatamente, il 
Regolamento CE n. 793/2004 ha aggiunto la lettera “k” all’art. 2 del Reg. Cee 95/93, 
fornendo la definizione esatta di serie di slot come “almeno cinque bande orarie che sono 
state richieste per la stessa, ora nel medesimo giorno della settimana, regolarmente nella 
stessa stagione di traffico e assegnate conformemente alla richiesta o, qualora non fosse 
possibile, assegnate ad un orario approssimativamente identico”. 
All’interno del Regolamento Cee n. 95/93 s’incontra anche il termine “slot pool”. Tale 
concetto individua le bande orarie disponibili in un determinato aeroporto pienamente 
coordinato dopo che gli slots storici sono stati assegnati. Tale pool comprende, perciò, gli slot 
non utilizzati dai vettori, quelli di nuova creazione, quelli rilasciati dai vettori e quelli resi in 
qualsiasi altra maniera disponibili. 
 
1.2  Presupposti e finalità del Regolamento Cee n. 95/93. 
Già nelle considerazioni introduttive del Reg. Cee n. 95/93, viene preso in 
considerazione lo squilibrio esistente tra l’espansione del trasporto aereo all’interno dei 
                                                 
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   Si veda, per la distinzione degli aeroporti comunitari in base al regime del traffico, il Reg. Cee 
793/2004, art. 2 lettera G. “Aeroporto coordinato: un aeroporto in cui, per atterrare o decollare, è necessario per 
un vettore aereo o per altro operatore di aeromobili aver ottenuto l’assegnazione di una banda oraria da parte di 
un coordinatore, ad esclusione dei voli di stato, degli atterraggi di emergenza e dei voli umanitari” e art. 2 lettera 
I  “aeroporto ad orari facilitati: un aeroporto in cui esiste un rischio di congestione in alcuni periodi del giorno, 
della settimana o dell’anno, risolvibile eventualmente grazie alla cooperazione volontaria tra vettori aerei e in cui 
è stato nominato un facilitatore degli orari, con il compito di agevolare l’attività dei vettori aerei che operano o 
intendono operare in tale aeroporto”. 
A titolo di esempio,  il Ministero dei Trasporti tramite l’ ENAC classifica aeroporti coordinati gli scali di: 
Bergamo Cagliari, Catania, Firenze, Milano Linate e Milano Malpensa, Napoli, Palermo, Roma Ciampino e 
Roma Fiumicino, Torino, Venezia e, solo per la stagione estiva, Lampedusa e Pantelleria. Sono classificati come 
aeroporti ad orari facilitati: Bologna e Pisa. Fonte: Assoclearance. 
 
 9
confini dell’Europa e la disponibilità di infrastrutture aeroportuali atte a fronteggiare la 
crescente domanda dell’utenza; la conseguenza che la normativa trae è la crescita del numero 
di aeroporti soggetti a congestione del traffico. 
 La prima esigenza da fronteggiare nell’assegnazione delle bande orarie negli aeroporti 
soggetti a congestione è che tale procedura sia basata su criteri di imparzialità, trasparenza e 
non discriminazione, tenuto in considerazione che la politica comunitaria in questo settore 
(come in altri) mira a facilitare la concorrenza e ad incoraggiare l’accesso al mercato da parte 
dei vettori che intendono intraprendere servizi di trasporto su rotte intracomunitarie.
7
 
 La valutazione svolta dal legislatore comunitario attorno al concetto di imparzialità è 
che essa sia garantita nel modo migliore se sia lo Stato membro a: nominare un coordinatore; 
classificare un aeroporto come coordinato; o, addirittura, se il coordinamento dell’aeroporto 
sia svolto direttamente dallo Stato membro, responsabile della struttura aeroportuale. 
 Il concetto di trasparenza riguarda la necessità che chiunque abbia interesse (quindi i 
vettori prima di tutto) sia messo nelle condizioni di poter verificare come si sono svolte le 
operazioni di assegnazione della banda oraria, in suo favore o a suo discapito. Sarà un 
parametro che regolerà l’attività del coordinatore di ogni stato membro.  
Ragionando sul fatto che l’attività di assegnazione delle bande orarie è un’attività 
sostanzialmente amministrativa
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 e, considerando che l’evoluzione del diritto Comunitario (di 
conseguenza anche italiano) ha da tempo sancito alcuni principi fondamentali in materia di 
agire della pubblica amministrazione, sia in materia di rapporti intercorrenti tra sfera pubblica 
e sfera privata (buon andamento e non discriminazione dell’azione amministrativa), sia per 
quanto riguarda l’accesso da parte dei privati ai documenti della pubblica amministrazione, si 
può trarre la seguente conclusione. 
Se si considera l’attività di assegnazione delle bande orarie come un’attività di 
pubblico interesse pur se svolta anche da un soggetto di diritto privato (coordinatore), la 
trasparenza è elemento fondamentale per garantire il controllo dell’agire del coordinatore, da 
                                                 
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   Cfr. Casanova, Bignardello, Diritto dei trasporti (infrastrutture e accesso al mercato), Milano, Giuffrè, 
2004, pag 261. “[...] dal primo Gennaio 1993 i traffici aerei intracomunitari sono stati liberalizzati. L’art. 3, par. 
1, Reg. Cee n. 2408/1992 ha stabilito testualmente che “lo stato membro interessato permette ai vettori aerei 
comunitari di esercitare diritti di traffico su rotte all’interno della Comunità”. 
8
  Cfr. Dario Maffeo, in News letter Aprile/Giugno 2003, pag 4;5. “[...] con l’assegnazione degli slot si 
configura in capo ai vettori una posizione assimilabile unicamente ad un interesse legittimo, frutto di una vera e 
propria concessione, come possono confermare molti elementi sulla natura sostanzialmente amministrativa dei 
procedimenti di assegnazione e reclamo [...] lo slot è null’altro che lo strumento amministrativo per assicurare 
l’accesso ad una risorsa scarsa, l’infrastruttura in generale, e, più in particolare, agli aeroporti congestionati.” 
Vedi ancora Dario Maffeo, Sull’ammissibilità di contratti di compravendita di slot, in Diritto dei Trasporti, 
1999, pag. 671. “ [...] nel nostro ordinamento giuridico l’assegnazione degli slots assume una natura 
esclusivamente pubblicistica [...]”. 
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parte degli operatori del mercato soggetti a questo tipo di azione amministrativa. Da questo 
punto di vista il sistema normativo risulta essere coerente con sè stesso. 
 La “non discriminazione” nell’assegnazione degli slots consiste nella necessità di 
garantire che tutti i vettori aerei comunitari, titolari della licenza d’esercizio comunitaria ai 
sensi del Regolamento Cee n. 2407/92, possano accedere al mercato ed esercitare quindi 
diritti di traffico fra gli scali comunitari. Tali diritti non sarebbero tuttavia pienamente 
esercitabili se non esistesse una procedura non discriminatoria nell’assegnare i permessi di 
accesso alle strutture aeroportuali della comunità. Come si potrebbe infatti parlare di libero 
mercato del trasporto aereo in Europa se non fosse possibile per i vettori ottenere uguali diritti 
proprio laddove l’attività del trasporto aereo ha inizio, ovvero all’interno delle strutture 
aeroportuali? 
La normativa Comunitaria, sempre con l’attenzione ben rivolta all’esperienza degli 
Stati Uniti d’America, non ha inteso liberalizzare in maniera incontrollata, lasciando al libero 
gioco domanda-offerta la determinazione del mercato. Non discriminazione significa sì, che 
tutti gli operatori hanno pari diritti di accesso e, di conseguenza, pari diritti di vedersi 
assegnate le bande orarie negli aeroporti, ma il legislatore comunitario si è preoccupato di 
inserire dei temperamenti alla libera concorrenza. 
Si tratta di principi inseriti all’interno del Regolamento Cee n. 95/93 atti a diversificare 
la posizione dei vettori che operano all’interno della medesima struttura aeroportuale. Ad 
esempio, tutti gli operatori del mercato hanno pari diritti di accesso in aeroporto, ma chi opera 
un concreto utilizzo delle bande orarie ad esso assegnate (in misura di almeno l’80%), ha la 
legittima aspettativa di vedersele riassegnate nella corrispondente stagione successiva (grand 
father’s rule); ancora, per favorire l’accesso al mercato dei “nuovi arrivati, è previsto che 
almeno il 50% degli slots presenti nel pool di bande orarie sia ad essi distribuito. 
Inoltre, per completezza del discorso, vi sono altre limitazioni all’accesso dei vettori 
aerei sopra i cieli comunitari: gli Stati membri posso imporre restrizioni legate ad esigenze di 
sicurezza
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, di tutela dell’ambiente (art. 9 Reg. Cee 2408/92), di una razionalizzazione dell’uso 
delle strutture aeroportuali del territorio
10
.  
                                                 
9
   Si veda in merito il Comunicato della Commissione Europea del 22 Marzo 2006 (IP/06/359): 
“L’Unione europea si è finalmente dotata di una strategia coerente per la messa al bando dei vettori aerei poco 
sicuri”, ha affermato Jacques Barrot, Vicepresidente della Commissione e responsabile dei trasporti. “Questa 
lista nera terrà i vettori aerei di dubbia reputazione lontani dai cieli europei e farà sì che tutti i vettori che 
operano in Europa rispettino i più elevati standard di sicurezza”. 
10
  Cfr. Alfredo Antonini, L’attività  di trasporto aereo dopo la liberalizzazione del cabotaggio, in 
Responsabilità civile e previdenza, 1998, pag 520.  “Gli stati non conservano alcun controllo preventivo 
sull’accesso al traffico[...]; residua, soltanto, la ben diversa possibilità di imporre restrizioni, legate ad esigenze