5
pertanto, uno strumento fondamentale per migliorare la produttività e il livello di
vita.
Sul piano sociale, le tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni
caratterizzano ormai la nostra vita, incidendo sulle modalità di svolgimento del
lavoro, di apprendimento e di interazione reciproca. Inoltre il settore delle
telecomunicazioni occupa migliaia di persone e si ritiene che negli anni a venire
genererà circa il 60% dei nuovi posti di lavoro.
Dal punto di vista economico, si è infatti registrato un aumento spettacolare di
questo mercato, l'unico che abbia mantenuto una crescita costante malgrado la
generale recessione economica che ha caratterizzato i Paesi negli ultimi decenni.
L'evoluzione tecnologica intervenuta nel mercato delle telecomunicazioni e gli
innegabili benefici generati, in Paesi quali Stati Uniti e Giappone, dal processo di
liberalizzazione, hanno intaccato le fondamenta della tradizionale teoria del
monopolio naturale quale forma ottimale di gestione di tale mercato, soprattutto
relativamente ai nuovi servizi.
La natura stessa dei nuovi mercati di telecomunicazione, caratterizzati da varietà,
flessibilità e rapidità di sviluppo, rende ormai necessario realizzare pienamente in
ambito multilaterale (OMC) gli obiettivi di concorrenza e di liberalizzazione.
Appare quindi evidente l'importanza della concorrenza, quale unico strumento
idoneo a garantire l'effettiva liberalizzazione del settore, nonché la realizzazione
di un sistema efficiente e competitivo di telecomunicazioni, che sia in grado di
assolvere alle molteplici esigenze dei consumatori e di assicurare ad una pluralità
di operatori il reale accesso al mercato e servizi, in condizioni di parità e a prezzi
ragionevoli.
Ad oggi, nella prospettiva di un mercato globale pienamente liberalizzato, la
politica di concorrenza deve quindi affinare i propri strumenti di sorveglianza ma,
6
anche, valutare secondo criteri di flessibilità ogni iniziativa specifica,
salvaguardando sia il progresso tecnologico, sia l'interesse collettivo.
Il presente studio si propone, pertanto, di analizzare i vari aspetti della disciplina
OMC prevista per la liberalizzazione dei servizi di telecomunicazione con
particolare riferimento al recente accordo sulle telecomunicazioni di base. A tal
fine, saranno prese in considerazione le specificità del settore e le problematiche
connesse al processo multilaterale in corso.
7
CAPITOLO I
LA TRANSIZIONE DAL GATT ALL'OMC: DAL VECCHIO AL NUOVO
SISTEMA MULTILATERALE DEGLI SCAMBI E IL COMMERCIO
INTERNAZIONALE DEI SERVIZI DI TELECOMUNICAZIONE
1.1 Il GATT-1947 e le carenze del sistema.
L'Accordo Generale sulle Tariffe ed il Commercio
1
("GATT" secondo l'acronimo
inglese) è un accordo di commercio multilaterale, che si prefigge lo scopo di
1
La letteratura giuridica sul GATT è molto cospicua. Per un'analisi dettagliata sull'Accordo, in senso cronologico,
si veda, tra gli autori più importanti, Fawcett, The International Trade Organization, in British Yearbook of
International Law, 1947, p. 376 ss.; Bronz, The International Trade Organization Charter, in Harward Law Review,
vol. 62, 1948-49, p. 1089 ss.; Wilcox, A Charter for World Trade, New York, 1949; Seyid Muhammad, The Legal
Framework of World Trade, London, 1958; Curzon, Multilateral Commercial Diplomacy: the General Agreement
on Tariffs and Trade and its Impact and National Commercial Policies and Techniques, London, 1965; Jackson,
World Trade and the Law of the GATT. A Legal Analysis of the GATT, Indianapolis-Kansas City-New York,
1969; Anzilotti, "GATT", in Enc. dir., XVIII, Milano, 1969; Dam, The GATT: Law and International Economic
Organizations, Chicago-London, 1970; Kramer, Changing Principles Governing International Trade, in Journal of
World Trade Law, 1974, p. 227 ss.; Hudec, The GATT Legal System and World Trade Diplomacy, New York,
1976 (e ultima ed., Salem, 1990); Flory, Evolution du système juridique du GATT, in Journal du droit international,
1977, p. 787 ss.; Giuliano, La cooperazione degli Stati e il commercio internazionale, Milano, 1978; Jouannod, Le
GATT, Parigi, 1980; Picone-Sacerdoti, Scambi internazionali, in Diritto internazionale dell'economia, Milano,
1982; Jaenicke, "General Agreement on Tariffs and Trade (1947)", in Encyclopedia of Public International Law, V,
Amsterdam, 1983, pp. 20-27; Glick, Multilateral Trade Negotiations, Totowa, 1984; Jackson-Louis-Matsushita,
Implementing the Tokyo Round. National Constitutions and International Economic Rules, New York, 1984;
Jackson, "Economic Law", in Enc. of Publ. Int. Law, VIII, Amsterdam, 1985, pp. 149-161; Long, Law and its
Limitations in the GATT Multilateral Trade System, Dordrecht-London-Boston, ed. 1985 e 1987; Petersmann,
"Economic Organization Groups, International", pp. 161-167, "International Economic Order", pp. 336-344,
"World Trade, Principles", VII, tutti in Enc. of Publ. Int. Law, Amsterdam, 1985; McGovern, International Trade
Regulation, Exter, 1986; Comba, Il neo liberismo internazionale, Milano, 1987; Venturini, L'accordo generale
sulle tariffe doganali e il commercio, Milano, 1988; Benedek, Die Rechtsordung des GATT aus Volkerrchticher
Sicht, Berlino-Heidelberg-New York, 1990; Jackson, Restructuring the GATT System, New York, 1990; Oxley,
The Challenge of Free Trade, London, 1990; Coccia, GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), in Digesto
IV ed., vol. VII Disciplina Internazionale Pubblicistica, Torino, 1991; Comba, Il neo liberismo internazionale.
Strutture giuridiche a dimensione mondiale dagli accordi di Bretton Woods all'Organizzazione Mondiale del
Commercio, Milano, 1995; Ligustro, Le controversie tra Stati nel diritto del commercio internazionale: dal GATT
all'OMC, Padova, 1996; Vause, Introduction to International Business Transaction, the Netherlands, 1997, cap. V.
Nel 1951 l'Italia, con legge n. 1172, accetta di aderire all'Accordo GATT.
8
facilitare la progressiva liberalizzazione del commercio mondiale mediante la
riduzione graduale delle barriere doganali.
L'Accordo Generale, che stabilisce diritti e doveri reciproci per gli Stati che ne
sono "Parti Contraenti", ha regolato dal 1947 gli scambi commerciali
internazionali, contribuendo a far abbassare le tariffe doganali sulle importazioni.
Le regole del GATT sono state adeguate all'evolvere delle relazioni economiche
internazionali attraverso una serie di negoziati denominati "Trade Rounds".
I pilastri su cui si basa l'Accordo, sottoscritto dalle Parti Contraenti, sono:
- la clausola incondizionata della nazione più favorita, mediante la quale si
esclude qualsiasi discriminazione negli scambi commerciali internazionali. In
forza di tale clausola le concessioni commerciali concordate tra alcuni degli Stati
membri del GATT (Parti Contraenti) si applicano a tutti gli altri Stati sottoscrittori
dell'Accordo;
- il trattamento nazionale, che prevede il principio della trasparenza, secondo la
quale la protezione delle industrie nazionali dovrebbe avvenire mediante
l'imposizione delle sole barriere tariffarie, in quanto più facilmente identificabili,
ed escludendo ogni altra misura commerciale non tariffaria;
- la consultazione, il cui scopo è quello di impedire tutto ciò che potrebbe portare
pregiudizio agli interessi commerciali delle Parti Contraenti;
- la reciprocità, in base alla quale la riduzione delle tariffe di uno Stato nei
confronti di un altro Stato comporta che anche quest'ultimo adotti la stessa misura
nei confronti del primo Stato;
- la clausola di salvaguardia, che accorda, in determinati casi, ad uno Stato Parte
Contraente dell'Accordo la facoltà di deroga alle regole del GATT,
consentendogli di ripristinare temporaneamente misure restrittive nei confronti di
determinate importazioni, quando queste danneggiano i suoi produttori nazionali.
9
Tra i principi giuridici fondamentali posti dall'Accordo Generale, quello di non
discriminazione nel commercio è sicuramente il più significativo; esso ha due
aspetti: il trattamento generale della nazione più favorita (NPF o MFN dalla sigla
inglese, art. I GATT) e il trattamento nazionale (art. III GATT). Il primo impone a
ciascuna delle Parti Contraenti di accordare automaticamente a tutte le altre Parti
il trattamento più favorevole concesso ad una di esse in materia di tariffe doganali
(dazi) ed imposizione di qualsiasi genere alle importazioni e alle esportazioni;
queste ultime non devono essere utilizzate per favorire i prodotti nazionali
2
. Il
secondo principio vincola le Parti Contraenti ad assicurare l'uguaglianza di
trattamento tra prodotti importati e quelli della stessa specie di produzione
nazionale, per quanto riguarda le imposizioni fiscali e le regolamentazioni
nazionali
3
.
Derogano all'art. I sulla "NPF" le regole stabilite per le specifiche necessità della
bilancia dei pagamenti (art. XIV GATT)
4
e per la creazione di zone di libero
scambio o di unioni doganali (art. XXIV GATT)
5
, a condizione che queste ultime,
quali accordi di integrazione regionale, sviluppino gli scambi commerciali tra le
2
Sulla non discriminazione, sulla NPF e sul trattamento nazionale vedi Nolde, La clause de la nation la plus
favorisée et les tarifs préférentiels, in Recueil des Cours, 1932, I, pp. 5 ss.; Sereni, Il trattamento della nazione più
favorita, in Riv. dir. int., 1932, pp. 53 ss.; Domke-Hazard, State Trading and the most-Favored-Nation Clause, in
American Jour. of Int. Law, 1958, pp. 5 ss.; Schiavone, Il principio di non-discriminazione nei rapporti
internazionali, Milano, 1966; Gros Espiell, the Most-Favored-Nation Clause: its Present Significance, in Journal
of World Trade Law, 1971, p. 29 ss.; Triggiani, Il trattamento della nazione più favorita, Napoli, 1984; Jackson,
World Trade and the Law of the GATT, op. cit., pp. 249-304; Coccia, GATT, in Digesto, vol. VII, op. cit, par. III.
9 e 10 (a) e (b); Comba, Il neo liberismo internazionale, op. cit., pp. 99-109.
3
Le Parti Contraenti, inoltre, non possono aumentare i dazi doganali nazionali in modo unilaterale (art. II GATT,
il cosiddetto "consolidamento"). Cfr. Picone-Sacerdoti, Scambi internazionali, op. cit.; Comba, Il neo liberismo
internazionale, op. cit., pp.105 e 110.
4
Vedi Jackson, World Trade and the Law of the GATT, op. cit., pp. 673-716.
5
Sulle zone di libero scambio o di unioni doganali vedi Jackson, World Trade and the Law of the GATT, op. cit.,
pp. 575-624; Imhoof, Le GATT et les zones de libre-échange, Ginevra, 1979; Huber, The Practice of the GATT
under the article XXIV, in Journal of Common Market Studies, 1981, pp. 281 ss.; Coccia, GATT, in Digesto, vol.
VII, op. cit., par: III. 21 (d); Comba, Il neo liberismo internazionale, op. cit., pp. 150-153.
10
Parti Contraenti e non discriminino i Paesi terzi con alte barriere
protezionistiche
6
.
Tra le norme del GATT assume rilievo il divieto generale di ricorrere a restrizioni
non tariffarie e quantitative all'importazione e all'esportazione, dette anche
"contingenti" o "quote" (art. XI GATT), con delle eccezioni per determinate
materie o settori, tra cui le esigenze di sviluppo economico dei Paesi in via di
sviluppo (PVS)
7
.
In caso di pratica commerciale sleale, quale il dumping, cioè la vendita di merci
ad un prezzo più basso rispetto al loro valore nominale, l'art. VI del GATT
prevede l'applicazione di un dazio anti-dumping per riequilibrare il sistema
commerciale ove ricorrano determinate circostanze. Inoltre l'art. XIX consente ad
un Paese membro di ricorrere a misure d'urgenza che consentono di diminuire,
temporaneamente, l'importazione di merci nel caso che essa causi o minacci di
causare un pregiudizio serio all'industria nazionale; tali misure sono definite
"clausole generali di salvaguardia", e la loro applicazione deve avvenire
teoricamente su base non discriminatoria, anche se, praticamente, gli Stati hanno
preferito realizzare accordi bilaterali di limitazione "volontaria"
8
.
6
Inoltre, i Paesi che partecipano ad una unione doganale o ad un'area di libero scambio possono concedersi
reciprocamente tariffe doganali preferenziali. Le tariffe esterne che risultano da tali unioni non possono essere
superiori alla media di tutte le tariffe applicate da quei Paesi anteriormente alla creazione dell'unione doganale o
della zona di libero scambio.
7
Sulle restrizioni quantitative cfr. Coccia, GATT, in Digesto, op. cit., par. III.13; Comba, Il neo liberismo
internazionale, op. cit., pp. 125 ss. e 148 ss. Per la disciplina prevista per i PVS vedi Picone-Sacerdoti, Ordine
internazionale dell'economia, op. cit., p. 155 ss.
8
Sul dumpig e sull'anti-dumping vedi, tra gli altri, Papisca, Dumping e antidumping nel diritto internazionale,
1970, pp. 382 ss.; Huysser, Thèorie et pratique du dumping, Baden-Baden, 1971; Lloyd, Antidumping Actions and
the GATT System, London, 1977; Dale, Antidumping Law in a Liberal Trade Order, London, 1980; Coccia,
GATT, op. cit., par. III.16; Comba, Il neo liberismo internazionale, op. cit., pp. 111-122. Sulle misure di
salvaguardia cfr. Bronckers, Selective Safeguards Measures in Multilateral Trade Relations, London, 1985, pp.
54-100.
11
L'Accordo in questione prevede, infine, delle specifiche norme per prevenire
controversie negli scambi internazionali, onde assicurare il principio della
trasparenza commerciale
9
.
Al termine della seconda guerra mondiale con la riunione di Bretton Woods si
decise la creazione di tre nuove istituzioni multilaterali, operanti nell'ambito della
cooperazione internazionale, allo scopo di favorire la ripresa economica mondiale
e porre un "freno" alle pratiche protezionistiche adottate dagli Stati, nel periodo
compreso fra la prima guerra mondiale e la grande crisi degli anni Trenta. Le tre
istituzioni erano: il Fondo Monetario Internazionale (FMI), che aveva lo scopo di
regolare gli squilibri delle bilance dei pagamenti, la Banca Mondiale (WB)
10
, che
aveva il compito di fornire assistenza finanziaria e tecnica ai processi di
aggiustamento e sviluppo economico dei Paesi in via di sviluppo (PVS) e
l'Accordo Generale sulle Tariffe doganali e sul Commercio (GATT), istituito per
ordinare il commercio internazionale, secondo i principi del liberismo
economico.
Il 30 ottobre 1947, ventitré Paesi
11
firmarono a Ginevra l'Accordo Generale sulle
Tariffe ed il Commercio (GATT, General Agreement on Tariffs and Trade), cioè
un accordo internazionale contenente norme sostanziali in materia commerciale.
Questo, composto da 38 articoli, divisi in quattro parti, entrò in vigore il 1°
gennaio 1948 come accordo multilaterale di natura provvisoria (e di breve durata),
fino all'entrata in vigore della Carta mondiale del commercio (conosciuta come
9
Sull'argomento vedi, in ordine, Coccia, GATT, op. cit., par. II.6; Comba, Il neo liberismo economico, op. cit., pp.
165 ss.; Petersmann-Jaenicke ed., Adjudication of International Law, Friburgo, 1992; vedi specialmente Ligustro,
Le controversie tra Stati nel diritto del commercio internazionale: dal GATT all'OMC, op. cit., parti 1 e 2, spec.
cap. V, nonché lo stesso autore in Riv. dir. int., 1997, pp. 1003-1085. Sulla risoluzione delle controversie nel
sistema OMC vedi il par. 3 del cap. I del presente lavoro.
10
Sulla WB e sul FMI vedi Bichsel, The World Bank and the International Monetary Found from the Perspctive
of the executive Directors from Developing Countries, in Journal of World Trade, 12-1994, pp. 141-167.
11
Africa del Sud, Austria, Belgio, Birmania, Brasile, Canada, Cecoslovacchia, Ceylon, Cile, Cina, Cuba, Francia,
India, Libano, Lussemburgo, Norvegia, Nuova Zelanda, Paesi Bassi, Pakistan, Regno Unito, Rhodesia del Sud,
Siria, Stati Uniti.
12
Carta dell'Avana), che fu adottata alla Conferenza dell'Avana nel marzo del 1948
e che prevedeva la creazione di un'Organizzazione Internazionale per il
Commercio
12
(ITO dalla sigla inglese), oltre a contenere i principi per una
generale ripresa del commercio internazionale. Tuttavia, pur essendosi costituito
il GATT, non si arrivò alla creazione di un'Organizzazione-Istituzione che
controllasse il rispetto delle regole dell'Accordo: motivi di ordine economico e
politico ostacolarono sia la costituzione dell'ITO che la ratifica, da parte degli
Stati, della Carta dell'Avana
13
.
La prevista accessorietà alla Carta dell'Avana, istitutiva dell'ITO, determinò
l'iniziale assenza di un quadro istituzionale paragonabile a quello dei normali
trattati istitutivi di organizzazioni internazionali: la peculiarità dell'aspetto
istituzionale del GATT deriva dal modo in cui l'Accordo Generale fu stipulato; il
GATT non avrebbe dovuto essere il trattato istitutivo di un'organizzazione
internazionale, ma un accordo multilaterale provvisorio collegato alla creazione
dell'Organizzazione Internazionale per il Commercio (ITO), che non fu mai
istituita perché il relativo progetto istitutivo, conosciuto come Carta dell'Avana,
non fu ratificato dai vari Paesi
14
: "fu solo la mancata entrata in vigore della Carta
dell'ITO a provocare la successiva e imprevista attribuzione al GATT di una
12
I 23 Paesi GATT originari erano fra gli oltre 50 Paesi che avevano proposto di redigere lo Statuto di
un'Organizzazione Internazionale per il Commercio (ITO), una nuova agenzia specializzata delle Nazioni Unite.
Sull'ITO vedi Gardner, Politica economica e ordine internazionale. L'evoluzione delle organizzazioni economiche
internazionali, Milano, 1978, Etas libri, spec. cap. VI, pp. 110-119 e cap. XIII, pp. 270-302.
13
Il GATT e la Carta mondiale dell'Avana erano in posizioni contrapposte: quest'ultima si preoccupava
dell'occupazione, dello sviluppo economico e del commercio dei prodotti di base. Gli USA non la ratificarono a
tutto vantaggio del GATT, che nel corso di successivi negoziati allargò la sua sfera d'azione perseguendo il suo
obiettivo di liberalizzazione degli scambi commerciali. Su richiesta dei PVS, che consideravano il GATT un foro
internazionale non idoneo al raggiungimento dei loro obiettivi, venne convocata, nel 1964, la Conferenza delle
Nazioni Unite sul commercio e lo sviluppo (UNCTAD); per il mancato ottenimento delle necessarie ratifiche, da
parte degli Stati, l'ITO non entrò mai in vigore, per cui il GATT divenne l'unico foro internazionale per la
liberalizzazione del commercio.
14
Il GATT soffrì, per circa 50 anni, di un evidente difetto organizzativo: la mancata ratifica della Carta dell'Avana,
assegnò, infatti, le redini del commercio mondiale al GATT, organizzazione di carattere provvisorio, non dotata di
personalità giuridica, non formalmente istituzionalizzata e priva di assetto organizzativo. Cfr. Coppola D'Anna,
L'Organizzazione internazionale del commercio, Roma, 1947; Gardner, Politica economica e ordine
internazionale, op. cit., pp. 110 ss. e 270 ss.
13
dimensione istituzionale", con la conseguenza di non venire formalmente
considerato un'organizzazione internazionale
15
.
Successivamente l'Accordo Generale ha conosciuto uno sviluppo progressivo:
infatti, la sua dimensione istituzionale - pur non condivisa da alcuni autori che gli
negano la qualità di vera organizzazione internazionale per attribuirgli lo status di
organizzazione "de facto"
16
- venne rafforzata, in primo luogo, dando stabilità
all'organo assembleare denominato "Parti Contraenti" (stabilità messa in evidenza
dall'emanazione di regole procedurali proprie dell'organo) e con il
consolidamento del Segretariato, guidato da un Direttore generale; in secondo
luogo, con la creazione di organi sussidiari quali il Consiglio (che si è dimostrato
l'organo decisionale più importante del GATT), il Gruppo consultivo dei diciotto
e diversi comitati permanenti su singole materie, oltre a numerose commissioni (o
gruppi di lavoro), e gruppi di esperti scelti ad hoc. In tal modo venne riconosciuta,
dalla maggior parte degli autori, la qualità di vera organizzazione internazionale,
sebbene creata in maniera atipica e non formale
17
.
Nonostante la sua natura provvisoria, il GATT è rimasto l'unico strumento (di
cooperazione) multilaterale per la disciplina del commercio internazionale (delle
merci) e per la realizzazione di un sistema commerciale aperto, libero e
15
Cfr. la relazione di Coccia, Dal GATT-1947 al GATT-1994, cit., p. 2, Atti del 2° Convegno della Società
Italiana di Diritto Internazionale (SIDI), Università Bocconi, Milano, 5-7 giugno 1997.
16
Cfr., ad esempio, Bowett, The Law of International Institutions, Londra, 1982, p. 117 ss., secondo il quale il
GATT risulta essere più un trattato internazionale che un'organizzazione internazionale, ed il suo apparato
istituzionale può essere definito come "de facto machinery"; vedi Boisson De Chazournes, Les contre-mesures
dans les relations internationales économiques, Parigi, 1992, p. 71, nota 9; cfr. ONU, in Yearbook of the
International Law Commission, 1968, vol. II, p. 72 ss.
17
Sulla natura del GATT come vera organizzazione internazionale cfr. Jackson, Restructuring the GATT System,
op. cit., p. 18, secondo il quale "...Effettivamente il GATT è diventato una vera organizzazione internazionale...";
vedi Benedek, Die Rechtsordung des GATT aus Volkerrechticher Sicht, op. cit., p. 475; cfr. Bastid, in Droit
international public, Parigi, 1966, p. 259, secondo la quale "le mécanisme du GATT s'est progressivement
institutionnalisé"; cfr. Flory, Le GATT: Droit International et Commerce Mondial, op. cit., secondo il quale il
"GATT est devenu une organisation internationale" parlando, inoltre, di una "institutionnalisation progressive" e
di "une construction evolutive".
14
concorrenziale, dal 1948 fino alla fondazione, nel 1995, dell'Organizzazione
Mondiale del Commercio (OMC o WTO dalla sigla inglese)
18
.
Anche se nei suoi quarantasette anni di vita il testo giuridico di base del GATT è
rimasto essenzialmente uguale a quello del 1948, sono state effettuate aggiunte
sotto forma di accordi "plurilaterali", con adesione volontaria, ed è stato compiuto
uno sforzo costante per liberalizzare gli scambi commerciali attraverso una
consistente riduzione delle tariffe doganali; obiettivo conseguito attraverso una
serie successiva di cicli di negoziati (otto finora, detti anche Conferenze). I più
grandi progressi, infatti, nella liberalizzazione degli scambi internazionali sono
stati compiuti attraverso tornate o cicli di negoziati commerciali, denominati
"Trade Rounds" (o semplicemente rounds)
19
, sotto l'egida del GATT.
Considerando la sua natura provvisoria, il campo d'azione limitato alle merci e le
sue debolezze (di seguito approfondite), il successo del GATT, nel promuovere
ed assicurare la liberalizzazione di buona parte degli scambi mondiali nell'arco di
quarantasette anni, è stato senza dubbio incontestabile
20
.
Il sistema giuridico elaborato nel quadro del GATT presentò, però, fin dall'origine
i suoi limiti e le sue debolezze: in primo luogo i limiti originali erano rappresentati
dalla natura provvisoria dell'Accordo
21
e dalla mancanza iniziale di un quadro
18
Cfr. Beviglia Zampetti, Dall'accordo generale sulle tariffe ed il commercio all'Organizzazione Mondiale del
Commercio, in Diritto del Commercio Internazionale, a cura di Giardina-Tosato, Milano, 1996, p. 3 ss.
19
Il GATT ha organizzato periodicamente delle Conferenze, denominate Rounds, dirette a ridurre sia i dazi
doganali che le altre forme non tariffarie di ostacolo al libero commercio. Anche se spesso richiedono tempi lunghi,
tali rounds offrono un approccio di "pacchetto" (package) ai negoziati commerciali presentando vantaggi rispetto
ai negoziati condotti argomento per argomento. Per un'analisi cronologica dei rounds vedi GATTWTO-NEWS, A
46-year cronology of events and achievements, Ginevra, 12-1994, p. 5 ss.
20
L'Accordo Generale, nonostante le sue carenze, si era dimostrato nei suoi 47 anni di vita meno burocratico e più
concreto delle altre due Organizzazioni multilaterali (FMI e WB): il GATT era meno burocratico perché dotato di
un apparato più snello e di procedure semplici; più concreto perché con i soli principi della non discriminazione,
della reciprocità e della trasparenza era riuscito ad assicurare ordine al commercio internazionale. Cfr. Ercolano,
Liberalizzazione del commercio e del movimento delle persone, 1997, p. 143 ss., spec. p. 155.
21
Il Protocollo di applicazione provvisoria in base al quale il GATT è entrato in vigore includeva per di più una
deroga temporale per la quale la legislazione nazionale già in vigore non doveva essere conformata alle regole del
GATT. Cfr. Sacerdoti, Profili istituzionali dell'OMC e principi di base degli accordi di settore, cit., p. 4 (Atti II°
Convegno SIDI).
15
istituzionale adeguato, particolarmente per il settore della risoluzione delle
controversie nel quale il difetto principale del sistema consisteva nella mancata
applicazione di sanzioni a carico della parte che non aveva osservato una
decisione approvata da un Panel o di altre decisioni del GATT
22
. Inoltre, la
mancata incorporazione o trasformazione del contenuto della disciplina GATT
nel diritto interno degli Stati, ha aperto il problema della diretta applicabilità delle
sue norme: ciò ha reso il GATT privo di efficacia diretta vincolante praticamente
in tutti i Paesi. Veniva così a mancare uno degli strumenti più importanti per
assicurare il rispetto delle regole sul commercio internazionale, e cioè quello della
applicabilità diretta di norme internazionali di natura "self-executing"
23
(così
come dimostrato dall'esperienza comunitaria).
In secondo luogo la debolezza normativa era caratterizzata dall'incertezza
contenutistica di molte regole e procedure che contemplavano la possibilità di
limitazioni ed eccezioni al sistema stesso
24
. Erano addirittura inesistenti regole
multilaterali per certi settori (le cosiddette "aree grigie") sicché gli Stati potevano
derogare ai principi multilaterali fondamentali della non discriminazione e della
liberalizzazione commerciale.
22
L'applicazione della decisione di un panel era subordinata ad una valutazione ad opera delle Parti Contraenti e
poteva essere bloccata dall'opposizione della stessa parte che era risultata soccombente nella controversia per il
principio del "consenso". Sui limiti del GATT vedi Long, Law and its Limitations in the GATT Multilateral Trade
System, Boston, 1987; Jackson, Restructuring the GATT System, op. cit.; Ligustro, Le controversie tra gli Stati nel
diritto del commercio internazionale, op. cit.; Sacerdoti, La trasformazione del GATT nell'OMC, op. cit.
23
La disciplina del GATT non è stata infatti incorporata o trasformata nel diritto interno e i privati non hanno
potuto invocare di regola le sue disposizioni in sede giudiziaria contro enti nazionali preposti al commercio estero
o altri. Sul problema della diretta applicabilità delle norme GATT vedi Venturini, Sulla diretta applicabilità delle
norme GATT, pp. 784-825, op. cit.; Sacerdoti-Venturini, GATT as a Self-executing Treaty in the Italian Case Law,
op. cit. Sul problema della natura "self-executing" delle norme OMC nell'UE, vedi il par. 2 del cap. I del presente
lavoro.
24
Sulla debolezza della funzione di garanzia (o "enforcement") cfr. la relazione di Sacerdoti, Profili istituzionali
dell'OMC e principi di base degli accordi di settore, Atti del II° Convegno SIDI, cit., p. 3 ss.
16
Anche il sistema della soluzione delle controversie, dove il GATT svolgeva un
ruolo prettamente procedurale, rimaneva essenzialmente bilaterale
25
.
Infine, la carenza più grave del sistema GATT, per quello che interessa
soprattutto il settore delle telecomunicazioni (almeno prima dell'ultimo e ottavo
round noto come Uruguay Round), era rappresentato dalla mancanza di una
disciplina per gli scambi di servizi.
La riduzione drastica dei livelli tariffari realizzati in ambito GATT
26
, unito ad una
serie di recessioni economiche verificatesi negli anni '70 e nei primi anni '80,
spingevano, però, i governi a elaborare altre forme di tutela per i settori esposti
alla crescente concorrenza internazionale: emergeva chiaramente che il GATT
non era più rispondente alla realtà del commercio mondiale come lo era stato,
invece, negli anni '40
27
.
Nel 1982 la comunità commerciale internazionale riconobbe l'erosione del
sistema multilaterale del commercio mondiale che si manifestava attraverso vari
sintomi, quali: la parziale applicazione della clausola incondizionata della
nazione più favorita (NPF), soprattutto nell'attuazione di misure commerciali
25
Infatti, le dispute commerciali tra gli Stati venivano risolte o tra gli Stati stessi bilateralmente, o con misure
unilaterali come le ritorsioni, ovvero ottenendo da uno stesso Stato la rinuncia ai suoi diritti commerciali sotto
pressione (accordi "volontari" di limitazione delle esportazioni), infrangendo così le procedure stabilite dal GATT.
Circa l'evoluzione della soluzione delle controversie nelle relazioni internazionali vedi Petersmann-Jaenicke (eds.),
Adjudication of International and National Economic Law, op. cit.; Ligustro, Le controversie tra Stati nel diritto
del commercio internazionale, op. cit.; Petersmann, International Trade Law and the GATT/WTO Dispute
Settlement System, op. cit. Cfr. anche il par. 3 del cap. I di questo lavoro.
26
Le continue riduzioni delle tariffe hanno di fatto comportato dei tassi molto alti di crescita del commercio
internazionale con una media dell'8% circa all'anno, durante gli anni '50 e '60. Il volume del commercio mondiale
nel periodo 1950-75, aveva registrato una crescita del 500% rispetto all'incremento della produzione del 220%,
alla quale era seguito successivamente un rallentamento della crescita a causa delle due crisi petrolifere e del
risorgere di pratiche protezionistiche. Cfr. Ercolano, Liberalizzazione del commercio e del movimento delle
persone, cit., p. 155.
27
Il commercio mondiale era divenuto molto più complesso ed importante rispetto a quarant'anni prima: era in
corso la globalizzazione dell'economia mondiale, stavano esplodendo gli investimenti internazionali, e gli scambi
di servizi, non considerati dalle norme del GATT, rivestivano un grande interesse per un numero sempre crescente
di paesi, ed erano inoltre legati strettamente a ulteriori incrementi degli scambi internazionali di beni. Cfr. Geladan,
Les Mutations de l'économie mondiale (1975-1991), Le Monde (eds.), coll., 1990; Hubert, Invessement
international et dynamique de l'économie mondiale, Economica, 1990; Cenry, Globalization and the new
Multilateral Trade Context, in OCED, 1996, pp. 35-62; Sauvè, QS and AS on Trade, Investment and the WTO, in
Journal of World Trade , 8/1997.
17
discriminatorie contro i PVS; la minore importanza attribuita ai diritti doganali,
come strumento di politica commerciale; il crescente ricorso alle misure non
tariffarie di applicazione flessibile, specialmente quelle di carattere
ostruzionistico; la "dimenticanza" degli impegni a favore dei PVS
28
;
l'insoddisfazione generale verso i meccanismi multilaterali per la soluzione di
controversie, nonché l'inadempimento di tali meccanismi; l'incapacità di tradurre
norme e principi multilaterali in leggi e regolamenti nazionali, di cui si garantisse
effettivamente il rispetto nel contesto nazionale; l'insistenza nelle correnti
commerciali bilaterali; l'abbandono della reciprocità multilaterale. Tutto questo
ha minato la credibilità e l'efficacia del GATT.
Di fronte al dilagare di questi problemi, il General Agreement incontrava gravi
ostacoli nel suo cammino: molte norme dell'Accordo si prestavano a dubbia
interpretazione e si sentiva, ormai, la mancanza di un qualsiasi potere vincolante
capace di far rispettare le norme e le discipline contenute nello stesso GATT.
Insieme, questi ed altri fattori, esaminati precedentemente, hanno persuaso gli
Stati membri del GATT a compiere un tentativo necessario per rafforzare ed
estendere il sistema multilaterale. Questo tentativo si è concretizzato
nell'Uruguay Round.
28
Il GATT, da una parte, ha favorito gli interessi delle Parti Contraenti, soprattutto dei maggiori attori del "gioco
commerciale", mentre dall'altra, ha lasciato ai margini i Paesi in via di sviluppo, i quali si sono dovuti accontentare
del "trattamento speciale" loro riservato. La Comunità Europea, e maggiormente gli USA, potevano proteggere i
loro mercati ricorrendo ad azioni unilaterali in determinate aree commerciali con l'uso abuso di vari strumenti non
trasparenti, diretti a porre sotto pressione economie straniere a favore della propria, minacciando, quindi, di
chiudere il proprio mercato interno. Il GATT, inoltre, non ha impedito la creazione di una rete di zone di libero
scambio e di regimi preferenziali (come il NAFTA, l'APEC e il SEE). Cfr. Vause, Introduction to International
Business Transaction, op. cit.
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