La gestione dei rifiuti in Campania: un'analisi critica

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enti di governo regionali hanno ravvisato la necessità di 
renderla ufficiale, istituendo organi commissari ad acta. In 
risposta, la collettività, determinante principale del flusso 
di rifiuto da smaltire, si mostra sempre più sensibile verso 
le problematiche relative alla loro gestione. 
Gli attori che intervengono nel processo di gestione 
dei rifiuti, e da cui dipende l’efficienza e la validità dello 
stesso settore, possono essere individuati e raggruppati in 
quattro grandi categorie: gli industriali e gli operatori 
commerciali, che devono essere responsabilizzati verso 
l’adozione di tecnologie a minor impatto ambientale, cioè 
verso impianti che producano una minore quantità di 
rifiuti di processo durante il ciclo di lavorazione e verso 
prodotti che generino una minore quantità di rifiuti al 
termine della loro vita utile; i singoli cittadini, 
consumatori e utenti, che devono governare le proprie 
scelte di consumo e devono imparare a trattare le parti del 
prodotto non consumato, non come rifiuti da espellere ma 
come “materie secondarie” da reintrodurre nel ciclo; gli 
operatori specifici del settore, aziende municipali, privati, 
cooperative, che possono espandersi in quantità e qualità, 
creando anche vantaggi occupazionali; l’istituzione 
pubblica, che deve farsi interprete e testimone 
dell’importanza culturale del passaggio dal concetto di 
“smaltimento dei rifiuti” al concetto di “gestione dei 
rifiuti”, che non è soltanto il cambio di un termine ma, 
l’apertura ad un nuovo mondo, ricco di opportunità per 
nuove attività imprenditoriali e nuove figure professionali. 
La consapevolezza diffusa e la partecipazione attiva 
dei cittadini e delle imprese, unitamente a scelte gestionali 
 3
che favoriscano l’implementazione di nuovi paradigmi 
operativi, sono i requisiti fondamentali per un'inversione 
di tendenza. La stessa normativa italiana ed europea 
sottolinea la necessità di ridurre la quantità e la 
pericolosità dei rifiuti immessi nell’ambiente e, di pari 
passo, l’opportunità di promuovere sistemi finalizzati al 
recupero di materia ed energia. 
In effetti, il sistema di gestione dei rifiuti è stato 
sottoposto, con l’avvio del D. Lgs. n. 22 del 5 febbraio 
1997 emanato in recepimento di alcune importanti 
direttive comunitarie, a un forte processo di 
trasformazione con l’obiettivo di promuovere ed 
affermare un modello basato sulla “gestione integrata dei 
rifiuti”, considerata come strategia necessaria ed 
opportuna per poter governare tale situazione in maniera 
sostenibile da un punto di vista ambientale. 
Obiettivo del presente lavoro è l’analisi del 
“problema rifiuti” e degli aspetti legislativi ad esso 
connessi, con particolare riferimento proprio 
all’introduzione del sistema di “gestione integrata”. Nella 
prima parte del lavoro è stata, pertanto, individuata ed 
analizzata la normativa comunitaria e nazionale, che 
attualmente disciplina il settore dei rifiuti. In tal senso, si è 
partiti dall’individuazione delle principali direttive 
comunitarie nel settore, per poi analizzare la normativa 
nazionale emanate a recepimento di tali direttive. 
Ovviamente, si è posta particolare attenzione al decreto 
legislativo n. 22 del 5 febbraio 1997, meglio noto come 
decreto Ronchi, che insieme alle successive integrazioni e 
modifiche, costituisce l’attuale disciplina di riferimento 
 4
nel settore dei rifiuti in Italia. Contemporaneamente sono 
stati raccolti e analizzati una serie di dati allo scopo di 
verificare lo stato di attuazione di tale normativa e i 
risultati che ne sono conseguiti dalla sua applicazione, 
facendo anche opportuni confronti con le altre principali 
realtà europee. 
Nella seconda parte, invece, si è posta l’attenzione 
sulla particolare situazione di crisi in merito allo 
smaltimento dei rifiuti urbani creatasi nella regione 
Campania e sfociata nel Commissariamento della stessa in 
tale settore. Il problema rifiuti in Campania è stato reso 
negli anni ancor più difficile sia dalla grave situazione di 
emergenza che per molto tempo ha visto fiorire gli 
interessi delle ecomafie ed una disattenta e criminale 
gestione dello smaltimento dei rifiuti con discariche 
divenute reali sversatoi di rifiuti pericolosi, tossici e 
nocivi provenienti dalle più svariate regioni d’Italia, che 
dalla scelta impiantistica della classe politica dirigente per 
fronteggiare l’emergenza e dalla scarsa collaborazione 
delle popolazioni locali ad attuare una qualsiasi soluzione 
per uscire dall’impasse in cui si trovava ed attualmente si 
trova la regione. Con riferimento al lavoro svolto, si è 
proceduto, innanzitutto, ad un’analisi dell’evoluzione 
storica dell’emergenza, iniziata nel lontano 1994 e 
attualmente non ancora conclusa, prendendo in 
considerazione i vari provvedimenti adottati sia dal 
Governo nazionale che dalla Struttura Commissariale per 
far fronte a tale situazione di crisi. Tale analisi andrà ad 
evidenziare come le scelte inizialmente adottate, 
soprattutto dalla classe politica locale, segneranno in 
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modo determinante la gestione successiva dell’emergenza 
rifiuti in Campania. La grave crisi determinata, nel 2001, 
dalla chiusura delle discariche nel salernitano e nel 
napoletano, infatti, ha dimostrato le palesi inadempienze 
della Struttura Commissariale, inducendo la stessa a dare, 
da un lato, maggiore impulso alla raccolta differenziata e, 
dall’altro, a completare la realizzazione dell’impiantistica 
prevista. Alla Struttura Commissariale va, comunque, il 
merito di aver definitivamente chiuso le discariche 
tradizionali campane, segnando una svolta epocale nella 
storia di una regione che fino a quel momento era stata più 
volte definita come la “pattumiera d’Italia” e la “terra 
delle ecomafie”. Nel lavoro, inoltre, si pone l’attenzione 
alla scarsa enfasi data ad un serio decollo della raccolta 
differenziata, il cui ruolo è fondamentale nell’ambito di un 
moderno ciclo integrato dei rifiuti. Tuttavia, da una lettura 
del presente lavoro si potrà facilmente notare che la 
Campania è solo una della gran parte delle regioni del Sud 
dell’Italia dove i risultati raggiunti, sia in termini di 
raccolta differenziata che in termini di gestione dei rifiuti 
complessivamente prodotti, sono molto lontani da livelli 
accettabili o da modelli di eccellenza, presenti, invece, in 
moltissime regioni dell’Italia Settentrionale. 
In ultima analisi, il presente lavoro vuole mettere in 
evidenza come, per quanto riguarda la Campania, sia pure 
in un quadro complessivamente ostile, non sono mancate 
esperienze positive di comuni che hanno raggiunto 
risultati validi con riferimento alla “gestione locale” dei 
rifiuti. A tal fine sono state analizzate le esperienze di tre 
comuni del salernitano: Cava de’Tirreni, Nocera Inferiore 
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e Mercato San Severino. Questi comuni, che hanno 
affidato a società miste (con prevalente capitale pubblico) 
il servizio di raccolta dei rifiuti, hanno vissuto in maniera 
meno drammatica, rispetto ad altri comuni limitrofi, la 
fase acuta di emergenza iniziata nel 2001. Come potremo 
vedere, per questi comuni, sarà proprio la raccolta 
differenziata, insieme ad una serie ulteriori di decisioni 
tempestivamente assunte, la base del loro successo. In 
particolare, da un’analisi dei dati raccolti si mostrerà che il 
comune di Mercato San Severino costituisce, insieme a 
tanti altri piccoli comuni salernitano, un esempio di 
eccellenza nella gestione dei rifiuti, nonostante un quadro 
regionale a dir poco disastroso. 
 Capitolo primo 
Il sistema rifiuti in Italia 
1.1 Considerazioni introduttive. 
1.2 Le dinamiche evolutive della normativa comunitaria 
e nazionale. 
1.3 La gestione dei rifiuti in Italia e opportuni confronti 
con le realtà di altri Paesi europei.
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1.1 Considerazioni introduttive 
La protezione dell’ambiente e la tutela della salute 
dei cittadini sono principi fondamentali da porre alla base 
della politica sulla gestione dei rifiuti. La produzione di 
rifiuti costituisce oggi uno dei più significativi indicatori 
dell’interazione tra attività antropiche e ambiente naturale. 
La quantità di rifiuti prodotti, infatti, è strettamente 
connessa con le dinamiche evolutive delle attività di 
produzione e di consumo delle merci, al livello del reddito 
ed agli stili di vita. In altre parole, la produzione di rifiuti, 
in termini di tipologie, quantità, qualità e pericolosità, 
esprime il livello socio-economico di un Paese 
riflettendone il grado di sviluppo tecnologico e industriale. 
Una volta prodotti, inoltre, si pone il problema della loro 
gestione e del loro smaltimento, problema che risulta 
particolarmente complesso da affrontare in ottica sociale, 
economica ed ambientale (1). 
La questione dei rifiuti ha assunto, nel corso del 
tempo, connotazioni diverse, così come differenti sono 
state le strategie attuate per affrontarla, tuttavia, solo in 
epoca recente ha assunto un rilievo tale da rendere 
necessari interventi importanti ed urgenti. Fino alla 
rivoluzione industriale, infatti, il problema della gestione 
dei rifiuti non era nemmeno avvertito, essendo la quantità 
prodotta modesta e trattandosi di rifiuti di natura 
prevalentemente organica, quindi, facilmente 
metabolizzati nell’ambiente naturale senza che gli 
equilibri esistenti venissero alterati. 
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E’ dalla metà del Settecento, per effetto 
dell’incessante sviluppo di fenomeni di 
industrializzazione ed urbanizzazione unitamente ad un 
consistente aumento demografico e ad un miglioramento 
del tenore di vita di ampi strati della popolazione, che si 
determina una progressiva crescita dei livelli di 
produzione e consumo di merci, con conseguente 
incremento del volume di rifiuti prodotti e della loro 
pericolosità. In effetti, a partire dalla rivoluzione 
industriale l’uomo ha agito su due importanti leve: da un 
lato ha sottratto risorse all’ambiente in quantità sempre 
maggiori, dall’altro alla fine dei processi di produzione e 
consumo ha scaricato sul pianeta i residui che da essi ne 
derivavano causando un ulteriore spreco di risorse, tenuto 
conto del fatto che una parte di questi sono recuperabili 
per l’impiego in nuovi processi. Lo sviluppo tecnologico, 
poi, ha portato alla produzione di rifiuti che l’ambiente 
naturale non è più in grado di metabolizzare, venendone 
così alterato. 
Il problema dei rifiuti è affrontato per la prima volta 
nel corso dell’ottocento, quando nascono i primi sistemi di 
smaltimento, riconducibili essenzialmente alla necessità di 
allontanare dalle città i rifiuti per ragioni igienico-sanitarie 
e di decoro urbano. Essi, infatti, erano fondati sulla 
raccolta dei rifiuti e sul loro trasporto al di fuori dei centri 
abitati, prevalentemente in discariche, dove venivano 
depositati, o in alcuni casi trattati con semplici processi di 
combustione. Tuttavia, non siamo di fronte a veri e propri 
sistemi di gestione dei rifiuti, anche perché la quantità da 
 10
smaltire era minima così come bassa era la loro 
pericolosità. 
Soltanto dagli anni sessanta e, ancor più, negli anni 
settanta del ventesimo secolo, i cosiddetti anni della 
“primavera ecologica”, l’aumento dei quantitativi dei 
rifiuti prodotti e la loro accresciuta complessità 
compositiva, con conseguente aumento della loro 
pericolosità, hanno reso evidenti le devastanti 
conseguenze dello smaltimento ancora praticato alle porte 
della città secondo le tradizionali modalità di scarico nel 
suolo, rendendo necessario un intervento normativo nel 
settore allo scopo di individuare idonei strumenti operativi 
per evitare sprechi di risorse e gravi impatti ambientali. La 
questione rifiuti assume, pertanto, un ruolo centrale in tutti 
i paesi industrializzati, in riferimento soprattutto ai 
processi di sviluppo in atto; spesso, infatti, si è dovuto 
intervenire per far fronte a vere e proprie situazioni di 
emergenza. 
E’ proprio in virtù di tale situazione che la disciplina 
contenuta nella normativa comunitaria si è ispirata ad una 
politica ambientale basata sulla gestione e sull’utilizzo 
razionale delle risorse naturali, sullo sviluppo sostenibile 
delle attività economiche e sulla conversione dei sistemi 
produttivi verso scelte tecnologiche e gestionali di minore 
impatto. Discutendo sui limiti dello sviluppo in corso si è 
capito che i rifiuti devono ora essere considerati come 
“sottoprodotti” nell’ambito di un “ciclo produttivo 
chiuso”, ovvero essi diventano a loro volta “materia 
prima” e quindi risorsa per nuovi cicli produttivi, un po’ 
come avviene in natura, dove tutto ciò che assume la 
 11
forma di scarto di un ciclo naturale viene ad essere a sua 
volta assorbito come materia di base in un altro ciclo 
biologico, non esistendo perciò il concetto di rifiuto (2). 
Nasce così il problema della gestione dei rifiuti e 
inizia un lungo cammino normativo per la disciplina di 
tale settore con l’obiettivo principale di passare da una 
visione del rifiuto come “scarto” ad una visione di esso 
come possibile “risorsa” per nuovi processi di sviluppo. 
 12
1.2 Le dinamiche evolutive della normativa 
comunitaria e nazionale 
Le prime norme di un certo rilievo per quanto 
riguarda la disciplina del settore dei rifiuti, nascono a 
livello comunitario. 
L’interesse della Comunità per tale settore si è 
sviluppato di pari passo con l’evolversi della politica a 
tutela dell’ambiente. E’ a partire dal 1972, infatti, subito 
dopo la prima “conferenza mondiale sull’ambiente e lo 
sviluppo” tenutasi a Stoccolma che la Comunità pone le 
basi per un intervento mirato a guidare i Paesi Membri 
verso la realizzazione e l’attuazione concreta di una 
politica ambientale efficace ed uniforme tenuto conto dei 
processi di sviluppo in atto. Al termine di tale conferenza 
la Comunità individua nei Programmi d’Azione lo 
strumento per raggiungere l’obiettivo fissato. Nel 1972, 
pertanto, viene varato il Primo Programma d’Azione 
Comunitaria
1
, a cui hanno fatto seguito altri cinque 
Programmi, che rappresentano ciascuno la continuazione 
dell’altro e lo sviluppo, sempre più approfondito, della 
problematica della tutela ambientale. Attualmente vige il 
Sesto Programma d’Azione in materia ambientale 
                                                 
1
 I Programmi d’Azione Comunitaria rappresentano gli strumenti programmatici a 
medio-lungo termine che informano l’azione politica ed operativa della Comunità nel 
periodo di riferimento. Essi contengono le linee guida e gli orientamenti cui si devono 
ispirare i successivi atti normativi emanati dai singoli Paesi Membri della stessa 
Comunità con riferimento alle tematiche che si vogliono trattare in materia ambientale. 
Il Primo Programma d’Azione Comunitaria è stato varato nel 1972 ed è riferito al 
periodo 1973-1977. Attualmente siamo al VI programma di Azione, che ha come 
riferimento temporale il periodo 2001-2010. 
 13
denominato “Ambiente 2010: il nostro futuro, la nostra 
scelta”. In esso sono considerate quattro aree prioritarie 
d’intervento, tra cui nell’ambito delle risorse naturali si 
pone particolare attenzione alla gestione dei rifiuti. 
L’obiettivo principale è il passaggio a modelli di 
produzione e consumo sostenibili, ponendosi come sfida 
per gli anni futuri, quella di invertire la tendenza in atto, 
ossia, interrompere la stretta relazione tra quantità e 
qualità di rifiuti generati e crescita economica (2). 
Nel Primo Programma d’Azione in materia 
ambientale, la Comunità Europea poneva come obiettivo 
principale la prevenzione, la riduzione e, ove possibile, 
l’eliminazione dei danni ambientali. Altri obiettivi 
importanti erano il mantenimento degli equilibri ecologici, 
la gestione equilibrata delle risorse naturali, evitando 
qualsiasi forma di sfruttamento pregiudizievole di esse ed 
educare ad una maggiore consapevolezza del problema 
ambientale, anche attraverso interventi quali l’addebito 
all’inquinatore dei costi derivanti dei danni ad esso 
provocati (2). 
Attraverso l’emanazione di tali principi vengono 
stabilite le linee guida per la futura azione comunitaria in 
materia di rifiuti, riservando fin da allora particolare 
interesse non tanto alla gestione dei rifiuti già prodotti, 
quanto alla necessità di prevenirne e ridurne la 
formazione, diminuendo contemporaneamente la quantità 
e la pericolosità del flusso dei rifiuti avviati allo 
smaltimento. La Comunità, inoltre, mirava a creare un 
corpus normativo organico in grado di armonizzare i 
sistemi di organizzazione e gestione dei rifiuti nell’ambito 
 14
dell’intero territorio comunitario fino ad allora disciplinati 
in maniera molto frammentaria. 
In tal senso si muovono i testi base della normativa 
comunitaria in tema di rifiuti e cioè, la direttiva quadro 
75/442/CEE, varata il 15 luglio 1975, sui rifiuti in 
generale e la direttiva 78/319/CEE, varata il 20 marzo 
1978, relativa ai rifiuti tossici e pericolosi. 
La direttiva 75/442/CEE quale primo atto 
comunitario nel settore poneva come obiettivo 
fondamentale la diminuzione della quantità dei rifiuti, il 
loro riciclo, recupero o riutilizzo
2
 e, laddove ciò non fosse 
possibile, richiedeva che lo smaltimento venisse realizzato 
senza alcun pericolo per la salute dell’uomo e senza danni 
o rischi particolari per l’ambiente
3
. 
La stessa direttiva forniva, per la prima volta, 
un’esatta definizione del termine rifiuto, stabilendo che 
doveva considerarsi tale “qualsiasi sostanza od oggetto di 
cui il detentore si disfi o abbia l’obbligo di disfarsi 
secondo le disposizioni nazionali vigenti”, ed interveniva, 
inoltre, a specificare il termine “smaltimento”, che si 
realizzava attraverso la raccolta, la cernita, il trasporto, il 
trattamento, l’ammasso od il deposito sul o nel suolo dei 
rifiuti, comprendendo anche tutte le operazioni di 
                                                 
2
 Il testo dell’art. 3 della direttiva in esame sancisce che: “ Gli stati membri adottano le 
misure atte a promuovere la prevenzione, il riciclo, la trasformazione dei rifiuti e 
l’estrazione dai medesimi di materie prime ed eventualmente di energia nonché ogni 
altro mezzo che consente il riutilizzo dei rifiuti”. 
3
 L’art. 4, afferma che: “Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare 
che i rifiuti verranno smaltiti senza alcun pericolo per la salute dell’uomo e senza 
recare pregiudizio all’ambiente ed in particolare: - senza creare rischi per l’acqua, 
l’aria, il suolo e per la flora e la fauna; - senza causare inconvenienti da rumori od 
odori; - senza danneggiare la natura ed il paesaggio”. 
 15
trasformazione necessarie per il riutilizzo, il riciclo o il 
recupero dei rifiuti stessi. La direttiva 75/442/CEE, 
inoltre, imponeva agli Stati membri di elaborare piani di 
smaltimento dei rifiuti particolareggiati restando, tuttavia, 
liberi di regolamentare la materia, tenendo presente però 
gli obiettivi enunciati a livello comunitario. 
In Italia le direttive 75/442 e 78/319 sono state 
recepite con D.P.R. n. 915 del 10 settembre 1982, in 
notevole ritardo dunque rispetto alla loro emanazione. 
Tale decreto costituiva la prima legge-quadro del settore 
in quanto, prima della sua entrata in vigore, la materia era 
disciplinata in modo frammentario da vari corpi di legge
4
. 
Esso è stato per lungo tempo, seppur con successive e 
numerose modificazioni ed integrazioni, il principale 
riferimento normativo in materia di rifiuti nel nostro 
paese. 
Il decreto fissava innanzitutto i principi generali che 
avrebbero regolato lo smaltimento dei rifiuti, in 
particolare, bisognava evitare ogni pericolo o danno per la 
salute umana garantendo l’incolumità e il benessere dei 
singoli e della collettività ed evitare danni od 
inquinamento dell’ambiente circostante. In virtù di quanto 
stabilito dalle direttive comunitarie, inoltre, prevedeva che 
venissero promossi, con l’osservanza di criteri di 
economicità ed efficienza, sistemi di gestione tendenti a 
limitare la produzione di rifiuti e a riciclare e reimpiegare 
i rifiuti o a recuperare da essi materia ed energia. 
                                                 
4
 In particolare la principale disciplina era dettata dalla legge n. 366 del 20 marzo 1941 
– Raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti urbani – e testo unico delle leggi 
sanitarie.