Quale governance per i servizi pubblici locali in provincia di Rovigo?

Tesi di laurea: “Quale governance per i servizi pubblici locali in provincia di Rovigo?” 
 
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pubblici locali” (presentato il 7 luglio 2006), nel testo proposto dalla Commissione 
Affari Costituzionali del Senato per l’Aula che ne ha iniziato l’esame in data 2 agosto 
2007, dove si evince che “Il processo di modernizzazione del Paese passa attraverso 
un regime della concorrenza più maturo che ponga al centro dell'attenzione il 
miglioramento dei servizi per i cittadini ed un abbassamento dei costi che favorisca 
la competitività del nostro Paese ed aumenti il potere d'acquisto delle persone 
attraverso il risparmio nella spesa”. 
Ed è proprio nelle finalità del decreto che si rimarca la volontà di “favorire la più 
ampia diffusione dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera 
prestazione dei servizi di tutti gli operatori economici interessati alla gestione di 
servizi di interesse generale di rilevanza economica in ambito locale, nonché di 
garantire il diritto di tutti gli utenti alla universalità ed accessibilità dei servizi 
pubblici locali ed al livello essenziale delle prestazioni, assicurando un adeguato 
livello di tutela degli utenti, secondo i principi di sussidiarietà, proporzionalità e 
leale collaborazione”, oltre ad “assicurare la soddisfazione dei bisogni degli 
appartenenti alla popolazione locale, in condizioni di generale accessibilità fisica ed 
economica, di continuità e non discriminazione e ai migliori livelli di qualità e 
sicurezza”. 
Ma il 2006 ha visto ancora il legislatore impegnato sul fronte dei servizi pubblici 
locali, forse anche con profili di giusta od ingiusta ingerenza che sono da discutere e 
verificare, nell’ambito della definizione della legge finanziaria per il 2007
1
 con 
disposizioni stringenti in materia di compensi, numero e nomina degli amministratori 
di società partecipate da enti locali. 
Quindi il versante dei costi amministrativi è visto come ulteriore attenzione del 
legislatore nazionale verso il variegato governo del sistema dei servizi pubblici locali 
e giustamente a ragione se, solo facendo riferimento alla pur piccola realtà della 
provincia di Rovigo con la sua quindicina di società pubbliche, abbiamo verificato 
che i costi relativi ai compensi di presidenti, amministratori delegati, consiglieri di 
amministrazione e collegi sindacali (anche questi, purtroppo, sovente soggetti a 
logiche di nomina politica – partitica), ammontano alla ragguardevole cifra di circa 
due milioni di euro all’anno (dati rilevati dai bilanci depositati entro luglio 2007). 
                                                 
1
 Legge 27 dicembre 2006, n. 296 commi 725 e seguenti, pubblicata nella G.U. n. 299 del 27/12/2006 
S.O. n. 244 
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Anche i preoccupanti allarmi della Corte dei Conti, nel corso dei suoi controlli ai 
sensi dell’art. 1, commi 166 e seguenti della finanziaria 2006
2
, hanno spesso 
dimostrato un quadro non positivo dell’andamento delle società controllate o 
partecipate. 
E’interessante notare, ad esempio, come la Corte dei Conti - Sezione regionale di 
controllo per il Veneto, nella delibera n. 89/2006 relativa all’esame della relazione sul  
bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2006 redatta dall’organo di revisione 
del comune di Rovigo, oltre ai rilievi mossi con riferimento al rispetto dei stringenti 
vincoli del Patto di stabilità, ha altresì evidenziato che nei tre esercizi precedenti vi 
sono state aziende, istituzioni o società partecipate con quote superiori al 10% che 
hanno chiuso in perdita; nell’analizzare poi questo particolare profilo, oggetto di 
istruttoria, il giudice contabile ha evidenziato che sempre più spesso gli enti locali 
ricorrono a moduli organizzativi privatistici per la gestione dei servizi pubblici locali 
ma è necessario ricordare che gli amministratori sono pienamente responsabili delle 
scelte operative effettuate, nei confronti della tutela del patrimonio della collettività, 
nel quale, ovviamente, rientrano anche le azioni (n. 16.621) e le quote societarie 
(17,49%) sulle quali essi hanno pregnanti doveri di vigilanza. Il caso in questione 
riguardava la Società Polesine Servizi S.p.A., gestore del servizio idrico integrato per 
tutta la provincia di Rovigo ed anche per altri due comuni fuori provincia, in quanto 
la stessa aveva riportato nel bilancio 2004 una perdita di € 22.159,00 (preludio alla 
chiusura del 2005 con ben € 2.829.597 di perdita d’esercizio). 
La magistratura contabile ha poi sottolineato, in una sorta di “analisi progettuale”, che 
il modulo organizzatorio prescelto per la gestione dei servizi pubblici locali, 
rappresenta il mezzo attraverso il quale si cerca di realizzare le politiche pubbliche 
che rappresentano le risposte a specifici problemi considerati di rilevanza pubblica; 
questo comporta che valutare una politica pubblica vuol dire analizzare se l’azione 
intrapresa, per ciò che attiene all’interesse collettivo, abbia o meno ottenuto i risultati 
desiderati ed attesi, ed inoltre comporta l’espressione di un giudizio sullo scostamento 
che di solito si verifica, per proporre eventuali modifiche che tengano conto della 
potenzialità manifestatesi. Attraverso poi l’introduzione del principio di sussidiarietà 
orizzontale è avvenuto, a pieno titolo, il riconoscimento del “soggetto privato” quale 
                                                 
2
 Legge 23 dicembre 2005, n. 266 art. 1, commi 166 e seguenti, pubblicata nella G.U. n. 302 del 
29/12/2005 (controlli sui bilanci di previsione e conti consuntivi degli enti locali per il rispetto del 
Patto di Stabilità interno). 
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soggetto attivo nel perseguimento di fini di interesse generale ed, in conseguenza, 
l’ente locale è divenuto “amministrazione aperta” in quanto integra soggetti e livelli 
istituzionali in un sistema di governance in cui si lascia spazio al privato ove questi 
può agire e fare meglio, sia pure in un rapporto di stretta convenienza per l’ente. E’ 
ormai ampiamente riconosciuta l’odierna esigenza di contenimento dei costi pubblici 
assieme alla diminuzione dei trasferimenti erariali ed alla necessità di soddisfare 
bisogni sempre più crescenti e sofisticati, imponendo il necessario cambiamento delle 
modalità gestionali degli enti pubblici, rendendo quindi utilizzabili per gli stessi gli 
strumenti e le metodologie tipiche del mondo privatistico. Ma non bisogna 
dimenticare che nel contemperare gli interessi tra il soggetto pubblico e quello 
privato, l’amministrazione deve garantirsi l’acquisto di livelli di qualità e di costo del 
servizio con un deciso orientamento all’outcome o risultato finale ed alla governance 
dell’intero processo. Infatti la differenza sostanziale tra un contratto di 
esternalizzazione ed un normale contratto di fornitura e servizi, consiste 
essenzialmente nell’attivazione di una partnership cliente-fornitore che vede l’ente 
locale quale centro di acquisto responsabile della verifica di qualità delle prestazioni, 
del controllo strategico e della valutazione della performance e che riconosce 
l’autonomia imprenditoriale del fornitore in merito alla individuazione delle modalità 
più opportune di offerta ed introduzione di innovazioni. 
Quello che più interessa in questo contesto, ha rilevato la Sezione regionale della 
Corte dei Conti, è il modulo organizzatorio prescelto dall’ente per la gestione dei 
servizi pubblici locali in relazione al suo impatto sul bilancio dell’ente stesso; questo 
in quanto il rispetto dell’ordinamento finanziario e contabile, nella redazione dei 
bilanci, deve essere sostanziale e non formale e come tale deve essere il rispetto dei 
vincoli posti a tutela della finanza pubblica, per cui vanno adeguatamente monitorati 
e controllati tutti i fenomeni gestionali che hanno, o possono avere, un impatto sugli 
equilibri di bilancio al fine del raggiungimento dell’obiettivo fondamentale dello 
stesso bilancio pubblico e cioè il raggiungimento dell’equilibrio economico a valere 
nel tempo. Per questo è importante rilevare i risultati delle società partecipate, proprio 
per desumere informazioni sulle passività potenziali derivanti da risultati negativi ad 
esse imputabili, sulla necessità di ricapitalizzazioni e sulla dipendenza della gestione 
di queste società da contributi in conto esercizio ed in conto capitale da parte dell’ente 
locale (ripiano perdite, versamenti dei soci, in conto capitale ed in conto esercizio, 
distinzione tra contributo e corrispettivo specialmente ai fini del computo del patto di 
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stabilità interno dell’ente). E sul punto la Corte osserva che in caso contrario l’ente 
potrebbe trovarsi, contemporaneamente, da una parte, in una situazione di sostanziale 
pareggio di bilancio ed apparente sana situazione finanziaria e, dall’altra, avere 
situazioni di debito occulto in grado di minacciare la tenuta degli equilibri anche se 
formalmente tutti i vincoli appaiono rispettati. 
 
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1.2 – La genesi della “privatizzazione” 
 
Ecco quindi che l’importanza di un intervento specifico nell’ambito dei servizi 
pubblici locali (nel seguito Spl) è testimoniata dal fatto che una migliore gestione è in 
grado di determinare minori costi per la cittadinanza e pertanto un migliore indirizzo 
degli investimenti per lo sviluppo del territorio. 
Il sistema delle cosiddette public utilities si è trovato al centro di un percorso di 
trasformazione che lo ha coinvolto, non solo dal punto di vista della titolarità 
amministrativa - attraverso il ridisegno della governance societaria - ma anche, e 
soprattutto, da quello della introduzione di una nuova cultura di impresa orientata al 
mercato, attraverso il passaggio da un principio di semplice amministrazione a quello 
del rendimento e della qualità. 
Il nuovo profilo che è andato via via affermandosi concerne una attività di carattere 
imprenditoriale che offre, o vende, beni e servizi alla collettività e soddisfa bisogni 
generali. Un'attività che viene considerata come “servizio pubblico” quando assunta 
tra le finalità proprie dell'istituzione e ritenuta connessa alle esigenze di sviluppo e di 
benessere della collettività. 
È con la oramai nota Legge n. 142/1990, “Ordinamento delle autonomie locali”, che 
le amministrazioni pubbliche locali hanno agito da apripista per la legislazione che 
guida il percorso di progressiva aziendalizzazione
3
 del settore pubblico in Italia. Con 
tale legge, che si configura come legge “di principio”, sono stati stabiliti importanti 
capisaldi, poi ripresi e ampliati da altre norme in epoche successive:  
1) Innanzitutto viene sancito il principio della separazione fra poteri di indirizzo e 
poteri di gestione (d.lgs. n. 29/1993 “Razionalizzazione delle amministrazioni 
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego” e succ. 
mod.) secondo il quale agli organi istituzionali/politici è attribuita la funzione di 
indirizzo e controllo, mentre la struttura organizzativa si occupa della funzione 
gestionale, anche con l’assunzione di atti che impegnano l’ente nei confronti di 
terzi. Statuendo tale separazione il legislatore si propone di porre fine alle 
ingerenze della politica nella gestione, per sostituire l’obiettivo dell’economicità 
                                                 
3
 Così viene denominato in Italia il processo di diffusione dei principi e dei valori aziendali alle 
amministrazioni pubbliche, fondato sui seguenti elementi: economicità delle aziende, capacità 
innovativa distribuita, responsabilizzazione economica diffusa, autonomia nella gestione (Zangrandi, 
1994: 60-65). 
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a quello soggettivo/contingente del politico, garantendo quindi una 
amministrazione imparziale. In aggiunta, con la legge sull’elezione diretta del 
sindaco e del presidente della provincia (Legge n. 81/1993) è stato poi 
rafforzato il legame fra collettività amministrata (il “soggetto aziendale”) e 
rappresentanti politici. 
2) Dal principio precedente discende la responsabilizzazione dei dipendenti in 
ordine alla correttezza e all’economicità dell’azione amministrativa (d.lgs. n. 
59/1997 “Delega al Governo per […] la riforma della pubblica amministrazione 
e per la semplificazione amministrativa”, c.d. “Bassanini-uno” e succ. mod.). I 
politici, attraverso idonei sistemi di programmazione, sono chiamati a 
individuare gli obiettivi e le risorse, finanziarie, umane e strumentali, che 
compongono il quadro entro il quale i membri della struttura organizzativa 
devono operare e rispetto al quale essi sono valutati, vale a dire 
responsabilizzati. Il pubblico impiego viene ricondotto al diritto comune, 
pertanto equiparato ai lavoratori del settore privato (d.lgs 29/93). È introdotta la 
figura del direttore generale (L. 127/97 “Misure urgenti per lo snellimento 
dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e controllo”, c.d. 
“Bassanini bis”), con incarico a tempo determinato, il cui ruolo è quello di 
coordinatore, interlocutore unico di giunta e responsabili dei servizi e, più in 
generale, di garante del funzionamento dell’intero sistema aziendale. 
3) Viene rivalutato e ampliato il sistema informativo aziendale migliorando alcuni 
aspetti della tradizionale contabilità autorizzatoria/finanziaria, rivalutando gli 
strumenti di programmazione e rendicontazione (in particolare istituendo il 
“Piano esecutivo di gestione”, c.d. Peg, omologo del budget operativo delle 
imprese), introducendo la contabilità economico-patrimoniale ed esortando 
all’utilizzo degli indicatori (d.lgs. 77/95 “Ordinamento finanziario e contabile 
degli enti locali”). Ciò al fine di sostenere i processi decisionali attraverso 
informazioni idonee alla conoscenza degli input utilizzati e degli output 
prodotti
4
. 
                                                 
4
 Sull’argomento, per tutti G. Farneti (2004) e C. D’Aries, A. d’Atri e L. Mazzara (2002). Il nuovo 
ordinamento contabile introdotto con il d.lgs. 77/95 non è stato tuttavia esente da critiche. A tal 
proposito si legga F. Pezzani (1997). Sulla centralità del bilancio nel governo dell’azienda ente locale, 
si veda anche M. Collevecchio (2004). 
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4) E’ definitivamente decretato il passaggio dalla supremazia delle vecchie forme 
di controllo burocratico/di legittimità all’affermarsi del controllo di tipo 
manageriale, (d.gls. 29/93 e, in particolare, d.lgs. 286/99 “Riordino e 
potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei 
costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni 
pubbliche”) attraverso una chiara definizione delle diverse forme di controllo e 
delle loro finalità e il potenziamento dei processi di programmazione e controllo 
(d.lgs. 77/95). Pur permanendo le verifiche esterne, della Magistratura contabile 
(gli organi regionali di controllo vengono invece soppressi), e interne (controllo 
di regolarità amministrativa e contabile), vengono esplicitati tre tipi di controllo, 
inteso come capacità di governo delle attività, di chiara matrice aziendale: il 
“controllo di gestione”, la “valutazione della dirigenza” e “la valutazione e 
controllo strategico”
5
. 
5) Prende avvio il processo di privatizzazione/esternalizzazione dei servizi pubblici 
locali volto da un lato a semplificare l’articolata attività delle aziende pubbliche 
locali, che nel corso del tempo sono state chiamate a svolgere un numero 
sempre crescente di attività; dall’altro a introdurre forme di competizione per la 
diminuzione dei costi e l’aumento degli standard qualitativi. Un continuo 
susseguirsi di disegni di legge e disposizioni normative di varia natura, generali 
e di settore, ha dato vita ad una complessa e incessante evoluzione della materia 
che, ancora oggi, non può certo dirsi conclusa. 
Dal 2000 il Testo Unico Enti Locali (d.lgs. n. 267/2000) costituisce il punto di 
riferimento legislativo per le amministrazioni pubbliche locali, racchiudendo, 
coordinandole in un'unica norma, tutte le disposizioni in materia di ordinamento degli 
enti locali. 
Anche se rappresentano regole tecnico-applicative e non norme di legge, è opportuno 
fare riferimento ad un’altra novità di enorme portata per le aziende pubbliche locali e 
che contribuisce alla loro aziendalizzazione: la statuizione dei “Principi contabili per 
gli enti locali” (Ministero dell’Interno – Osservatorio per la finanza e la contabilità 
degli enti locali, 2004; Farneti e Pozzoli, 2002). Il loro ruolo va oltre quello 
                                                 
5
 Non tutti gli studiosi condividono l’introduzione per legge delle diverse forme di controllo di tipo 
aziendale. In tal senso, M. Bergamin Barbato intravede il rischio che la forma sovrasti la sostanza 
(Bergamin Barbato, 1997). Per un’esposizione dell’evoluzione normativa dei c.d. “controlli interni” si 
rinvia a A. Garlatti e F. Pezzani (2000: 51-55). 
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conosciuto nell’ambito delle imprese, le cui funzioni sono quindi di carattere 
interpretativo, integrativo e di armonizzazione (Savioli, 2004). Come ha sottolineato 
l’Osservatorio, «[i] principi contabili [per gli enti locali] sono la matrice del sistema 
generale che si definisce “di bilancio”, al quale il legislatore ha connesso norme 
organizzatorie generali, norme di programmazione finanziaria, di previsione, di 
gestione, di tesoreria, di investimento, di revisione economico-finanziaria, di 
controllo interno, di rendiconto generale e di risanamento degli enti dissestati». La 
loro specificità, che li contraddistingue non solo dai principi applicabili al settore 
privato ma anche ai principi contabili di altri Paesi e da quelli internazionali per il 
settore pubblico (gli Ipsas)
6
, sta proprio nell’aver identificato un framework, calato 
nella realtà delle amministrazioni pubbliche locali, che stimola comportamenti 
economici, razionali, ed è pertanto promotore di quello sviluppo di tipo “aziendale” 
cui deve tendere la pubblica amministrazione. Non a caso, infatti, i tre principi 
ricalcano i momenti fondamentali della vita delle amministrazioni pubbliche locali, la 
programmazione, la gestione e la rendicontazione, la cui corretta realizzazione rende 
possibile il raggiungimento dell’economicità. 
Ed è proprio questo processo di privatizzazione/esternalizzazione dei servizi pubblici 
locali uno dei capisaldi del nuovo modo di gestire la pubblica amministrazione. Il 
termine “privatizzazione” può assumere diversi significati. Essi vanno dalla più 
generale considerazione che siamo in presenza di “privatizzazione” qualora vengano 
utilizzate tecniche, strumenti e metodi tipici delle imprese nel contesto delle 
amministrazioni pubbliche (e quindi “privatizzazione” come sinonimo di 
“aziendalizzazione”) alla, più corretta concezione di riduzione del ruolo dell’apparato 
pubblico a favore dell’aumento delle organizzazioni private nella produzione di beni 
e servizi per il soddisfacimento dei bisogni umani. Ciò non implica necessariamente 
una visione di intervento minimalista dello Stato, ma si può sposare anche con forme 
di welfare state presenti in alcun Paesi (come nel caso italiano). In altre parole, 
privatizzare non significa solo, come spesso erroneamente si intende, far governare ai 
privati ciò che precedentemente era di dominio pubblico (aziende o interi settori 
dell’economia).
                                                 
6
 Facciamo qui riferimento ai contributi esposti al Convegno organizzato dal Ciramap dell’Università 
di Ferrara “I Principi Contabili per le Pubbliche Amministrazioni”, Ferrara, 12-13 dicembre 2003, 
durante il quale è emerso che «i principi contabili italiani si sono dimostrati i più avanzati, poiché 
meglio in grado di affiancare il processo di rinnovamento della pubblica amministrazione, osservando 
nel contempo la specificità del settore pubblico» (Farneti, 2004).