Le carte dei servizi pubblici

 4
puramente efficientistiche (fissazione di standard, modifiche dell’organizzazione 
interna degli enti erogatori, formazione del personale, ecc…), ma rappresenta, sul 
piano “immateriale”, un vero e proprio imperativo sociale, una questione di civiltà 
e di democrazia. 
     Premesso infatti che il cittadino giudica la politica soprattutto in base a quello 
che riceve dallo Stato, nel momento in cui il servizio pubblico, anello di 
collegamento tra il cittadino e le Istituzioni
2
, migliora, di conseguenza migliorerà 
anche il rapporto tra i cittadini stessi e il potere pubblico, e quindi l’intera 
democrazia. 
     Se, in altre parole, è vero che, come disse Ugo Forti, presidente della 
Commissione per la riforma dell’amministrazione nell’Assemblea Costituente, “lo 
Stato si presenta al cittadino nell’aspetto della ferrovia, della linea automobilistica, 
dell’ufficio postale, dell’esattore delle imposte…”, è evidente che la qualità dei 
servizi pubblici non può rappresentare soltanto un’insieme di soluzioni 
meramente tecniche. Essa costituisce un’esigenza di civiltà, che riguarda tutti e 
che riqualifica, in termini di fiducia e di ottimismo, il rapporto tra la gente comune 
e la politica. 
 
 
                                                 
2
 Cfr. A. Pajno, Servizi pubblici e tutela giurisdizionale, in Dir. amm., n. 4, 1995, pp. 553 ss.. 
L’autore sostiene che “il servizio pubblico non è soltanto una risposta ad un bisogno della società  
civile, ma un fattore ordinante del suo sviluppo e del sistema di libertà su cui tale sviluppo si 
fonda.” 
 5
Capitolo I 
Definizione e presupposti delle carte dei servizi pubblici 
 
 
Le carte dei servizi pubblici e il contesto in cui sono state introdotte 
     La Carta dei servizi pubblici nasce come documento di studio e di proposta 
realizzato tra il luglio e il settembre del ’93 
3
dal Dipartimento della funzione 
pubblica, nel periodo del governo Ciampi. 
     In un passo della presentazione di questo documento Sabino Cassese (allora 
Ministro della funzione pubblica) scriveva: “I rapporti tra le amministrazioni che 
erogano servizi pubblici e i fruitori di tali servizi sono spesso difficili a causa di 
molte disfunzioni dovute alla rapida crescita dei servizi, alla crescente domanda di 
servizi più efficienti, all’ordinamento arcaico di molti servizi pubblici. Sulle cause 
di queste disfunzioni e sui possibili correttivi da apportare è in corso, da tempo, un 
ampio dibattito che coinvolge le sedi istituzionali e scientifiche. Per contribuire a 
tale dibattito ho ritenuto opportuno incaricare un gruppo di studiosi di predisporre 
una Carta dei servizi pubblici”
4
. 
     Il testo era perciò inizialmente privo di efficacia giuridica e aveva il solo scopo 
di “sollecitare una riflessione ed un pubblico confronto”
5
. Esso conteneva i 
principi fondamentali dell’erogazione di un servizio pubblico, gli strumenti per 
l’attuazione di tali principi ed i meccanismi di tutela e garanzia per la corretta 
applicazione della carta, e sarebbe stato tradotto in atto giuridicamente rilevante 
tramite la direttiva del 27 gennaio 1994 che ne ha  recepito integralmente i 
contenuti.  
                                                 
3
 Nel luglio del ’93 la “carta” viene elaborata in versione provvisoria e nel settembre dello stesso 
anno viene redatta in stesura definitiva con il seguente titolo: “La carta dei servizi pubblici –
proposta e materiali di studio”. 
4
 Il documento cui si fa riferimento è contenuto nella pubblicazione del Dipartimento della 
funzione pubblica , La carta dei servizi pubblici, Roma, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, 
1993. 
5
 Cfr.S. Battini-G. Vesperini, La Carta dei servizi pubblici. Erogazione delle prestazioni e diritti 
degli utenti. Rimini,1997, p. 52. 
 6
     Attualmente, dopo una fase di evoluzione normativa caratterizzata da due 
interventi legislativi che ne hanno modificato la disciplina (tra il 1995 e il 1999), 
tutti i soggetti erogatori di servizi pubblici sono obbligati ad adottare le carte dei 
servizi. Esse costituiscono  atti di autoregolamentazione con cui chi gestisce il 
servizio pubblico si impegna a garantire agli utenti delle prestazioni secondo 
determinati parametri di qualità, la cui violazione determina l’obbligo del 
pagamento di indennizzi automatici e forfettari all’utente. 
     Le varie carte dei servizi pubblici rappresentano, quindi, uno strumento 
preventivo di tutela perché consentono all’utente di partecipare alla definizione 
degli impegni (essenzialmente tramite il coinvolgimento delle associazioni dei 
consumatori)
6
 che l’erogatore assume nei suoi confronti, e, soprattutto, di 
controllare che essi vengano rispettati.                                                                                                       
     Questo strumento di tutela, diffusosi, prima che in Italia, anche in altri paesi 
(Stati Uniti, Gran Bretagna, Francia, ecc…) si basa su una logica di misurazione, 
verifica e valutazione dei risultati.
7
                                                                                                             
     In altre parole, chi gestisce il servizio pubblico, sia esso ente pubblico o  
privato concessionario, autorizzato, o semplicemente regolato…, deve, prima di 
tutto, individuare i fattori da cui dipende la qualità del servizio, cioè gli aspetti 
rilevanti per la percezione della qualità del servizio da parte dell’utente
8
; in 
secondo luogo deve determinare gli indicatori di qualità, ovvero le variabili 
quantitative o parametri qualitativi in grado di rappresentare adeguatamente, per i 
vari fattori di qualità, i livelli di prestazione del servizio erogato
9
, e, infine, 
definire gli standard. Essi costituiscono i valori, di cui viene garantita l’osservanza, 
da prefissare per ogni indicatore di qualità in base alle aspettative dell’utenza e 
                                                 
6
 L’ effettiva  partecipazione degli utenti alla definizione del contenuto delle carte risulta, nella 
pratica, ancora inattuata per numerosi erogatori. V. capitolo 4.  
7
 Cfr. P. Marconi, La Carta dei servizi pubblici e la chitizen’s charter in Riv. trim. dir. pubbl. n.1, 
1998, p. 197. 
8
 Ad esempio la puntualità e la climatizzazione delle carrozze nel trasporto ferroviario, la rapidità 
del recapito della corrispondenza nel sevizio postale ecc…  
9
 Ad esempio le ore o i minuti di ritardo relativamente al fattore di qualità rappresentato dalla  
puntualità, i giorni di risposta ad una procedura di reclamo, i giorni per misurare la rapidità dei 
recapiti di corrispondenza, le ore per misurare i tempi di attesa per una prestazione ecc…In 
generale gli indicatori di qualità costituiscono le “unità di misura” dei fattori di qualità.  
 7
alle potenzialità del soggetto erogatore, e si distinguono in generali e specifici. Gli 
standard generali
10
 si riferiscono al complesso delle prestazioni rese dall’ente; gli 
standard specifici,
11
 invece, sono riferibili alle singole prestazioni rese all’utente, 
che può così verificarne l’osservanza e avere diritto all’indennizzo nel caso in cui 
non vengano rispettati. 
     Una volta conclusa la fissazione  degli standard di prestazione, è poi possibile, 
sia per l’ente erogatore che per l’utente (entrambi per scopi diversi)
12
, confrontare 
obiettivi (targets) e risultati (performances), e proprio perché viene consentito 
all’utente di sindacare con trasparenza il contenuto della prestazione, le carte 
svolgono una “funzione di garanzia”.  
     Esse, infatti, fanno sorgere, come atto di impegno ufficiale nei confronti degli 
utenti, una legittima pretesa da parte di questi ultimi al rispetto delle promesse 
fatte.  
     Inoltre, siccome specificano l’oggetto dell’attività del prestatore di servizi, le 
modalità di svolgimento e spesso i vari responsabili dei diversi rami di attività, le 
carte svolgono anche, innegabilmente, una funzione più semplicemente 
esplicativa.
13
 
     Nei primi anni ’90, quindi, vede la luce, anche nel nostro paese, dopo altre 
esperienze straniere
14
, un nuovo strumento di tutela degli utenti, che è fortemente 
legato al problema dell’ insoddisfazione dei cittadini per le prestazioni pubbliche 
rese, che “vive” un periodo di forti trasformazioni dei servizi pubblici, dovute 
soprattutto all’incidenza del diritto comunitario, e che si sviluppa in un quadro 
                                                 
10
 Gli standard generali si riferiscono, ad esempio, alla frequenza degli allacci compiuti dopo la 
stipulazione del contratto per quanto riguarda l’energia elettrica,alla quota di impianti rinnovati in 
un anno per il servizio di erogazione del gas, oppure alla frequenza del  monitoraggio della 
pavimentazione stradale per il servizio gestito dall’Anas, ecc… 
11
 Gli standard specifici si riferiscono, ad esempio, ai tempi di attesa di un’autoambulanza, al 
tempo massimo di attesa presso lo sportello di un ufficio ecc…  
12
 L’ente erogatore può controllare la propria efficienza ed efficacia e l’utente può “misurare” le 
prestazioni erogate e viene così munito di diritti al risultato, “ai quali corrispondono, a carico 
dell’ente erogatore, obblighi il cui inadempimento è agevolmente accertabile”. Cfr. S. Battini-G. 
Vespertini, La Carta dei servizi pubblici, cit., p. 65.  
13
 Cfr. G. Mastandrea, Le carte dei servizi ferroviari e la qualità della prestazione in Dir. trasp., 
1/2005, 219 ss. 
14
 V. capitolo 2. 
 8
complessivo di interventi normativi, ricco di convergenze  e di elementi di 
continuità.  
     E’ proprio il contesto stesso in cui le carte dei servizi si inquadrano, fatto 
appunto di insoddisfazione del cittadino per la scarsa qualità dei servizi, di 
cambiamenti in atto nei servizi pubblici e di maggiore sensibilità dell’ opinione 
pubblica e delle istituzioni verso i problemi legati alla qualità della vita di tutti, 
che costituisce il presupposto della loro elaborazione e della loro evoluzione.  
 9
Il quadro di interventi legislativi in cui si collocano le carte dei servizi 
     Le carte dei servizi non costituiscono qualcosa di completamente avulso dalla 
realtà legislativa del loro tempo,
15
 come se fossero un isolato (anche se 
apprezzabile) segno di buona volontà del legislatore nel venire incontro alle 
esigenze dei cittadini, ma si inseriscono in una vasta azione di rivalorizzazione dei 
servizi pubblici volta ad aumentare le garanzie dei fruitori, migliorare le 
prestazioni dei soggetti erogatori e dare voce agli utenti, instaurando un rapporto 
comunicativo tra erogatore di servizi e destinatari, che fa bene ad entrambi.
16
  
     L’idea di fondo, che è punto di partenza e filo conduttore dell’opera di riforma, 
è quella di un’amministrazione pubblica (complessivamente intesa
17
) concepita 
come “servizio reso alla collettività”, che, conseguenzialmente a questa visione, è 
valutata nella sua capacità di soddisfare con efficacia
18
 ed efficienza
19
 i diritti dei 
cittadini.
20
 
     L’amministrazione non è più un superbo “castello kafkiano” che incombe con i 
suoi complessi iter procedurali e le sue logiche di supremazia. Essa non lavora più 
per adempimenti, ma progetta e risponde di risultati, e opera per ricostruire un 
rapporto di credibilità e di fiducia con i cittadini.  
     Tra l’altro, proprio all’inizio degli anni ’90, periodo in cui hanno luogo le carte 
dei servizi e le altre iniziative legislative, siccome si assisteva ad un 
allontanamento dell’opinione pubblica dalla politica e alla diffusione di forti 
polemiche sulle prestazioni dello Stato, l’esigenza di un’amministrazione più 
vicina ai cittadini, che gestisse con maggiore  trasparenza e  attenzione i loro 
problemi, era ancora più sentita. 
                                                 
15
 Gli anni ’90. 
16
 Al primo perché capisce concretamente, grazie alle opinioni e ai suggerimenti dell’utenza, come 
può migliorare le sue prestazioni; al secondo perché, se effettivamente ascoltato, riesce ad ottenere 
un servizio soddisfacente, nella prospettiva di un vero ed utile contraddittorio tra i due soggetti.  
17
 Il discorso riguarda l’intera attività amministrativa, sia  quella di erogazione dei servizi pubblici 
che quella autoritativa, di esercizio delle funzioni (procedimento amministrativo ed emanazione 
del provvedimento.). 
18
 L’ efficacia è la capacità (in questo caso della P.A.) di raggiungere un obiettivo predeterminato.  
19
 L’efficienza è, invece, la capacità di realizzare uno scopo con il minimo dei costi affrontabili.  
20
 Cfr. S. Battini-G. Vesperini, La Carta dei servizi pubblici, cit., p. 26. 
 10
     Le carte dei servizi si collocano, perciò, in un complessivo quadro di 
produzione legislativa, caratterizzato da  comunanza di vedute e di obiettivi tra i 
vari provvedimenti di riforma. 
     Più precisamente, esse traggono ispirazione dalla legge 7 agosto 1990 n. 241 e 
si accompagnano con altre leggi che si muovono verso direzioni comuni
21
 e che 
possono addirittura facilitarne l’applicabilità
22
. 
     La legge 241/1990 (oggi modificata dalla legge n. 15 del 2005) ha introdotto 
una disciplina generale del procedimento amministrativo, predisponendo una 
tavola di principi e regole (già elaborate dal giudice amministrativo) riguardanti 
l’esercizio della funzione pubblica. 
     Il carattere innovativo della legge, che la pone alla base del processo di riforma 
( in cui rientrano a pieno titolo anche le carte dei servizi) “caratterizzato dal 
tentativo di imporre le esigenze del cittadino-utente all’attenzione delle 
amministrazioni pubbliche”
23
, sta nella codificazione di diritti del cittadino nei 
confronti della pubblica amministrazione.
24
  
     In pratica, la novità di questa legge, che condiziona in qualche modo i 
successivi interventi legislativi, al di là delle singole disposizioni e del contenuto 
delle varie tipologie di diritti riconosciuti ai singoli individui, risiede nell’aver 
determinato un cambiamento nel rapporto tra cittadino e amministrazione.
25
 
     Il cittadino, infatti, non è più mero destinatario passivo delle decisione 
pubbliche, ma assurge ad “interlocutore” partecipe, dotato di diritti nei confronti 
                                                 
21
 L’obiettivo comune è, in prima approssimazione, quello di incidere positivamente sul rapporto 
tra i cittadini-utenti e le amministrazioni che erogano servizi, e  tutelare gli utenti ponendo al 
centro dell’azione amministrativa le loro esigenze.  
22
 Cfr. S. Battini-G. Vesperini,La Carta dei servizi pubblici, cit. p. 35. 
23
 cfr. S. Battini-G. Vesperini, La Carta dei servizi pubblici, cit. p. 30. 
24
 La legge 241/1990 riconosce al cittadino diritti alla celerità ed efficienza dell’azione 
amministrativa; diritti di partecipazione all’attività amministrativa che si sostanziano nella 
possibilità di presentare memorie e documenti, oppure di concludere accordi sostitutivi del 
provvedimento; diritti alla conoscenza dell’attività amministrativa concretizzati nell’obbligo di 
comunicare l’avvio del procedimento, ovvero nel più generale diritto di accesso ai documenti in 
possesso dell’amministrazione.  
25
 Va precisato da subito che la l. 241/90 si riferisce alla sola amministrazione autoritativa, ovvero 
all’attività che sfocia in atti di diritto pubblico. 
 11
di un’amministrazione che deve, in generale, orientare il suo operato verso la 
soddisfazione delle sue esigenze e dei suoi interessi. 
     Le carte dei servizi, a questo punto, sono del tutto in linea con questa nuova 
impostazione del rapporto intercorrente tra cittadino e amministrazione
26
, 
caratterizzata da una diversa visione di entrambi i referenti del rapporto stesso,
27
 e 
il nesso con la legge sul procedimento amministrativo si coglie concretamente in 
due direzioni. 
     Innanzitutto, mentre la legge del ’90 prevede regole e principi riferibili alla 
sola attività autoritativa dell’amministrazione, le carte costituiscono un 
“completamento” della stessa legge, estendendone  i principi all’attività erogativa 
(anche se con gli opportuni adattamenti al diverso modello di amministrazione)
28
 
e sviluppando, quindi, il processo di riforma della P.A., anche sul versante dei 
servizi pubblici, in modo che il cittadino utente di servizi pubblici non riceva una 
tutela inferiore a quella del cittadino amministrato
29
.  
     In secondo luogo, la legge del ’90 rappresenta un “precedente” delle carte dei 
servizi. Essa, infatti, attribuisce ai cittadini alcuni diritti
30
 che incidono 
sull’efficienza della funzione, ovvero della decisione amministrativa.
31
 
     In pratica, per la legge 241/1990, il cittadino, oltre ad avere diritto ad una 
scelta corretta, ha, in diversi casi, diritto ad una scelta efficiente ed efficace. 
Perciò, anche se opera sempre sul piano dello svolgimento di funzioni, la legge 
del ’90 riconosce la rilevanza della qualità delle prestazioni amministrative, che, 
chiaramente, costituisce una caratteristica più propria del servizio pubblico che 
della funzione. 
                                                 
26
“Il cittadino non è più colui che usa un servizio pubblico (cioè un utente) ,bensì è colui che è 
servito (cioè un sovrano)”. Cfr. G. Arena, L’ “utente-sovrano”, in AA.VV., Studi in on. di 
Benvenuti, F., vol. I, Modena,1996, pp. 147 ss.  
27
 Sia del cittadino che dell’amministrazione. 
28
 Cfr. S. Battini-G. Vesperini, La Carta dei servizi pubblici, cit., p. 33. 
29
 Cfr. G. Sanviti, La Carta dei servizi pubblici, in Reg. e gov. loc., 1995, p. 723. 
30
 Ad esempio, un diritto del cittadino che influisce sull’efficienza della funzione è rappresentato 
dal diritto al rispetto del termine di conclusione del procedimento… 
31
 Cfr.  S. Battini-G. Vesperini, La Carta dei servizi pubblici, cit., p. 32.