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Produttive. Strumento che, al contrario di innovazioni
normative, è stato sostenuto, nella sua applicazione e
diffusione, da uno specifico e consistente Action Plan che il
Formez ha contribuito a realizzare avviato dal governo del
2000 e portato avanti anche dai governi successivi.
1.1.1 La risposta normativa e lo Sportello Unico per le
Attività Produttive
Lo sportello unico nasce all’interno di due collegati processi di
trasformazione e innovazione normativa o di riforma della
pubblica amministrazione: la semplificazione e la ridefinizione
delle competenze tra enti. Perseguendo gli obiettivi di
avvicinare le amministrazioni ai loro utenti e rendere il
procedimento amministrativo snello e più accessibile, la Legge
142/’90 “assegna al Comune tutte le funzioni amministrative
che riguardano la popolazione ed il territorio comunale“. Al
Comune competono le funzioni amministrative concernenti la
realizzazione, l’ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la
localizzazione e la rilocalizzazione di impianti produttivi, ivi
incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie. A
dare maggiore enfasi a queste funzioni concorre l’elezione
diretta dei sindaci, Legge 81/’93. Viene a delinearsi un
processo di riforma che vede da un lato la normativa mettere
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l’accento sul Comune attribuendoli i poteri sopra descritti,
dall’altro il rafforzamento del ruolo dei sindaci, eletti tramite
l’investitura diretta e valutati per il loro mandato in base al
loro operato effettivo. Il cambiamento innescato è perseguito
con varie leggi che hanno investito ulteriormente il settore
dell’Amministrazione, il cosiddetto “federalismo a
Costituzione invariata“ o federalismo amministrativo, in
particolare la Legge 59/’97, nota come la Bassanini 1. Come
previsto dalla Legge 59/’97, il Decreto d’attuazione n. 112/’98
assegna ai Comuni la titolarità di tutti gli adempimenti
amministrativi di carattere autorizzatorio e/o concessorio che
riguardano l’intero ciclo di vita dell’impresa nelle sue diverse
fasi, ivi incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni
edilizie. In questo caso, semplificazione e decentramento si
intrecciano strettamente; il D.lgs n. 112 del 1998, nel conferire
ai Comuni le funzioni amministrative concernenti la
realizzazione, l’ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la
localizzazione e la rilocalizzazione di impianti produttivi, ha
previsto l’istituzione di uno Sportello Unico per le attività
produttive presso la struttura del Comune, o dei Comuni
associati, responsabile dell’intero procedimento. Il DPR. 20
ottobre 1998 n. 447, “Regolamento recante norme di
semplificazione dei procedimenti di autorizzazione per la
realizzazione, l’ampliamento, la ristrutturazione e la
riconversione di impianti produttivi, per l’esecuzione di opere
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interne ai fabbricati, nonchè per la determinazione di aree
destinate agli insediamenti produttivi, a norma dell’articolo
20, comma 8, della Legge 15 marzo 1997, n. 59” presenta
alcune peculiarità che vale la pena evidenziare. Il regolamento
non abroga le norme preesistenti, né sostituisce i procedimenti
esistenti, ma interviene “trasversalmente“ su tutti i
procedimenti oggetto del regolamento, prevedendone forme di
semplificazione e accelerazione attraverso l’utilizzo di
molteplici tecniche tra le quali assumono particolare rilevanza
la Conferenza dei Servizi e l’Autocertificazione. Viene
disegnato un nuovo procedimento unitario, volto
all’integrazione ed al coordinamento di tutte le procedure di
cui rimane invariata la disciplina sostanziale che confluiscono
nell’unico provvedimento finale autorizzatorio. I singoli
procedimenti amministrativi, facenti capo ad amministrazioni
diverse, costituiscono fasi procedimentali dell’unico
procedimento autorizzatorio, all’interno del quale i
provvedimenti conclusivi di tali procedure, autorizzazioni,
nulla - osta o altri atti di consenso, costituiscono atti istruttori.
L’imprenditore, dunque, ha un unico interlocutore nel
Comune, in forma singola o associata, che deve consentire
l’accesso alle informazioni anche per via telematica. Il
responsabile dello sportello è responsabile dell’intero
procedimento, che ha inizio con la presentazione di un’unica
domanda e si conclude con una unica autorizzazione. Lo
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Sportello Unico risponde all’obiettivo della semplificazione
configurandosi come struttura unica che segue l’intero
procedimento amministrativo, acquisendo da tutti gli enti
competenti, le autorizzazioni necessarie assicurando il rispetto
dei tempi in linea con le esigenze dell’imprenditore. La sua
introduzione consente alle imprese di trattare in un solo ufficio
tutte le complesse procedure correlate ai nuovi insediamenti
produttivi. Oltre ai servizi amministrativi, lo Sportello Unico
svolge anche servizi di supporto informativo di raccolta e
diffusione d’informazioni sulla normativa in vigore riguardanti
lo svolgimento di attività economiche, le modalità di accesso
alle agevolazioni concedibili, la struttura produttiva del
territorio comunale e della regione di appartenenza. Alle
funzioni tradizionali delle P.A. si affiancano anche quelle
relative allo sviluppo. Successivamente al 447, altri interventi
normativi hanno ulteriormente specificato il ruolo e il
funzionamento dello sportello unico. IL DPR. 7 dicembre
2000, n. 440 “Regolamento recante modifiche ed integrazioni
al DPR. 20 ottobre 1998, n. 447 in materia di sportelli unici
per gli impianti produttivi“ ha sviluppato e chiarito l’unicità
del procedimento e il principio secondo il quale il Comune
adotta direttamente o richiede alle amministrazioni di cui
intende avvalersi gli atti istruttori e i pareri tecnici previsti
dalle normative vigenti. Viene a costituirsi una rete di
amministrazioni, nella quale la titolarità del procedimento è
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del Comune, ma le altre amministrazioni ed enti pubblici ne
sono parte integrante, con le conseguenti responsabilità
relativamente alle fasi endoprocedimentali in cui sono
coinvolte. Dove lo Sportello Unico è operativo le domande
possono essere presentate esclusivamente alla struttura e le
altre amministrazioni non possono rilasciare al richiedente gli
atti autorizzatori. Lo sportello è vincolato a dare risposta entro
un termine stabilito, altrimenti scatta il meccanismo del
silenzio - assenso, previsto ad evitare i ritardi ingiustificati
dell’amministrazione comunale. La Corte costituzionale con
sentenza n. 364/2000 ha evidenziato che quello che si realizza
presso lo Sportello Unico è una sorta di “procedimento di
procedimenti“, cioè un iter procedimentale unico in cui
confluiscono e si coordinano gli atti e gli adempimenti, facenti
capo a diverse competenze, richiesti dalle norme in vigore,
affinché l’insediamento produttivo possa legittimamente essere
realizzato. Quelli che erano, in precedenza, autonomi
provvedimenti, ciascuno dei quali veniva adottato sulla base di
un procedimento a se stante, diventano quindi “atti istruttori“
per l’adozione dell’unico provvedimento conclusivo, che
diviene titolo unico per la realizzazione dell’intervento
richiesto. Ciò non significa che vengono meno le distinte
competenze e le distinte responsabilità delle amministrazioni
deputate alla cura degli interessi pubblici coinvolti (sentenza n.
376/2002 della Corte). I casi concreti di sportelli funzionanti si
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sono conformati a questo modello. Lo “Sportello Unico tipo“
fornisce alle imprese tutte le informazioni sugli adempimenti
amministrativi e mette a disposizione la modulistica, richiesta
dalle varie amministrazioni, spesso integrandola in formulari
unici. Raccolta l’istanza dell’impresa, lo SUAP “smista” la
documentazione alle diverse amministrazioni, e ai suoi uffici
interni per gli atti di competenza comunale. Riceve, quindi, gli
atti dalle amministrazioni terze e rilascia all’impresa il
provvedimento finale. In definitiva, lo Sportello Unico non ha
ridotto le procedure necessarie, né il numero delle
Amministrazioni coinvolte nelle pratiche burocratiche; ha
piuttosto, spostato l’onore del coordinamento delle singole
procedure dall’impresa al Comune. Sintetizzando si potrebbe
dire che ciò che è stato realizzato è lo sportello unico ma non il
procedimento unico.
1.1.2 Sportello unico. Riforma compiuta a metà
Lo Sportello unico per le attività produttive è stata una delle
riforme amministrative più sostenute e monitorate degli ultimi
anni, attraverso l’Action Plan per lo sportello unico del 2000 e
altri interventi di sostegno alla loro costrizione e
funzionamento negli anni successivi. In particolare, sono stati
complessivamente 340 gli interventi di formazione, assistenza
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e consulenza realizzati sul territorio dal 2000 al 2004 che
hanno coinvolto circa 3000 Comuni per una popolazione di
oltre 26 milioni di abitanti. Oltre al finanziamento di interventi
di assistenza e sostegno ai Comuni per la creazione degli
Sportelli Unici, all’interno dell’Action Plan, il Dipartimento ha
affidato al Formez la realizzazione di alcune linee di attività a
carattere trasversale. Queste azioni trasversali hanno raggiunto
significativi risultati per i Comuni italiani interessandone
complessivamente più dell’80%, attraverso: Servizi di
informazione; Servizi di formazione (giornate e corsi di
formazione per responsabili SUAP, autoistruzione e
formazione a distanza); Servizi di assistenza; Promozione di
Reti e comunità professionali tra sportelli e trasferimento di
buone prassi; Osservatori e ricerche; Assistenza alla gestione,
Monitoraggio e valutazione degli interventi. A consuntivo
delle azioni realizzate e sulla base delle rilevazioni nazionali
condotte negli ultimi anni dal Formez, anche al fine di valutare
gli impatti e le prospettive dello sportello unico, si può
sinteticamente dire che questo ha avuto un impatto troppo
scarso per lasciarlo così com’è, ma troppo ampio per
abbandonarlo.
1. Una ricerca del Centro Studi Confindustria del 1998 “L’Italia da semplificare”
stimava un costo, per le imprese, dei rapporti con la P.A. di 23.000 miliardi
l’anno, con 250 milioni di contatti, 6 milioni di controlli.
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È indubbio che abbia significato una minirivoluzione in
termini di trasparenza dei rapporti con le imprese e in termini
di cooperazione interistituzionale tra amministrazioni.
Soprattutto nella prima fase di entusiasmo, infatti, i
responsabili di sportello unico sono stati dei veri innovatori e
diffusori di cultura e pratiche di semplificazione e continuano
ad esserlo ad esempio attraverso la loro comunità on line che il
Formez promuove ed ospita. Inoltre, si è abbastanza diffuso su
tutto il territorio nazionale ed è presente ed operativo in tutti i
contesti maggiormente significativi per ampiezza demografica
e sviluppo economico. Oltre 5000 Comuni hanno istituito lo
SUAP, oltre 2500 processano un numero significativo di
procedimenti. Al 2004 i procedimenti che a livello nazionale
erano passati per lo sportello erano oltre 500.000, quasi tutti
rilasciati in tempi spesso inferiori a quelli, un po’ lunghi,
previsti dalla normativa di allora e in parte ancora vigente.
L’introduzione del SUAP e altri interventi di semplificazione,
soprattutto nei primi anni del 2000, hanno ottenuto la
riduzione dei tempi, dei costi e delle procedure e, quindi,
favorito la nascita di nuove imprese e prodotto, come
dimostrano alcuni studi, benefici effetti in termini di contributo
allo sviluppo economico e di occupazione. Ha contribuito a
fare dell’amministrazione comunale, quella in capo alla quale
è lo sportello unico, l’amministrazione più friendly rispetto
all’impresa, e, soprattutto quando ha sviluppato anche altri
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servizi di informazione e assistenza alle impresa, ha rafforzato
il ruolo dell’amministrazione comunale come soggetto dello
sviluppo locale. A testimonianza dei suoi impatti positivi c’è il
riconoscimento che, più o meno periodicamente, viene dato
allo sportello unico a livello internazionale e europeo di buona
pratica italiana sia come riforma amministrativa che come
politica di sviluppo. Non a caso è il modello di sportello unico
italiano quello proposto a livello europeo per la libera
circolazione dei servizi dalla direttiva Bolkestein adottata dal
Parlamento e dal Consiglio europeo. Infine, a livello nazionale,
la sua modalità, a volte in modo eccessivo, è stata ripresa in
altri ambiti sociali e sanitari. Il più importante è forse quello
del nuovo sportello per l’immigrazione. La principale evidenza
del suo impatto scarso è, invece, la non realizzazione del
procedimento unico, dal momento che i procedimenti, le
autorizzazioni, i controlli, sono rimasti tanti quanto sono gli
enti coinvolti nel procedimento e non sono stati superati né
dalla dichiarazione di inizio attività, né dall’autocertificazione,
né dalla Conferenza dei servizi, né dal silenzio - assenso.
Inoltre, lo sportello unico è assente ancora non solo in piccoli
comuni o nelle aree più periferiche rispetto al livello di
sviluppo ma all’interno di amministrazioni provinciali e
soprattutto regionale, che non hanno realizzato interfaccia
unici per le imprese e comuni che richiedono pareri e
autorizzazioni. Nonostante un’analisi complessivamente
20
positiva, l’innovazione può ancora dirsi compiuta solo in parte
per ciò che concerne l’impatto prodotto sul sistema delle
imprese a livello nazionale. Il processo di diffusione “a
macchie di leopardo“ sembrerebbe aver prodotto una sorta di
“doppia circolazione“ dei procedimenti. Laddove lo Sportello
Unico funziona le imprese lo utilizzano come unico
interlocutore amministrativo; negli altri territori, le imprese
continuano a seguire le vecchie procedure. Così lo Sportello
Unico ha assunto la configurazione di un’esperienza che va
ben aldilà di un insieme di buone pratiche, ma non è ancora
diventata un’innovazione decisiva per la competitività del
sistema economico italiano, pur avendone tutte le potenzialità.
1.1.3 L’impatto economico della semplificazione a favore
delle imprese
La semplificazione delle procedure a favore delle imprese, ha
un impatto rilevante sullo sviluppo di impresa, economico e di
occupazione e sulla competitività dei sistemi nazionali e
territoriali. È noto come le imprese e loro associazioni
rimproverino alle pubbliche amministrazioni di fungere da
freno, piuttosto che da soggetto di facilitazione e promozione
dello sviluppo di impresa. Le imprese, nella loro interazione
con la P.A. sostengono una serie di oneri amministrativi,
21
perdite di tempo e di denaro che potrebbero essere ridotte o
eliminate con una migliore regolamentazione o altri interventi
di trasformazione e semplificazione della P.A.. Quando si
effettuano confronti internazionali sugli oneri della P.A., sulle
imprese e sul sistema produttivo, l’Italia è sempre lontana
dagli altri paesi europei e dalla media dei paesi sviluppati.
Vero è anche che sono stati compiuti molti progressi, anche
questi più volte rilevati in termini di riduzione dei tempi, dei
costi e delle procedure, che tendono ad avvicinare l’Italia alla
media europea. Gli interventi di semplificazione legislativa e
amministrativa sembrano aver dato dunque alcuni risultati, con
benefici effetti sul sistema produttivo. Sistema che ristagna in
termini di produzione e mercati, in una situazione di scarse
risorse per gli incentivi alle imprese. Prima che rilevati da altri
organismi nazionali e internazionali, i progressi realizzati
dall’Italia rispetto ad alcuni indicatori di semplificazione a
favore delle imprese e di riduzione degli oneri amministrativi,
sono stati rilevati da un’indagine Formez finalizzata sia a
ricalcolare il valore dell’indicatore OCSE “barriere
all’imprenditorialità“, sia a stimare l’impatto economico della
semplificazione sui sistemi economici e territoriali italiani. Lo
Sportello Unico per le Attività Produttive ha sicuramente
rappresentato il principale strumento attraverso il quale è stato
realizzato in Italia il processo di riduzione delle cosiddette
“barriere allo start up“, cioè quel processo volto alla
22
semplificazione e alla riduzione delle procedure, dei tempi e
dei costi necessari per avviare un’attività imprenditoriale.
L’Italia nel 1998 appariva come il paese OCSE con più elevate
barriere all’imprenditorialità. Al negativo posizionamento
dell’Italia contribuiva in maniera determinante l’elevato valore
assunto dall’indicatore “oneri amministrativi allo start up“.
Dopo quella data, l’istituzione dello sportello unico assieme ad
altre riforme di semplificazione, hanno prodotto come
principale risultato: la riduzione dei tempi, dei costi e delle
procedure per le imprese, soprattutto per quelle di nuova
costituzione. Per quanto riguarda le ditte individuali: le
procedure passano da 11 a 5; i tempi da 16 a 1 settimana; i
costi da 1.150 a 340 euro. Ancora più significativa la riduzione
per le società per azioni: le procedure passano da 21 a 12, i
tempi da 22 a 6 settimane, i costi da 7.700 a 3.516 euro. A
seguito delle variazioni intercorse fra il 1998 (situazione
antecedente l’introduzione dello sportello unico) il valore
dell’indicatore OCSE “barriere all’imprenditorialità“ e negli
indicatori che lo compongono (oneri amministrativi sullo start
up numero dei tempi e costi delle procedure, e opacità
amministrativa sistema delle autorizzazioni e delle licenze) si
ridotto di circa il 42%.
23
Tabella 1. Componente: Oneri amministrativi sullo start up
Indicatori
dettagliati
Oneri
amministrativi
per lo start up,
ditte
individuali
Oneri
amministrativi
per lo start up,
società di
capitali
Oneri
amministrativi
settoriali
Totale
Pre SUAP 4,75 5,75 4,5 4,92
Situazione
2002
1,75 3 4,5 2,99
Tabella 2. Componente: Opacità Amministrativa
Indicatori
dettagliati
Sistemi di
autorizzazioni e
licenze
Comunicazione e
semplificazione di
regole e
procedure
Totale
Pre SUAP 4 0,8 2,56
Situazione
2002
0 0,8 0,36
Tabella 3. Indicatore: Barriere all’imprenditorialità
Indicatori
Oneri
amministrativi
sullo start up
Opacità
amministrativa
Barriere
alla
concorrenza
Totale
Pre SUAP 4,92 2,56 1,80 3,34
Situazione
2002
2,99 0,36 1,80 1,94
La riduzione delle barriere all’imprenditorialità facilita e fa
aumentare la nascita di nuove imprese, elemento che una vasta
letteratura, sia teorica che empirica individua come uno dei
fattori maggiormente in grado di contribuire alla crescita
economica e di occupazione. Una volta verificata la riduzione
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delle barriere allo start up, la valutazione dell’impatto
economico dello sportello unico è stata volta a stimare:
ξ Quanto la riduzione delle barriere allo start up è in
grado di favorire più elevati livelli di
imprenditorialità;
ξ Come un aumento dei livelli di imprenditorialità è in
grado di dar luogo a più elevati tassi di crescita
economica;
Per quanto riguarda il primo punto, è stato riscontrato come in
un vasto campione di Comuni simili per caratteristiche
economiche e produttive ma diversi per livello di attivazione
ed efficienza del servizio Sportello Unico, i Comuni con
Sportello Unico operativo ed efficiente registrano incrementi
medi dei tassi di start up delle imprese più alti degli altri: di
circa 0,73 punti percentuale (il 6,6% in più rispetto al periodo
precedente allo SUAP). Questo significa che un Comune con
tasso di start up pari al 9%, simile alla media italiana, ha
migliorato grazie allo Sportello Unico la natalità
imprenditoriale al livello di 9,73nuove imprese per ogni 100
esistenti.
Tabella 4. Impatto sui tassi di start up medi dell’introduzione dello SUAP
Anni 1997-1999 Anni 2000-2001
Comuni con SUAP 11,2% 11,8%
Comuni senza SUAP 10,1% 10,0%
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