La programmazione complessa: il progetto urbano San Lorenzo

INTRODUZIONE 
 
XIV 
Si assiste, mai come in questi anni a proposte di riconversione urbana di 
parti di zone produttive dismesse, di edifici pubblici, palazzi storici, caserme, 
carceri, ospedali, aree ferroviarie; ma ciò non toglie che questa confligga inevi-
tabilmente con le prescrizioni del piano regolatore, inadatte a recepire le nuove e 
sopravvenienti istanze 
(3)
. 
 
 
I. 
 
Il PRG per lungo tempo è stato l’unico strumento di programmazione delle 
risorse del territorio comunale, non essendovi altre sedi o altri strumenti nei quali 
od ai quali affidare le scelte future di utilizzazione dei suoli di quel territorio. 
Attribuire ad uno strumento di conformazione dei suoli la funzione di far 
emergere gli interessi di una collettività, selezionarli ed interpretarli al meglio an-
che ai fini di una loro composizione e della individuazione di obiettivi comuni, ha 
significato per anni l’elusione dei problemi delle sviluppo complessivo e della 
presa in considerazione dei diversi interessi in campo, riducendosi il piano urba-
nistico a determinare esclusivamente la destinazione d’uso dei suoli ai fini 
dell’edificabilità, nell’illusione che attraverso l’ordinato assetto del territorio per 
zone quegli interessi trovavano adeguata soddisfazione. 
È noto che a partire dal 1995 la legislazione regionale ha modificato la di-
sciplina del contenuto del principale atto di pianificazione – il PRG – introducen-
do forti discontinuità rispetto al modello della legge del 1942. 
Il risultato più evidente è quello della divisione del piano regolatore in due 
provvedimenti autonomi – il piano strutturale ed il piano operativo – con il fine di 
disporre di due strumenti: il primo teso a fissare le strategie ed il secondo desti-
nato ad attuarle in concreto. 
Ciò ‹‹comporta una modificazione del rapporto tra città e piano urbanistico, 
che cessa di essere lo strumento di disegno della crescita della città futura e di-
venta lo strumento di governo delle trasformazioni della città esistente›› 
(4)
. 
Con il termine piano operativo, il legislatore regionale ha voluto intendere, 
al di là delle diverse impostazioni delle leggi regionali, che mentre il piano strut-
                                                 
(3)
 Sul punto URBANI P., Territorio e poteri emergenti. Le politiche di sviluppo tra urbanistica 
e mercato, G. Giappichelli Editore, Torino 2007, p. 86, sottolinea che queste aree ‹‹prescindono 
dalla loro originaria destinazione urbanistica o dal loro essere stati destinati ad assolvere funzioni 
diverse per proporsi come occasioni d’interventi plurimi e complessi che nulla hanno a che fare con 
la loro origine: essi sono visti come spazio o contenitore. Dati questi spazi e questi volumi le solu-
zioni possibili di trasformazione sono infinite. Il limite è dato solo dalla poca fantasia degli ammini-
stratori pubblici o dalla convenienza economica dei capitali privati››. 
(4)
 MAZZARELLI V., L’urbanistica e la pianificazione territoriale, in Trattato di diritto ammini-
strativo, a cura di S. Cassese, II ed., Diritto amministrativo speciale, IV, Milano 2003, p. 3376. 
INTRODUZIONE 
 
XV
turale delinea gli scenari, è il piano operativo che spetta dare concretezza alle 
scelte territoriali generali prevedendo attraverso lo strumentario dei piani attuativi 
le definitive destinazioni dei suoli del territorio comunale. 
 
 
II. 
 
Una “complessità”, che ‹‹riguarda tutte le scale di intervento delle città: a 
livello generale con il superamento del piano urbanistico tradizionale e a livello 
operativo con il superamento degli strumenti attuativi tradizionali. Da un lato na-
sce la sperimentazione dei piani strutturali, dei piani strategici, delle vision e 
dall’altro la sperimentazione dei programmi complessi (i progetti urbani, i piani di 
recupero urbano, i Prusst, i programmi integrati, ecc.)›› 
(5)
. 
I temi del recupero, della riconversione e del rinnovo urbano entrano così 
all’uopo nel dibattito culturale, poi nello strumentario giuridico dell’urbanistica 
con l’introduzione di nuovi istituti successivamente recepiti a livello regionale 
(6)
. 
‹‹Un’urbanistica per progetti, da contrapporre ad una urbanistica per piani›› 
(7)
. 
Oggi, i programmi complessi, sono una serie di strumenti che approcciano 
la materia urbanistica mediante una lettura integrata di riqualificazione del terri-
torio, sviluppo sociale e sostenibilità ambientale, in cui il ruolo dei privati è de-
terminate: propulsivo o di impulso, di partecipazione con risorse finanziarie pro-
prie all’attuazione del piano, e di possibile cooperazione con il Comune nella de-
terminazione dei contenuti.  
‹‹La “subordinazione” di questa tipologia di strumenti alla pianificazione 
generale, unità alla specificità degli interventi in essi previsti, ha indotto la scien-
                                                 
(5)
 MARCELLONI M., Un governo pubblico forte per il progetto urbano romano, in Urbanisti-
ca, 116, 2001, p. 38. Per URBANI P., Territorio e poteri emergenti. Le politiche di sviluppo tra urba-
nistica e mercato, cit., p. 113., ‹‹poiché la pianificazione è un processo continuo che non può esse-
re cristallizzato in un unico momento temporale e quindi occorre continuamente adeguarsi alle mu-
tevoli ed insorgenti esigenze dello sviluppo, la soluzione aspira a raggiungere l’obiettivo di dequota-
re gli effetti conformativi del piano urbanistico che si consolidano all’atto di approvazione del PRG, 
a favore di processi di pianificazione differenziati e via via più specifici – previsti nel piano operativo 
– che tendono a conformare il regime dei suoli nella fase nella quale si manifestano concretamente 
gli interessi tesi alla trasformazione del territorio considerato. La parola d’ordine di questa riforma 
sembrò quindi “flessibilità” della pianificazione››. 
(6)
 URBANI P., Urbanistica consensuale. La disciplina degli usi del territorio tra liberalizza-
zione, programmazione negoziata e tutele differenziate, Torino 2000, p. 32 ss. 
(7)
 CASINI L., L’equilibrio degli interessi nel governo del territorio, cit., p. 38. In merito, si ve-
da anche, MAZZARELLI V., L’urbanistica e la pianificazione territoriale, in Trattato di diritto ammini-
strativo, cit., p. 3375 ss. Con specifico riguardo alla programmazione ‹‹per progetti››, I programmi 
complessi, a cura di OMBUEN S., RICCI M., SEGNALINI O., Milano 2000. 
INTRODUZIONE 
 
XVI 
za giuridica ad affiancare la programmazione “per progetti” alla pianificazione 
attuativa›› 
(8)
. 
 
 
III. 
 
Una delle ragioni di un maggior coinvolgimento dei privati nel governo del 
territorio, è la conseguenza della prolungata stagnazione economica, in cui Stato 
e Regioni, ma soprattutto gli Enti locali non riescono a trovare le risorse finanzia-
rie per accrescere i propri investimenti pubblici, sinonimo questi, di rilancio della 
crescita e dello sviluppo. 
Per superare questo gravissimo problema che attanaglia “il sistema”, an-
che gli Enti locali, a fronte di una riduzione sempre maggiore di trasferimenti sta-
tali e regionali e dei limiti della spesa pubblica imposti dal Patto di stabilità inter-
no, si sono avventurati verso “la caccia” di forme sempre più innovative in mate-
ria di finanziamento degli investimenti pubblici locali. 
 
 
IV. 
 
San Lorenzo è un caso esemplare per approfondire i temi dell’innovazione 
evocati. Si tratta di un quartiere importante nella storia della città, ben radicato 
nell’immaginario di tutti per essere stato una bandiera importante della città po-
polare e operaia, poi memoria vivente del grave bombardamento del ’43 immor-
talato nel cinema di Rossellini, e poi ancora culla di un antagonismo radicale ne-
gli anni più caldi del conflitto sociale. 
Ma è proprio la complessità dei problemi e degli obiettivi che indicano 
l’opportunità di un progetto urbano, cioè un’operazione complessa che mette in-
sieme e coordina diversi interventi (pubblici e privati), che attiva nuovi soggetti, 
che crea nuove opportunità, ecc. Che, cioè, ‹‹progetta›› le modalità attraverso le 
quali, nello specifico contesto e con gli interessi inscritti, si realizzano gli obiettivi 
predefiniti. Quello che si richiede ad un progetto urbano, quindi, è un impe-
gno/processo di innovazione, invenzione e capacità operativa che travalichi  le 
modalità tradizionali di strumenti di attuazione. In tale contesto si colloca una 
questione quanto mai delicata ed anche controversa: la necessità e la possibilità 
di mobilitare risorse aggiuntive 
(9)
. 
                                                 
(8)
 CASINI L., L’equilibrio degli interessi nel governo del territorio, cit., p. 41. A riguardo si v. 
DE PRETIS D., L’evoluzione della pianificazione urbanistica di attuazione: dal piano particolareg-
giato ai nuovi piani operativi, in La pianificazione urbanistica di attuazione, a cura di D. De Pretis, 
Trento, 2002. 
(9)
 All’interno del nuovo PRG di Roma il progetto urbano assume un ruolo assai significativo 
per l’indirizzo e la gestione di trasformazioni urbane complesse. In merito si veda COMUNE DI 
INTRODUZIONE 
 
XVII
Il progetto urbano, appare come lo strumento operativo più efficace per le 
trasformazioni in atto. ‹‹Non c’è futuro per le aree urbane che rinunciano allo svi-
luppo e alle trasformazioni, e che non accettino la sfida dell’innovazione›› 
(10)
. 
Questa esperienza sul quartiere San Lorenzo, dunque, intende trattare 
l’aspetto più innovativo del progetto urbano, il suo ‹‹ruolo di strumento dinamico, 
finalizzato principalmente ad attivare un processo decisionale, ad ampia parteci-
pazione, mirato alla valutazione delle proposte di trasformazione e alla definizio-
ne degli strumenti urbanistici per attuarle›› 
(11)
. 
‹‹L’istituto del Progetto urbano, così come definito dalle NTA del PRG di 
Roma, è un elemento di forte innovazione nell’urbanistica di Roma. [...] Quel 
margine di flessibilità e di intreccio fra piano e programma che in altre regioni è 
assicurato dall’articolazione del piano comunale in strutturale ed operativo, qui si 
era tentato di riguadagnarlo attraverso il “progetto urbano” come sede di costru-
zione strategica di progetti urbanistici di porzioni di città alla scala intermedia tra 
quella della pianificazione generale e quella esecutiva›› 
(12)
. 
Con questa concezione, il progetto urbano assume una nuova visione che 
lo differenzia nettamente dagli strumenti urbanistici che vengono messi in atto 
nella nostra quotidianità. Un modo di pensare e di interagire composito, in cui 
                                                                                                                       
ROMA, Nuovo Piano Regolatore, Norme Tecniche di Attuazione, art. 16, Progetto urbano, Delibera 
di Adozione del CC di Roma n. 33 del 19/20 marzo 2003, pp. 22-24. Nell’ambito delle politiche del 
Comune di Roma, con l’espressione progetto urbano si intende la vasta gamma di programmi e di 
progetti che discendono dalle politiche di riqualificazione urbana. I progetti urbani a Roma sono co-
struiti utilizzando strumenti già codificati come gli accordi di programma previsti dalla 142/1990 e 
369/1990 per Roma Capitale, i programmi integrati e i programmi di riqualificazione urbana, previsti 
dagli articoli 16 e 2 della legge 179/1992 e dai programmi di recupero urbano, previsti dall’art. 11 
della legge 493/1993. 
(10)
 MORASSUT R., nella presentazione del testo RISORSE-RpR SpA, Quaderni Risorse, 
Metodologie e criticità per la costruzione del Progetto Urbano, Gangemi Editore, Roma, 2006, p. 5. 
Continuando sottolinea che ‹‹fortunatamente non è affatto questo il caso di Roma, che oggi invece 
è una realtà complessa, in forte evoluzione, ben collocata sulla scena nazionale e internazionale››. 
(11)
 LEONE A.M., Il progetto urbano strumento necessario e transitorio, in Urbanistica, 106, 
1996, p. 135 ss., qui specificatamente p. 136. L’autore, continuando, sottolinea come ‹‹questo pe-
culiare aspetto di dinamicità rende il progetto urbano molto simile ad un programma di sostenibilità. 
Ed è per questa ragione che esso nasce in un certo senso svincolato dai condizionamenti del piano 
vigente rifiutandone la staticità; la variabilità del piano diventa un dato strutturale al pari della varia-
bilità dei parametri ambientali, economici, sociali, di mobilità urbana. [...] Il progetto individuato al 
termine del percorso si pone infine come quadro di riferimento e di indirizzo per l’amministrazione 
comunale e per gli altri soggetti pubblici e privati coinvolti nella operazione di trasformazione urba-
na››. 
(12)
 NIGRO G., Studiare gli scenari del mutamento, costruire politiche e progetti per l’area 
romana: una missione in cerca di autore, intervento a Scenari per Roma del XXI secolo, Roma do-
po il Nuovo Piano Regolatore, Roma, 16 gennaio, 2007. 
INTRODUZIONE 
 
XVIII 
confluiscono dimensioni strategiche, spaziali, istituzionali, connesse alla proget-
tazione degli interventi di trasformazioni di brani di città. 
Uno strumento strategico, espressione di un processo di costruzione coo-
perativa di un contesto d’azione comune, con l’obiettivo di facilitare la risoluzione 
di situazioni decisionali complesse nelle quali gli attori pubblici e privati sono 
coinvolti.  
Un progetto che assuma il ruolo di un programma delle attuazioni, su cui 
l’amministrazione comunale di concerto con gli altri partners coinvolti, si impegna 
formalmente a selezionare le priorità, organizzando le scadenze ed utilizzando 
gli strumenti giuridici a disposizione per mettere in atto e per realizzare le azioni 
di progetto. 
 
 
V. 
 
“Estrapolate” le fasi in cui gli ‹‹interessi››, all’interno della procedura di 
formazione del progetto urbano San Lorenzo, sono coinvolti, la ricerca si è spo-
stata sui moduli consensuali 
(13)
, fondati su una programmazione negoziata degli 
usi del territorio.  
Una proposta di riconversione dello Scalo San Lorenzo 
(14)
 che non si po-
trebbe attuare senza l’utilizzo dell’urbanistica consensuale 
(15)
. 
Ma cosa c’è al fondo di questi processi di riconversione urbana che hanno 
il fine di modernizzare e attualizzare i contesti sociali ed economici di intere parti 
delle città? 
                                                 
(13)
 All’urbanistica consensuale secondo il parere di URBANI P., Territorio e poteri emergenti. 
Le politiche di sviluppo tra urbanistica e mercato, cit., p. 184, ‹‹si è arrivati attraverso un percorso 
lungo e per certi versi alquanto articolato, le cui motivazioni risiedono in un’esigenza sempre più 
avvertita di raggiungere attraverso la partecipazione del privato interessato alle trasformazioni pre-
viste dal piano urbanistico il miglior assetto degli usi del territorio visto sempre però nell’interesse 
generale della collettività. Più recentemente a questa esigenza se ne è aggiunta un’altra: quella di 
soddisfare contemporaneamente alle trasformazioni la domanda di opere di urbanizzazione che le 
amministrazioni locali non sono in grado di finanziare totalmente con capitale pubblico››. 
(14)
 Lo Scalo San Lorenzo, nella mia proposta progettuale, durante il Laboratorio di Sintesi 
Finale in Progettazione Urbanistica, viene concepito come un Parco Archeologico Industriale Ferro-
viario, in cui tutte le infrastrutture all’interno vengono recuperate totalmente. In particolare nei ca-
pannoni di proprietà delle Ferrovie dello Stato viene creato un nuovo polo universitario. Ma la singo-
larità del progetto è il collegamento di questi capannoni con la parte superiore della Tangenziale, 
anch’essa recuperata, tramite dei ponti. Non dei semplici ponti di collegamento pedonale, ma con-
cepiti come dei ponti “spazio”, in cui sono presenti delle attività. 
(15)
 In merito al tema dell’urbanistica consensuale si rimanda al lavoro svolto in questi anni 
da URBANI P.: Urbanistica consensuale, cit.; “La riconversione urbana: dallo straordinario 
all’ordinario. Problemi aperti nell’urbanistica consensuale”, Archivio di studi urbani e regionali, 70, 
2001; Dell’urbanistica consensuale, in Riv. giur. urb., 2005; Territorio e poteri emergenti., cit. 
INTRODUZIONE 
 
XIX
Sicuramente un diverso atteggiarsi dei poteri amministrativi che trova un 
fondamento nella legge n. 241/1990 che introduce nell’ordinamento il principio 
del ricorso agli accordi tra amministrazioni (art. 15) ed a quelli tra potere pubbli-
co e privati (art. 11); questi ultimi ampiamente utilizzati nella prassi della discipli-
na urbanistica ed espressamente richiamati dalla gran parte delle leggi regionali. 
In questo contesto il ruolo degli attori privati è fondamentale, non solo per 
le risorse finanziarie che possono investire, ma anche per le informazioni e il 
consenso necessari a realizzare interventi efficaci e tra loro coordinati. 
La cooperazione tra soggetti pubblici e privati, l’integrazione delle politiche 
settoriali in un quadro condiviso e coordinato, la mobilitazione della società loca-
le, e la più ampia partecipazione della cittadinanza su obiettivi condivisi di svi-
luppo e di miglioramento delle condizioni di vita, sono aspetti decisivi per 
l’innesco della pianificazione operativa. 
 
 
VI. 
 
Tutto il ‹‹processo›› del progetto urbano richiede un innalzamento di tiro 
sia sul piano della conoscenza e della disponibilità di scenari interpretativi sia 
sulla promozione di una governance adeguata alle scelte da compiere. 
‹‹Sotto questo profilo si registra, nell’area metropolitana romana, oltre alla 
carenza di conoscenze sistematiche e della disponibilità di scenari organici di 
insieme, la mancanza di una struttura di servizio la cui missione sia quella di 
studiare, interpretare e portare a sintesi gli scenari di mutamento, secondo una 
visione collettiva finalizzata ad offrire agli Enti territoriali preposti al governo del 
territorio, nonché agli altri enti portatori di interessi settoriali, un servizio indi-
spensabile alla costruzione di politiche e di progetti urbani attraverso processi di 
governance›› 
(16)
. 
Infatti, se il progetto urbano fosse questa cosa precedentemente descritta, 
come innovativa, inventiva e con grande capacità operativa, allora la sua realiz-
zazione avrebbe bisogno di, come si usa dire, una forte ‹‹cabina di regina›› 
(17)
. 
Di una “testa” che sia in grado di non tradire, per così dire, le intenzioni pubbli-
che.
                                                 
(16)
 NIGRO G., Studiare gli scenari del mutamento, costruire politiche e progetti per l’area 
romana: una missione in cerca di autore, cit. 
(17)
 ‹‹È evidente che si tratta di un’ipotesi che presuppone un’alta qualità della politica, di una 
politica che non tema né travarichi una struttura di tal genere, alla quale va evitato il rischio della 
sudditanza, ma anche la tentazione della supplenza e/o sostituzione di ruoli politici. Non va sotta-
ciuto, infine, che la struttura ipotizzata e la relativa attività sarebbero strumenti utilissimi alla costru-
zione, sulla base di conoscenze e di valutazioni condivise, nei fatti prima ancora della forma, della 
città metropolitana romana››. Op. ult. cit.