La riforma dell'INPS

 8
di crisi nell’ambito dei paesi dell’Europa occidentale, nei quali il 
Welfare State aveva conosciuto, nei decenni precedenti, uno 
sviluppo notevole in termini economici e sociali. 
Nel caso italiano, in particolare, la crisi dello Stato-
provvidenza è stata aggravata dalla fragilità strutturale del 
sistema monetario nazionale e dal dualismo economico che 
caratterizza la nostra penisola da tempi non più recenti. 
La crisi dello Stato ha prodotto effetti deleteri sull’attività 
della pubblica amministrazione italiana, rendendo ormai 
improrogabile l’avvio di processi di riforma strutturale, che erano 
auspicati da più parti, già da tempo, a causa della mancata 
innovazione prodotta dall’entrata in vigore della Costituzione del 
1948 sul sistema amministrativo nel suo complesso. 
La crisi economica e finanziaria degli anni ’70 ha posto in 
evidenza, come peculiarità della pubblica amministrazione 
italiana, la crescita eccezionale che si era avuta, a fianco del 
tradizionale sistema “per ministeri”, delle cosiddette 
“amministrazioni parallele”, che, nate già nell’era giolittiana, per 
la realizzazione di obiettivi che, necessitando di strutture 
flessibili, non potevano essere raggiunti nell’ambito 
dell’organizzazione ministeriale, avevano occupato, nel corso dei 
 9
decenni, uno spazio sempre più ampio all’interno del sistema 
amministrativo italiano. 
In tale contesto di crisi generale, la pubblica 
amministrazione si trovava di fronte alla necessità di ricercare 
nuove fonti di legittimazione, ponendo in atto processi di riforma 
che producessero effetti significativi di riduzione della spesa 
pubblica, recependo, altresì, le direttive europee che richiedevano 
di attuare forme di decentramento amministrativo e di dar luogo a 
ristrutturazioni che, piegandosi alle esigenze di competitività, di 
produttività e di efficacia, si inserissero meglio nell’economia di 
mercato. 
Questa ricerca ha preso in esame il processo di riforma 
dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, che costituisce 
un caso particolarmente interessante dell’esperienza attraversata 
dalle “amministrazioni parallele”, in ragione delle sue dimensioni 
notevoli e della rilevanza nazionale. 
Alla fine degli anni ’70, l’INPS stava attraversando un 
periodo di crisi strutturale che, inquadrandosi nel più vasto 
contesto di crisi dello Stato e della pubblica amministrazione, 
richiedeva di intraprendere una riforma organica che, 
intervenendo direttamente sulle strutture dell’Istituto e 
 10
sull’attività amministrativa, affrontasse i temi delle procedure, 
dell’organizzazione, del personale e dei controlli. 
In questa indagine si sono analizzati alcuni aspetti degli 
interventi effettuati al fine di rispondere all’esigenza di 
innovazione, scaturita dalla crisi dell’Istituto, e di ritrovare, 
pertanto, nuove fonti di legittimazione nel processo di riforma 
che, dopo alcuni timidi tentativi effettuati nel corso degli anni 
’80, ha ricevuto un impulso più deciso dall’approvazione della 
legge 9 marzo 1989, n. 88, di ristrutturazione dell’INPS, che ha 
influito direttamente sulle competenze degli organi e sulle 
funzioni della dirigenza. 
Nell’analisi degli interventi diretti a modificare l’assetto 
dell’Istituto, si è tenuto conto della necessità, avvertita da più 
parti e richiesta anche dalle istituzioni europee, di porre in essere 
iniziative che influissero, in maniera decisiva, sui parametri 
relativi alla produttività, all’efficacia e alla qualità dei servizi 
resi. 
Si è preso in esame il tema del decentramento 
amministrativo, cercando di verificarne il livello di attuazione e 
gli effetti prodotti sulle attività operative, orientando l’attenzione 
sulle novità scaturite dall’introduzione della modalità di lavoro in 
 11
“logica di processo” e dall’evoluzione del ruolo svolto dalla 
formazione del personale, che si è concretizzato nelle iniziative 
volte a diffondere la cultura del servizio ed il senso di 
appartenenza aziendale, superando i limiti della tradizionale 
formazione in aula, finalizzata esclusivamente all’accrescimento 
delle conoscenze tecniche. 
Il tema dell’innovazione è stato, quindi, posto in relazione 
con le iniziative istituzionali orientate alla diffusione di una 
nuova immagine dell’Istituto, funzionale alla ricomposizione del 
fattore di legittimazione dell’attività amministrativa, che hanno 
posto in evidenza il ruolo di primo piano svolto, in questo senso, 
dalla comunicazione, nonché le potenzialità contenute in tale 
funzione. 
L’attenzione dovuta al ruolo svolto dalla comunicazione ha 
orientato l’interesse di questa ricerca verso le nuove tecniche 
gestionali mutuate dal mondo dell’industria privata e del terziario 
avanzato, quali la “customer satisfaction”, il “benchmarking” e il 
sistema di produzione “per flusso continuo”, anziché per “lotti”, 
che si è concretizzato nell’attuazione del “Progetto Tempo 
Reale”, sperimentato in alcune strutture dell’Istituto e diffuso, nei 
tempi recenti, su tutto il territorio nazionale. 
 12
Rilevata l’importanza del ruolo svolto dalla comunicazione 
per la realizzazione e la diffusione di una nuova immagine 
dell’Istituto, che ne favorisca il processo di legittimazione 
dell’attività amministrativa, si sono analizzati gli strumenti 
utilizzati a tal fine, costituiti, in primo luogo, dalle riviste 
dell’INPS, “Sistema previdenza” in modo speciale, ma anche dai 
convegni nazionali, dalle conferenze internazionali, dalle 
pubblicazioni on-line e dalle video-conferenze.      
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 13
1. ORIGINI E SVILUPPO DEL SISTEMA 
PREVIDENZIALE ITALIANO 
 
1.1    LA NASCITA DELLA LEGISLAZIONE 
SOCIALE. 
 
La nascita e lo sviluppo del complesso di istituti e 
situazioni giuridiche protette, che va comunemente sotto il nome 
di previdenza sociale, sono strettamente legati alla vicenda che ha 
visto la trasformazione in senso sociale dell’organizzazione 
costituzionale dello Stato moderno di matrice liberale (cioè 
l’affermarsi dello Stato sociale).  
I fattori che hanno dato alimento a tale importante 
trasformazione sono plurimi e, talvolta, confliggenti, ma tutti 
collegati alla cosiddetta questione sociale.  
Con tale espressione si allude ai fenomeni sociali, 
economici ed etici, conseguenti alle profonde trasformazioni 
determinate dalla rivoluzione industriale, compiutasi in 
Inghilterra già verso la metà del 1700, ma riflessa in Italia circa 
un secolo dopo: le nuove, estese forme di povertà, indotte 
dall’inurbamento di grandi masse di lavoratori, spostatesi dalle 
 14
attività tradizionali (in particolare agricole ed artigianali), perché 
attratte da quelle emergenti dell’industria; lo sfruttamento delle 
cosiddette “mezze forze” (donne e fanciulli) e, in genere, del 
lavoro umano, senza limiti predeterminati di orario, reso agevole 
dalla meccanizzazione delle attività produttive; il progressivo 
aggravarsi, con l’intensificarsi dell’industrializzazione, del 
problema sociale e umano, indotto dagli infortuni sul lavoro; il 
peso assunto dall’opinione pubblica più sensibile ed aperta ai 
problemi sociali del lavoro e, soprattutto, dal fenomeno 
spontaneo dell’associazionismo operaio; l’influenza morale 
dell’affermazione della dottrina sociale cristiana.  
Tale complessa vicenda ha indotto in Italia, come nei 
principali Paesi europei, l’introduzione e lo sviluppo della 
legislazione sociale, cioè di quell’ eterogeneo complesso 
normativo, con il quale, per la prima volta, lo Stato ottocentesco, 
abbandonando a poco a poco la sua tradizionale posizione di 
neutralità in materia, si è determinata ad intervenire a tutela dei 
lavoratori e ad arginare le spinte prorompenti del capitalismo.  
In concreto, tale intervento si è realizzato sia attraverso 
misure repressive di utilizzazioni sostanzialmente fraudolente 
 15
delle regole del diritto comune
1
, sia attraverso norme dirette ad 
incidere direttamente sul rapporto di lavoro (così, ad esempio, 
l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni o le leggi sul 
riposo settimanale), sia attraverso disposizioni più genericamente 
indirizzate a migliorare le condizioni di lavoro e di vita del 
lavoratore (quali quelle sul lavoro di donne e fanciulli, o sulle 
industrie insalubri e pericolose). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                 
1
 Così, ad esempio, la legge contro il truck system, cioè contro quelle pratiche contrattuali 
dirette ad imporre ai lavoratori l’utilizzazione di parte della retribuzione nell’acquisto dei 
prodotti dell’impresa datrice di lavoro.  
 16
1.2 L’INTRODUZIONE DELLE ASSICURAZIONI 
SOCIALI: DALL’ESPERIENZA TEDESCA A 
QUELLA ITALIANA. 
 
Per far fronte in concreto ai gravi rischi sociali prodotti 
dall’industrializzazione fu individuato lo strumento 
dell’assicurazione sociale.  
Favorirono tale scelta, in primo luogo, fattori di ordine 
tecnico-economico: tra questi, influì, innanzitutto, il 
perfezionamento raggiunto, con l’introduzione del calcolo 
attuariale, dagli studi statistici dell’epoca; divenne, infatti, 
possibile calcolare, con sufficiente approssimazione e su precise 
basi tecniche, rischi e premi, sensibilmente riducendo, così, l’alea 
strutturalmente insita nel contratto di assicurazione.  
Inoltre la partecipazione al finanziamento degli stessi 
soggetti interessati alla tutela, mediante il versamento dei premi o 
contributi, rendeva tale gestione pubblica economicamente 
ancora più conveniente.  
Primario rilievo, tuttavia, a favore dell’adozione di tale 
scelta hanno avuto ragioni di ordine politico-ideologico.  
 17
La convinzione che assicurazioni a fini di tutela sociale 
avrebbero potuto essere gestite, con vantaggio, direttamente dallo 
Stato si fece spazio innanzitutto in Germania sul finire del 1800. 
 Infatti la prima forma di assicurazione sociale fu 
concretamente introdotta durante il regno di Guglielmo I, nel 
1883; e il cancelliere Bismarck, che fu il vero artefice 
dell’importante innovazione, nell’illustrare gli scopi e i caratteri 
della riforma, ebbe a sottolineare esplicitamente le finalità di 
conservazione dell’ordine sociale costituito, ad essa sottese. 
 Nell’esperienza italiana, l’adesione alle posizioni della 
dottrina tedesca assunse caratteristiche differenti, perché da noi 
l’intervento dello Stato venne, sì, riconosciuto necessario, ma 
concepito come sostitutivo dell’iniziativa privata.  
A determinare tale differenziazione contribuì sicuramente 
l’esistenza in Italia di una preesistente esperienza di 
autoprotezione, quale quella rappresentata, da un lato, dalle 
società di mutuo soccorso, e, dall’altro, dalle casse di risparmio. 
 Le prime erano associazioni volontarie di lavoratori, che, 
adottando lo schema assicurativo, provvedevano a ripartire 
all’interno della collettività degli associati i rischi comuni.  
 18
La funzione mutualistica aveva trovato, poi, il suo 
completamento nell’azione di promozione e protezione del 
risparmio dei lavoratori ad opera delle casse di risparmio. 
 Tuttavia, l’esperienza delle suddette società mutue era 
destinata ad entrare ben presto in crisi.  
Innanzitutto quelle associazioni potevano essere costituite 
soltanto dalle categorie più abbienti e quindi coinvolgere un 
numero ristretto di soggetti; ingenuità ed approssimazione nel 
calcolo attuariale e l’invecchiamento degli associati hanno fatto il 
resto, accelerando il processo disgregatore di quell’esperienza.  
Il primo concreto intervento statale fu quello rappresentato 
dalla legge 17 marzo 1898, n. 80, che rese obbligatoria per i 
datori di lavoro del settore industriale l’assicurazione contro gli 
infortuni.  
Tale legge, dunque, ufficialmente segna l’introduzione 
delle assicurazioni sociali in Italia, e, quindi, la nascita del 
“diritto della previdenza sociale”.  
A favorire questo intervento è stata la teorizzazione  del 
cosiddetto rischio professionale, cioè di un criterio di 
imputazione della responsabilità civile alternativo a quello 
tradizionale della colpa e del dolo: precisamente del criterio 
 19
fondato sull’accollo del danno in capo a chi trae i maggiori 
vantaggi dall’attività economica, in relazione al cui esercizio il 
danno si produce.  
Tale criterio di imputazione era idoneo a far ricadere 
sull’imprenditore non soltanto i danni dei quali era possibile 
dimostrare la sua responsabilità diretta o, eventualmente, vicaria 
(cioè per fatto colposo o doloso di proprio dipendente), bensì tutti 
quelli comunque subiti dal lavoratore nello svolgimento 
dell’attività lavorativa.