Un’analisi organizzativa dei processi di benchmarking nella Pubblica Amministrazione

 6
mento, a fronte dell’evoluzione dei bisogni espressi dal mercato e della modifica del-
le modalità di risposta e di offerta dei concorrenti, vengono mutuate e debitamente 
adattate all’ambito pubblico.  
Una necessità, questa del cambiamento, che proviene dall’alto della struttura orga-
nizzativa e che, se da un lato consente di dotare l’azione del potere di intervento, del-
le risorse finanziarie e delle competenze necessarie all’implementazione nonché della 
debita forza per effettuare pressioni sul Governo, dall’altro alimenta il verificarsi di 
uno scarso coinvolgimento dei livelli più bassi dell’organismo, di coloro i quali ven-
gono a contatto diretto col singolo cittadino-utente, determinanti per la qualità del 
servizio. 
Peculiari, inoltre, sono i vantaggi/svantaggi che derivano dal ruolo predominante 
svolto, nel settore pubblico, dalla normativa: essa può essere, allo stesso tempo, fonte 
propulsiva del cambiamento e vincolo insormontabile allo stesso.  
Di tutte queste variabili si terrà conto nell’esposizione del seguente lavoro che ha 
come titolo “un’analisi organizzativa dei processi di benchmarking nella Pubblica 
Amministrazione: il caso INPS”. Verrà infatti svolta un’analisi, dal punto di vista or-
ganizzativo, delle iniziative di cambiamento intraprese nella gestione dei flussi (pre-
videnziali , contributivi, assicurativi, ecc…) che implementano, in particolare, i conti 
dei Lavoratori Autonomi (Artigiani e Commercianti). Un intervento che trova le sue 
basi nei dati e nelle rilevazioni susseguenti ad una complessa analisi di benchmar-
king interna all’Istituto previdenziale nel suo complesso. 
Il lavoro è strutturato secondo una progressione che va dal generale al particolare, 
sviluppandosi in cinque capitoli. 
Il primo capitolo tratta della gestione del cambiamento della Pubblica Amministra-
zione: con un occhio sempre rivolto alla normativa e alla sua evoluzione, vengono 
indagati i percorsi di innovazione del comparto pubblico, i trend evolutivi e le relati-
ve difficoltà che si incontrano lungo il cammino. Si introduce, poi, una definizione di 
benchmarking studiata per la Pubblica Amministrazione attraverso la quale si de-
scrivono le peculiarità di tale metodologia ed i vincoli alla sua introduzione. In defi-
nitiva, viene fornita una panoramica sul comparto pubblico italiano e sulle tendenze 
evolutive in atto. 
Il secondo capitolo sviluppa l’analisi dettagliata della metodologia di benchmarking 
applicata alla PA, sottolineando, in particolare, le differenze che emergono rispetto 
all’applicazione aziendale. Si vuole far notare l’opera di adeguamento che è stata ef-
 7
fettuata sulla suddetta metodologia di confronto; adattamento necessario viste le pe-
culiarità del comparto pubblico (normativa, vincoli al cambiamento, ecc…) che non 
permettono una pedissequa applicazione della tecnica formulata per il mondo azien-
dale. Il benchmarking si dimostra, così, una metodologia di indagine e raffronto dut-
tile, applicabile, con alcune modifiche, ai più disparati ambiti e settori, il che ne raf-
forza l’efficacia applicativa. 
Il terzo capitolo apre uno scenario sulle modalità di implementazione del cambia-
mento a seguito delle rilevazioni ottenute tramite il benchmarking. Il confronto, infat-
ti, trova il suo naturale completamento in operazioni di miglioramento incrementale 
o radicale volte a colmare i gap prestazionali evidenziati. Anche qui vengono prese in 
esame le differenze che si manifestano tra le tecniche di BPR e di Miglioramento 
Continuo per la PA rispetto a quelle del mondo aziendale: vengono illustrate le fonti 
dell’innovazione e i presupposti normativi, nonché i limiti e i vincoli, dai quali si ori-
ginano i cambiamenti.  
Gli ultimi due capitoli illustrano il caso aziendale relativo all’INPS: il quarto capito-
lo espone le premesse che hanno portato all’adozione della metodologia di ben-
chmarking e analizza in dettaglio la stessa, mettendo in risalto i bisogni riscontrati, i 
risultati delle analisi, le aree di intervento individuate. Tutti i dati sono tratti da fonti 
interne all’Istituto, raccolti tramite questionari ed interviste. 
Il quinto ed ultimo capitolo descrive gli interventi di miglioramento pianificati a se-
guito dei risultati emersi dall’analisi di benchmarking interno. Interventi di miglio-
ramento che si collocano su diverse dimensioni: innovazione radicale, distinta in 
quella di “natura tecnica” e quella di “natura gestionale e di marketing”, innovazio-
ne incrementale. Diversi tipi di intervento scelti in base ad una serie di fattori quali 
la normativa, i vincoli e le difficoltà al miglioramento, la situazione esterna, ecc… 
A seguito delle ricerche effettuate e grazie ai contatti intrattenuti con alcuni dirigenti 
dell’Istituto previdenziale, ho potuto scoprire l’aspetto dinamico e all’avanguardia di 
quello che è uno dei maggiori enti pubblici in Italia; una prospettiva ben lontana dai 
sarcasmi di fantozziana memoria e dalla paventata nullafacenza dei suoi impiegati. 
Indubbiamente i problemi da risolvere, affinché migliori il servizio offerto agli utenti, 
sono molteplici e la distanza attualmente esistente tra l’Istituto ed il cittadino è anco-
ra notevole, ma è evidente lo sforzo intrapreso da alcuni anni a questa parte affinché 
questa si assottigli sempre più.  
 
 8
Capitolo 1. Gestire il cambiamento nella PA 
 
1.1. Come cambia la Pubblica Amministrazione 
Le recenti leggi di riforma della Pubblica Amministrazione, che trovano il loro rife-
rimento fondamentale nel decreto legislativo n. 29/93 e successive modificazioni e 
integrazioni, hanno dato una forte spinta a costruire nuovi modelli organizzativi de-
strutturati e a dare valore e centralità alle risorse umane. Ne consegue che attualmente 
le amministrazioni pubbliche non possono più trincerarsi dietro l’alibi di una norma-
tiva rigida, dal momento che le norme spingono al cambiamento e consentono di or-
ganizzarsi secondo i criteri più consoni all’efficace svolgimento delle attività di core 
business di ogni amministrazione. La svolta, supportata fortemente dalla  privatizza-
zione del rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti, consente di dare valore alla pro-
fessionalità e alle competenze anche in ambito pubblico: la velocità del cambiamento 
è rimessa all’intelligenza e all’attenzione degli apparati burocratici a queste temati-
che. Gli stessi contratti di lavoro sono orientati, per gli aspetti che attengono alla ge-
stione e allo sviluppo del personale, al valore e al peso delle professionalità e delle 
competenze, valorizzando il ruolo degli operatori e favorendo gli investimenti con-
nessi alla crescita professionale degli stessi. Il sistema dei valori di tutta la Pubblica 
Amministrazione è profondamente cambiato e, pur con le sue peculiarità, ha assunto 
dei principi comuni che possono sintetizzarsi nel passaggio: 
ƒ dalla cultura dell’adempimento a quella del risultato;  
ƒ dalla cultura del garantismo a quella della responsabilità; 
ƒ dalla cultura del dirigente burocrate che si limita a controllare l’iter degli adem-
pimenti, alla cultura del dirigente manager chiamato a programmare le attività, a 
rispondere dei risultati nei tempi stabiliti, a coinvolgere e far crescere professio-
nalmente le persone a lui affidate e ad essere valutato su questi fattori.  
La formazione, ancora una volta, rappresenta la chiave del cambiamento, trasmetten-
do nuova cultura organizzativa e nuove modalità operative e di gestione delle attività. 
I riscontri normativi fondamentali, che dimostrano l’attenzione alle risorse umane 
impegnate nella Pubblica Amministrazione e alla loro crescita professionale, sono 
chiaramente esplicitati nella recente normativa.  
In altre parole, il panorama che emerge attualmente nel ambito delle “organizzazioni 
pubbliche” non è più molto dissimile da quello delle aziende private. A questa rivolu-
zione della Pubblica Amministrazione hanno significativamente contribuito i recenti 
contratti integrativi del comparto pubblico: in questa fase, non di poca importanza, un 
 9
contributo alle amministrazioni è stato dato dalle organizzazioni sindacali, che non si 
sono contrapposte, ma hanno concertato soluzioni innovative. Nello specifico, i nuovi 
ordinamenti professionali hanno compattato i vecchi livelli funzionali, creando un si-
stema di poche aree professionali, all’interno delle quali è inserito il personale: in o-
gnuna di esse è prevista la possibilità di crescere “orizzontalmente” con sistemi fon-
dati sulla valutazione delle capacità e delle competenze. 
 
1.2. Problemi di attuazione del cambiamento 
L’art 1 del D. Lgs. 165/2001 (che riprende l’art. 1 del D.lgs. n. 29 del 1993, come 
modificato dall'art. 1 del D.lgs. n. 80 del 1998) “razionalizzazione dell'organizzazione 
delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico 
impiego” recita: 
«Le disposizioni del presente decreto disciplinano l'organizzazione degli uffici e i 
rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, te-
nuto conto delle autonomie locali e di quelle delle regioni e delle province autonome, 
nel rispetto dell'articolo 97, comma primo, della Costituzione, al fine di: 
a) accrescere l'efficienza delle amministrazioni in relazione a quella dei corri-
spondenti uffici e servizi dei Paesi dell'Unione europea, anche mediante il co-
ordinato sviluppo di sistemi informativi pubblici; 
b) razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva 
per il personale, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica; 
c) realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane nelle pubbliche ammi-
nistrazioni, curando la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti, 
garantendo pari opportunità alle lavoratrici ed ai lavoratori e applicando 
condizioni uniformi rispetto a quelle del lavoro privato.» 
 
Questi i principi ispiratori della normativa di cambiamento che dà l’input e sancisce i 
vincoli e gli obiettivi del processo di rinnovamento della Pubblica Amministrazione 
Italiana. Normativa che “impone” un’innovazione dei processi di erogazione dei Pub-
blici Servizi e che incide fortemente sulla gestione e sull’organizzazione delle risorse 
umane, per cercare di arginare la storica inefficienza italiana, a seguito dell’ingresso 
nell’Unione Europea e del necessario adeguamento agli standard comunitari. 
Un’innovazione che si innesta in un grosso gap prestazionale cercando di riempirlo in 
tempi ragionevoli e lo fa ricorrendo alla mentalità e alle tecniche manageriali, mutua-
 10
te dal mondo, dall’esperienza e della prassi aziendale, integrate dalle dovute modifi-
che.  
In sintesi, possiamo evidenziare tre problematiche con le quali il processo innovativo 
ha dovuto misurarsi. 
 
Primo problema: risposta ritardata ai bisogni del mercato 
Uno dei primi problemi che la PA si trova a dover affrontare attiene ai ritardi 
nell’adattamento delle amministrazioni all’evoluzione dei bisogni espressi dal conte-
sto esterno. 
Le spinte, le ragioni e le origini del cambiamento derivano da: 
ƒ maggiore attenzione ai bisogni e alle richieste del cliente esterno (cittadini) e 
interno attraverso lo sviluppo di una stretta collaborazione nella catena clien-
te/fornitore che faccia giungere il servizio al cliente esterno rispettando le sue 
esigenze; 
ƒ riduzione dei costi del servizio; 
ƒ riduzione dei tempi; 
ƒ riduzione dei controlli di conformità; 
ƒ creazione di uno o più interlocutori istituzionali che si confrontino continua-
mente con il cliente e che garantiscano un’assistenza puntuale. 
I cambiamenti sopra esposti portano anche ad una sostanziale modifica degli obiettivi 
che vanno incentrati su: 
ƒ miglioramento della qualità dei servizi attraverso l’implementazione di un si-
stema di ascolto interno mirato a conoscere gli indicatori di qualità e i livelli 
di soddisfazione dei clienti e di tutti i portatori di interesse; 
ƒ miglioramento della qualità dei processi e quindi del valore del servizio finale 
trasferito al cliente realizzabile attraverso il controllo degli indicatori di pro-
cesso; 
ƒ controllo e riduzione dei costi connessi con il servizio attraverso l’elimina-
zione dei costi che non portano valore aggiunto al servizio finale e la riduzio-
ne dei costi comprimibili; 
ƒ coinvolgimento dei clienti nei processi attraverso lo sfruttamento delle oppor-
tunità offerte dalle nuove tecnologie; 
 11
ƒ ottimizzazione dei processi primari (strategicamente importanti per il cliente), 
attraverso una revisione trasversale capace di coinvolgere tutto il personale 
dell’amministrazione; 
ƒ miglioramento delle rese dei processi interni attraverso una riduzione dei 
tempi di risposta ed eliminazione di rilavorazioni; 
ƒ creazione e consolidamento di rapporti di partnership e collaborazione con i 
fornitori. 
 
Secondo problema: struttura organizzativa 
La microstruttura nella PA è dominata dalla centralità dell’attribuzione dei compiti e 
dal principio di rigida specializzazione e divisione del lavoro. Si rende quindi neces-
sario il cambiamento organizzativo; è necessario passare da un modello gerarchico 
piramidale, fondato su numerosi livelli organizzativi, ad una struttura con pochi livelli 
intermedi. 
L’organizzazione del lavoro attuale è basata su mansioni dirette caratterizzate da forte 
parcellizzazione. La conseguenza della frammentazione delle attività in adempimenti 
semplici ed elementari è stata la costruzione di processi e sistemi organizzativi estre-
mamente complessi, i quali necessitano di una grossa struttura di controllo e coordi-
namento per ricomporre l’unità del sistema. I processi complessi sono, per definizio-
ne, rigidi, inflessibili, caratterizzati da bassa qualità e alto costo. L’infrastruttura di 
controllo e di coordinamento impedisce loro di produrre velocemente e competitiva-
mente il loro output di beni e servizi (Hammer, 1997).  
È necessario quindi cambiare la logica organizzativa: occorrono processi semplici, 
“amichevoli”, in grado di produrre alto valore aggiunto. Ma i processi semplici ri-
chiedono mansioni e conoscenze complesse e quindi personale più preparato, con 
competenze allargate, flessibili e una visione complessiva del processo. È necessario 
che le persone non si concentrino più sul compito o sulla loro attività isolata, ma sul 
risultato finale che può essere prodotto solo dal processo. 
La soluzione organizzativa risiede nella creazione di un gruppo responsabilizzato per 
l’intero processo e non sulle diverse parti che lo compongono, in grado di “portare il 
servizio al cliente” (Marchitto, 2001). 
 
 
 
 12
Terzo Problema: risorse umane 
Nelle PA le dinamiche del personale sono fondate sul controllo dell’accesso e sui si-
stemi di diritti-doveri, mentre scarsa enfasi è posta sui sistemi di sviluppo del perso-
nale. La situazione vede una ridotta capacità di ampliare le competenze sul lavoro 
quando invece sarebbe necessario training ed aggiornamento continuo da realizzare 
proprio durante l’attività lavorativa. I controlli effettuati in corso di lavorazione sono 
minimi e le verifiche sono quasi sempre ex post. È scarsa quindi la cultura della pre-
venzione sulla quale è necessario focalizzarsi, riducendo drasticamente le verifiche ex 
post e ricorrendo al controllo statistico dei processi.  
Al personale della PA sono richiesti comportamenti di pura conformità alle regole 
mentre non è richiesto lo spirito d’iniziativa; il cambiamento deve andare, invece, 
verso il coinvolgimento e l’intraprendenza da proporre in tutte le posizioni di lavoro. 
Infine, le relazioni risultano essere formali e la comunicazione è quantomeno ridotta a 
fronte di una grande necessità di relazione aperte. 
 
1.3. Linee d’evoluzione della Pubblica Amministrazione 
I cambiamenti da introdurre nella PA, improntati alla gradualità, devono puntare sullo 
sviluppo di iniziative semplici e chiare in modo tale da portare all’innovazione attra-
verso l’utilizzo di strumenti tecnici e metodologie atte a definire un orientamento pre-
ciso. 
Da evitare è l’adozione indiscriminata di modelli avanzati traslati in modo acritico dal 
privato. Tale evenienza porterebbe ad un’incompatibilità tra l’aspirazione a modelli 
avanzati e le caratteristiche proprie del contesto applicativo della PA, non in grado di 
interiorizzarle e farle divenire operative. 
Il servizio non deve identificarsi con la prestazione finale, ma deve essere concepito 
come sistema complessivo di progettazione e fornitura, che renda possibile la realiz-
zazione di miglioramenti su piani integrati. 
Va modificato il contenuto dei servizi stessi ponendo particolare attenzione alla valu-
tazione degli elementi accessori che, in combinazione con il contenuto principale del 
servizio fornito, determinino in maniera rilevante il livello qualitativo ed il grado di 
accettazione/soddisfazione del cliente. 
Ad esempio, per quanto riguarda i servizi forniti dall’INPS, non è più sufficiente for-
nire la prestazione pensionistica, ma è necessaria la disponibilità a fornire tutte le in-
formazioni connesse con tale prestazione: se è vero che la misura della prestazione 
 13
(importo della pensione, ecc.) è prevista per legge, le modalità di fornitura del servi-
zio non sono stabilite dalla norma ma dal sistema di attese dei clienti. L’Ente ha, di 
conseguenza, l’obbligo di progettare il servizio in funzione delle aspettative degli u-
tenti e con le modalità che gli stessi richiedono. 
Gli spazi di innovazione del settore pubblico possono essere ricercati attraverso 
l’attivazione di progetti di confronto, anche di tipo competitivo. La competitività gui-
data per la PA può fondarsi su differenti piani di comparazione: tra individui, tra cen-
tri di responsabilità, tra aziende pubbliche nazionali e estere. La competitività, ricer-
cata attraverso la creazione di situazioni d’interazione e di confronto può portare a 
notevoli incrementi di produttività, attraverso il superamento della rigida contrapposi-
zione dei ruoli e il recupero della collaborazione e cooperazione.  
 
1.4. La ricerca del confronto 
Il benchmarking è un processo sistematico e continuo per confrontare i processi di 
un’organizzazione con quelli d’altre organizzazioni eccellenti presenti sul mercato e 
trovare il modo di trasferire le soluzioni migliori nel proprio contesto operativo. Si 
tratta di un processo strutturato, concreto ed orientato alla prevenzione, che determi-
na delle modifiche operative con l’obiettivo finale di ottenere migliori prestazioni e 
vantaggi competitivi (Camp, 1989). 
Questo concetto è particolarmente significativo per la PA in quanto, nella stessa, è in-
sita la cultura del rimedio mentre è poco presente la cultura della prevenzione (mette-
re in atto una serie di azioni per prevenire il verificarsi del disservizio). Tale modo di 
procedere porta al ripensamento delle modalità di svolgimento del servizio e quindi 
alla sua riprogettazione. 
Prevenire vuol dire cercare a priori le cause che possono portare al verificarsi di un 
certo evento: cercare le cause vuol dire autodiagnosi. Il semplice confronto di dati e 
prestazioni che non comporti anche l’analisi di come tali dati e prestazioni sono stati 
prodotti, non può essere considerato benchmarking. 
Il benchmarking è, in generale, uno strumento che, attraverso il confronto con il mer-
cato di riferimento, fornisce all’azienda il necessario apprendimento atto a realizzare 
l’allineamento e il miglioramento della propria competitività. 
Per porsi in una prospettiva di benchmarking, però, è necessaria l’esistenza di un 
mercato e di concorrenti con i quali confrontarsi sulla competitività: questi elementi 
sembrano, ad una prima analisi, non essere fattori caratterizzanti del settore pubblico.  
 14
In realtà il mercato dei servizi pubblici esiste ma è caratterizzato da amministrazioni 
che agiscono, normalmente, in regime di monopolio. 
I servizi pubblici sono stati realizzati in modo tale che, almeno ad una prima analisi, 
non presentino forme di concorrenza e non richiedano processi di competitività. 
Ma il risultato ultimo, l’obiettivo del miglioramento continuo che spinge la PA ad in-
traprendere il benchmarking esiste; è concreto anche per chi fornisce servizi ed è il 
punto di partenza, il punto di vista rivoluzionario da cui far iniziare un drastico ripen-
samento di tutta la PA. 
Ad un’analisi più attenta, dunque, notiamo che anche nel settore pubblico esiste il 
mercato e la competitività.  
Il mercato esiste in quanto tutte le pubbliche amministrazioni operano ed esistono in 
funzione di clienti (cittadini), i quali si trovano nella situazione di effettuare confronti 
nell’ambito dei servizi resi dalle PA e dai privati. La PA si trova ad operare in un 
“quasi-mercato” in evoluzione che sempre di più, grazie al processo di unificazione 
dell’Europa, vedrà prevalere i meccanismi propri dei mercati privati. 
Per le PA si tratta di attuare il passaggio dal legalismo formale (legittimazione politi-
co/formale) ad una legittimazione sostanziale (assunzione di responsabilità) sui risul-
tati (Marchitto, 2001). Saranno sempre più i cittadini-clienti a dover legittimare 
l’affidamento dei pubblici servizi alle pubbliche amministrazioni ed è a loro che gli 
enti statali dovranno rendere conto; sta tramontando l’era della esclusiva e pedissequa 
fedeltà alla norma. 
Nell’ambito dei sistemi di Sicurezza Sociale, ad esempio, sono prevedibili, per i pros-
simi 10-20 anni, forti mutamenti che obbligheranno l’INPS ad agire sempre di più 
come un’azienda privata. 
Da tutto questo emerge chiaramente la necessità, per la PA, di avviare progetti di ben-
chmarking volti al confronto, interno ed esterno, all’autoanalisi e, in definitiva, al 
cambiamento. 
 
1.5. Una definizione di benchmarking 
La ricerca del confronto si è formalizzata in una serie di metodologie di benchmar-
king, volte all’individuazione di un benchmark, cioè di un livello di performance da 
prendere a riferimento. Il benchmarking suggerisce strategie per conseguire un mi-
glioramento delle performance: in sintesi, l’obiettivo principale del benchmarking è 
 15
quello di identificare le aree migliorabili e di stimolare il cambiamento. Cambiamento 
che può essere raggiunto identificando ed adottando “le prassi eccellenti”.  
La prima definizione di benchmarking è quella data da David T. Kearns, CEO della 
Xerox Corporation, la prima azienda ad aver “importato” in Europa il benchmarking 
per far fronte alla sfida della concorrenza giapponese: «un processo continuo e siste-
matico di misurazione di prodotti, servizi e prassi mediante il confronto con i concor-
renti più forti o con le imprese riconosciute leader di un settore». Esso prende come 
riferimento non solo i concorrenti del settore, ma chiunque, in qualunque settore ope-
ri, sia riconosciuto come il migliore in assoluto nella gestione del processo analizzato. 
Secondo Camp il benchmarking «è un confronto sistematico continuo di misurazione 
dei processi attraverso il confronto con aziende riconosciute leader nel proprio setto-
re. È finalizzato a determinare i business e i processi lavorativi migliori e stabilire 
obiettivi razionali di performance». 
Dalle definizioni riportate emerge che gli elementi caratterizzanti il benchmarking 
sono: 
1. Processo continuo: il benchmarking è un processo gestionale di auto miglio-
ramento che deve essere continuo per essere efficace. Deve essere continuo 
perché le prassi industriali cambiano costantemente e le imprese leader diven-
tano sempre più forti. 
2. Focalizzazione su prodotti e servizi: è opportuno analizzare le caratteristiche e 
le funzioni, importanti per gli utenti, definite come “obiettivi di prodotto” e le 
metodologie di progettazione che vengono utilizzate nella pianificazione, nel-
la progettazione e nello sviluppo del prodotto. 
3. Focalizzazione sui processi aziendali: si tratta dell’elemento più importante da 
analizzare, che funge come base per il miglioramento e la reingegnerizzazione 
dei processi. 
4. Misurazioni di performance effettuate in due modi; confrontando le prassi in-
terne e quelle esterne, documentandone le differenze; quantificando il divario 
esistente tra le prassi analizzate per determinare la grandezza dell’opportunità 
di miglioramento. A tal fine si cercheranno innanzitutto le prassi sulle quali si 
baserà la misura: il benchmarking non è solo uno studio sulla concorrenza, ma 
un processo per determinare l’efficacia dei leader industriali, misurandone i 
risultati.