Le Onlus. Problematiche di gestione e di bilancio.

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Dall’istituzione del codice civile ad oggi c’è stato uno scarso adeguamento 
delle norme in esame con le reali esigenze del settore. Il D. Lgs. 460/97 viene in 
contro a questa esigenza di qualificazione degli enti non commerciali, quindi 
soggetti che già operano nel terzo settore, ma anche a stimolare la nascita di nuove 
realtà sociali come l’introduzione delle onlus, che costituisce la vera novità del 
decreto, in quanto identifica, seppur a fini fiscali, quella parte degli enti non 
commerciali che svolgono attività socialmente utili distinguendoli da quelli che 
sono riconosciuti profit. 
Il presente lavoro vuole affrontare il tema degli enti non profit, in particolar 
modo la figura delle Onlus, con un taglio aziendale, partendo dalla considerazione 
che tali soggetti, pur essendo caratterizzati dall’assenza di lucro sono condizionati 
dal problema economico di dover gestire al meglio le scarse risorse, finanziarie e 
umane, a disposizione reperite in vari modi come nel caso del fund raising, per 
raggiungere gli obiettivi che hanno il fine di solidarietà sociale. I soggetti Onlus 
nonostante abbiano diritto ad una serie di agevolazioni fiscali sono chiamati a 
rispettare veri e propri obblighi come qualsiasi altra fattispecie disciplinata dal 
nostro codice civile, quali: la tenuta della contabilità, la redazione del bilancio, le 
imposte, l’iscrizione all’anagrafe unica ed una corretta condotta amministrativa. 
L’obiettivo di tale lavoro è quello di inquadrare nello specifico la figura delle 
Onlus e nel generale quella degli altri enti non profit in tali ambiti; tutto ciò 
scaturisce dalla naturale conseguenza di considerarle imprese a tutti gli effetti pur 
operando e rispettando la condizione di economicità. Si deve aggiungere il 
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notevole sviluppo e rilevanza conseguiti nel corso degli ultimi anni nella nostra 
società tale da dover istituire un organo di controllo esclusivamente per la tutela 
delle Onlus, quale l’Agenzia per le Onlus.  
 
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1. INTRODUZIONE DELLE ONLUS 
NELL’ORDINAMENTO ITALIANO 
 
 
1.1. CENNI STORICI 
 
Il terzo settore rappresenta una dimensione dell’economia che si sta 
imponendo come tendenza strutturale nella società avanzata. Esso da forma ad un 
radicale mutamento alla stessa società e si pone oltre la tradizionale dicotomia tra 
pubblico e privato, anzi supera la coincidenza tra cosa pubblica e Stato.  
Il terzo settore agisce attraverso sue istituzioni (associazioni, fondazioni, 
organizzazioni di volontariato), producendo beni relazionali collettivi, d’utilità 
sociale ed agisce in base alla logica della solidarietà. Il modello più importante 
d’organizzazione di un settore non profit è considerato quello nordamericano. 
Esso è utilizzato dai Paesi europei come schema di riferimento per la costruzione 
del terzo settore. L’espansione del terzo settore negli Usa è da ricercare in 
motivazioni storiche culturali affiancate da una realtà in cui il settore pubblico 
riduce al minimo la sua sfera d’intervento in campo sociale, tanto che si parla di 
“Stato minimale”, si deve inoltre considerare l’organizzazione del settore fiscale, 
poiché le non profit organizations non sono sottoposte ad alcuna tassa. 
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In Italia, verso la fine del XIX secolo, si afferma una concezione dell’attività 
assistenziale come “funzione” dello Stato e si apre il conflitto tra lo Stato Unitario 
e la Chiesa cattolica; tale da condurre all’approvazione della L. n°. 6972 del 1890 
nota come  Legge Crispi. Essa sottometteva al controllo statale le Opere Pie, che 
fornivano servizi di tipo assistenziale, sanitario e educativo trasformandole in 
Ipab, Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza, quali organismi di natura 
giuridica. Il sistema ha iniziato a mutare quando ha avuto inizio il processo di 
decentramento regionale nel 1977 e nel 1988 la Corte ha dichiarato 
incostituzionale l’art. 1 della Legge Crispi che, di fatto, proibiva la prestazione di 
servizi assistenziali da parte di soggetti privati. Ecco che a partire dagli anni ’80, 
le organizzazioni non profit hanno trovato un’importante e crescente collocazione 
nella crisi del modello di gestione del Welfare State.
L’insostenibilità del Welfare è una questione molto complessa ma gli aspetti 
più rilevanti  non possono essere tralasciati come la crescita dei costi alla quale si 
ricollegano i limitati incrementi di produttività, l’inefficienza provocata sia 
dall’assenza di competizione sia dai problemi nel controllare i comportamenti 
opportunistici e la crescita delle retribuzioni degli addetti. Si devono poi 
considerare anche le crescenti insoddisfazioni per la qualità dei servizi pubblici 
offerti, per la limitata differenziazione dell’offerta stessa e per la scarsa tutela 
garantita alle classi sociali più deboli. Le vie seguite per affrontare tale crisi sono 
state diverse ad esempio si è ricorso ad un decentramento delle responsabilità, in 
materia di servizi, dallo Stato alle amministrazioni locali, oppure per recuperare 
l’efficienza sono state introdotte nelle unità d’offerta pubbliche forme e tecniche 
di gestione ispirate a logiche privatistiche, nonostante ciò scaturisce la necessità di 
sostegno culturale e giuridico da parte del non profit con finalità del tutto sociali. 
In particolare nel nostro paese tende sempre più ad affermarsi una partnership 
operativa fra stato ed organizzazioni non profit, le ragioni che spingono in questa 
direzione sono molteplici le più rilevanti sono: 
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• Il settore non profit offre servizi che meglio si adattano alle diverse scelte 
del consumatore; 
• Favorisce l’introduzione di meccanismi di competizione tra fornitori 
(pubblici e privati), così da favorire un miglioramento dell’efficienza e 
dell’efficacia; 
• Si realizzano prodotti servizi “specializzati” più economici rispetto al 
settore pubblico; 
• La maggiore economicità deriva dall’uso del lavoro volontario, dai minori 
vincoli nella gestione della manodopera e da una maggiore motivazione dei 
lavoratori;  
La tendenza “ad associarsi per risolvere i problemi” è stata recentemente 
riscoperta e rivalutata in Italia, quindi l’ispirazione al modello americano è 
apparsa come la soluzione più conveniente le cui caratteristiche salienti sono da 
attribuire al maggiore interesse che suscita nei destinatari, alla capacità di attrarre 
donazioni, alla facilità di attirare volontari, ne deriva un’equazione come sintesi di 
tale posizione: più spazio alle organizzazioni non profit nell’area dei servizi 
collettivi uguale alla minor spesa pubblica e un miglior servizio per i cittadini. 
Si delinea un nuovo rapporto tra Stato ed enti privati, rispetto al sistema 
prefigurato nel codice civile del 1942 in altre parole tali enti non sono più visti 
come fenomeni da proibire ma organismi da proteggere e sostenere. Ciò spiega il 
favor del legislatore per tali enti che a partire dai primi anni ‘ 90, si manifesta 
dapprima con finanziamenti a fondo perduto, poi con sovvenzioni finalizzate e 
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agevolazioni ed esenzioni nonché numerosi provvedimenti legislativi, rilevanti sia 
dal punto di vista fiscale che dal punto di vista civilistico. Trattasi di normative di 
settore, volte a regolare specifiche figure organizzative o aspetti della loro attività, 
in relazione alla meritevolezza del fine perseguito e alla sussistenza di specifici 
requisiti in capo all’ente stesso, è in questo contesto che si inserisce il D. Lgs. 460 
del 1997, il quale ha definito e disciplinato la figura delle ONLUS, organizzazioni 
non lucrative di utilità sociale, sulla base del testo elaborato dalla commissione 
Zamagli ed intitolato “riordino della disciplina tributaria degli enti non 
commerciali e delle organizzazioni non lucrative e di utilità sociali”. Pertanto le 
onlus sono  considerate come  organizzazioni che svolgono unicamente attività di 
utilità sociale, pubblic benefit, che non possono distribuire utili e avanzi di 
gestione, ma che devono reimpiegarli nella struttura stessa. 
Sin dall’inizio della loro storia, le onlus, sono state concepite in vario modo 
come ad esempio: sotto-tipo di ente non lucrativo oppure come una piramide dove 
esse costituiscono un sottoinsieme dell’ente non commerciale dove l’iniziativa 
economica che ad essa fa capo si connota come un’impresa non esclusiva o 
principale rispetto al perseguimento dello scopo-fine. 
Altro parere è quello del Ministero delle Finanze che ha stabilito che le onlus 
costituiscono un’autonoma e distinta categoria di enti, destinataria di un regime 
tributario di favore in materia di imposte sui redditi. 
Inizialmente erano soggetti che ottenevano risorse grazie a donazioni, rendite 
e sovvenzioni che venivano ad essere ridistribuite sottoforma di prestazioni o 
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servizi; ora stanno passando dalle primitive forme organizzative ad aziende che 
programmano la produzione di beni e servizi e si attivano per acquisire, attraverso 
normali forme di scambio, le risorse necessarie a realizzare l’attività, cercando di 
conseguire un surplus economico necessario a garantirne la sopravvivenza e lo 
sviluppo nel medio e lungo termine. 
Le onlus non sono quindi nuovi soggetti che si aggiungono a quelli già noti, 
ma sono un “contenitore” fiscale a cui possono aderire i vari e diversi soggetti 
giuridici operanti nel campo della cultura, dello sport, della solidarietà sociale, 
adeguando il proprio statuto secondo regole fissate dalla legge. E’ introdotto nel 
T.U.I.R. un nuovo articolo (111-ter) il quale stabilisce per le onlus, ad eccezione 
delle società cooperative, che non costituiscono esercizio di attività commerciale 
lo svolgimento delle attività istituzionali nel perseguimento di esclusive finalità di 
solidarietà sociale. 
Come noteremo più avanti la disciplina sulle onlus sarà povera ma non per 
questo non avranno precisi obblighi da rispettare, inoltre sono oggetto di 
particolare interesse per la nostra società, visto la notevole crescita realizzata 
nell’ultimo decennio. 
   
 1.2. COSA SONO LE ONLUS 
Affermando il significato di onlus, organizzazioni non lucrative di utilità 
sociale, come dice il nome il loro scopo non è quello di guadagnare ponendosi 
come obiettivo la massimizzazione del profitto, ma di reinvestirlo nel sociale