5
la politica di coesione emanata Commissione Europea, caratterizzata da un forte
coinvolgimento dei diversi livelli amministrativi e dei gruppi socio-economici
presenti sul territorio. Inoltre abbiamo descritto lo strumento del partenariato, come
un luogo di incontro dei soggetti pubblici e privati, che attraverso l’utilizzo della
partnership, attivano relazioni collaborative basate sulla fiducia reciproca.
Nel capitolo secondo abbiamo circoscritto il contesto di riferimento, attraverso la
definizione del concetto di politiche attive del lavoro e la descrizione delle
caratteristiche dei fondi strutturali. Nel terzo capitolo, abbiamo affrontato il tema
della Comunicazione Istituzionale prendendo in considerazione il processo di
riforma, che ha investito le Pubbliche Amministrazioni a partire dagli anni Novanta.
Inoltre abbiamo cercato di mettere in evidenza la centralità della comunicazione e
delle competenze comunicative, sulla base delle indicazioni teoriche relative ai
nuovi paradigmi comunicativi.
Nell’ultimo capitolo, presentiamo la nostra ricerca sulle strategie comunicative
messe in atto dall’Autorità di Gestione, che si basa sull’analisi dei siti della Regione
Lazio, della Regione Sicilia e della Provincia Autonoma di Bolzano e sull’analisi
dei forum della Regione Lazio, grazie ai quali abbiamo potuto osservare in che
modo viene gestita l’interazione tra sistema pubblico e privato.
6
CAPITOLO PRIMO
Le Dinamiche del Potere nelle Istituzioni
1.1. Le Istituzioni: potere, autonomia e ruolo
Per chiarire lo scopo di questo lavoro, è opportuno rendere esplicite le domande che ci
siamo posti nel momento in cui si è presentato il problema di come analizzare l’efficacia
della Comunicazione Istituzionale in tre diverse realtà italiane.
Ci siamo chiesti in primis: chi sono i protagonisti della situazione, all’interno del nostro
ambito di riferimento? Come agiscono? Che tipo di rapporti possono scaturire dalle loro
interazioni? Che tipo di influenze politiche e sociali hanno condizionato o possono
condizionare l’operato di Province e Regioni? Quali sono le procedure più adatte per
valutare l’efficacia della comunicazione? Che tipo di interventi è possibile proporre per
migliorare la comunicazione in base ai dati ottenuti dalla nostra ricerca?
Il mondo delle Istituzioni e delle Organizzazioni in generale, sta attraversando profonde
trasformazioni dal punto di vista politico, economico e sociale. Per questo motivo è
necessario esaminare le variabili che influenzano l’organizzazione e la gestione del
lavoro delle Pubbliche Amministrazioni ed i rapporti che le Istituzioni regionali e
provinciali intrattengono con i loro interlocutori.
Il contesto in cui ci muoviamo è quello della progettazione finanziata, dobbiamo dunque
prestare attenzione alla definizione della situazione, in quanto le azioni di ogni
individuo, gruppo e organizzazione, non vengono eseguite in modo astratto,
decontestualizzato o meccanico, ma sono radicate nella conoscenza della situazione a
cui prendono parte
1
.
In questa prima parte, ci siamo interrogati sul significato che alcune dinamiche possono
assumere nell’ambito della progettazione finanziata. Il primo tema affrontato, riguarda
l’analisi delle dinamiche del potere tra le Autorità di Gestione
2
e gli Operatori
3
.
1
Hewitt, John, P., Sé e società. Un’introduzione alla psicologia sociale, Carocci Editore, Roma (1999).
2
L’Autorità di gestione è definita dal Regolamento n. 1260/99, è l’organismo designato dallo Stato
membro per la gestione di un intervento cofinanziato con fondi strutturali, o lo Stato membro allorché sia
esso stesso ad esercitare questa funzione (art. 9, lettera n). Vedi sito “Sportello Europa” del Comune di
Prato: www.comune.prato.it/oggimpresa/europa/home.htm.
7
Il potere come viene definito da Weber, identifica: “La possibilità di trovare
obbedienza, presso certe persone, ad un comando che abbia un determinato
contenuto
4
”.
L’obbligatorietà dell’obbedienza
5
, secondo Weber, deriva dalla presenza di un
riconoscimento sociale della legittimità del comando; secondo noi, nel caso delle
Istituzioni, come le Province e le Regioni, questo potere poggia sulla credenza della
legalità di un ordinamento e nell’obbligatorietà delle norme. Seguendo ancora Weber,
l’obbligatorietà delle norme rappresenta un potere vincolante che è attribuito e
riconosciuto dalla società
6
.
Ma cosa sono le Istituzioni? Quali sono le caratteristiche che le distinguono? In base a
quali principi orientano la loro azione?
Per rispondere a queste domande è necessario sottolineare l’importanza di alcune
qualità tipiche delle Istituzioni, che molto spesso vengono sottovalutate in quanto di
difficile comprensione. In letteratura sono presenti diverse definizioni di Istituzione, di
seguito vengono riportate quelle che ci sono sembrate più significative
7
.
Sorokin, Gerth, Wright e Mills, definiscono le Istituzioni come: “Gruppo organizzato,
organizzazione, associazione, collettività che persegue uno scopo in maniera
sistematica seguendo procedure stabilite, dividendo il lavoro tra i membri, vincolandoli
a rispettare norme di comportamento”.
Cooley invece, sostiene che esse rappresentano: “Sistemi simbolici diffusi, significati
condivisi dai membri di una società; valori e norme di condotta universalmente
accettati”.
Secondo Parsone le Istituzioni sono: “Complesso di ruoli tra loro correlati, inteso a
svolgere una funzione strategica nella struttura sociale, nel quale convergono
3
Intendiamo con questo termine i beneficiari finali, ossia gli organismi o le imprese responsabili della
gestione delle operazioni. Vedi sito “Sportello Europa” del Comune di Prato:
www.comune.prato.it/oggimpresa/europa/home.htm.
4
Losito, G., Sociologia. Un’introduzione alla teoria e alla ricerca sociale, Carocci Editore, Roma (1998).
5
Idem.
6
Idem.
7
L’elenco delle definizioni riportate non rappresenta un elenco esaustivo, le definizioni sono state scelte
in base alla loro coerenza con gli obiettivi della ricerca.
8
sinergicamente una determinata pratica sociale, valori e norme della cultura e
motivazioni a livello di personalità dei soggetti coinvolti”.
Ultimo, ma non certo per importanza, è Marx che definisce le Istituzioni come:
“Formazione sovrastrutturale che riflette come appartenenza e razionalizzazione
l’assetto reale dei rapporti sociali che definiscono la struttura di base di un mondo di
produzione entro una formazione socio-economica”.
Possiamo individuare, in queste definizioni, alcune importanti proprietà delle
Istituzioni
8
. Questi elementi ci consentono di arrivare, passo dopo passo, al focus di
questo capitolo:
• la stabilità e la regolarità, che le rendono durature nel tempo;
• la presenza di aggregati umani, che conducono una esistenza anche
sovraindividuale e collettiva;
• la capacità di strutturare e canalizzare l’agire individuale fornendo vincoli e
risorse, attraverso la promozione di interazioni sociali strutturate;
• l’esercizio della forza normativa (formale o informale), essendo portatrici di
regole, norme legali o sociali, di convenzioni e modelli; agendo attraverso un
potere coercitivo che influenza gli individui ed i gruppi;
• esse esprimono un qualche tipo di potere oggettivo, cioè il potere di imporre le
norme;
• infine come universi di significati condivisi tracciano confini, istituiscono
un’appartenenza e definiscono un’identità.
È possibile perciò, concepire le Istituzioni come delle culture
9
, capaci di influenzare i
comportamenti e gli atteggiamenti di individui e gruppi, attraverso la determinazione:
- dei valori dominanti in una società;
- delle norme da seguire;
8
Avallone, F., Psicologia del lavoro, Carocci Editore, Roma (1994).
9
Evan, W., Organizational Theory, Wiley, New York (1976).
9
- dei modelli di comportamento da adottare;
- dei linguaggi da utilizzare nella comunicazione;
- delle regole da rispettare;
- del clima che l’Istituzione comunica per mezzo dell’aspetto e delle modalità di
interazione con i soggetti esterni (nel nostro caso con i Beneficiari).
La cultura attraverso questi aspetti, influenza le dinamiche organizzative ed istituzionali
messe in atto dalle Pubbliche Amministrazioni.
Seguendo l’analisi della cultura di Schein
10
, possiamo distinguere tre livelli
fondamentali:
1. Gli artefatti: l’ambiente fisico e sociale in cui la cultura opera, la tecnologia
impiegata, il linguaggio scritto e parlato, i comportamenti manifesti. Questi
sono elementi visibili, che però possono risultare di difficile comprensione.
2. I valori: le convinzioni e le opinioni fondamentali su ciò che è preferibile ed
auspicabile nella realtà.
3. Gli assunti di base: gli assunti impliciti che orientano il comportamento e
danno indicazioni su come percepire, pensare, sentire ed intervenire nella
realtà. Gli assunti di base possono essere ulteriormente classificati come: il
rapporto con l’ambiente fisico e socio-culturale rappresentato da rapporti di
dominanza, sottomissione o di equilibrio; la concezione della realtà e della
verità; la definizione di tempo e spazio; la concezione sulla natura dell’uomo; il
valore e il significato dell’attività lavorativa e la concezione degli stili di
convivenza interumana.
Tutte le Istituzioni, sono regolate da complessi sistemi normativi, all’interno dei quali la
norma scritta svolge una funzione di stabilità, di regolazione, di prescrizione e di
orientamento (più avanti verranno descritti i principali riferimenti legislativi che
disciplinano le attività delle Province e delle Regioni). La responsabilità sociale, altra
caratteristica fondamentale di questi organi, riguarda l’esistenza delle Istituzioni
10
Schein, E., Organizational Psychology, Prentice Hall, Englewood Cliffs (N. J.), (1980).
10
nell’ambito di un preciso contesto economico, culturale e sociale, in cui possono
nascere problemi di accettazione e consenso sociale
11
.
Questi aspetti mettono in luce altre due importanti questioni, quella del potere e quella
del ruolo che le Istituzioni rivestono nella nostra società.
L’autorità conferita alla Pubblica Amministrazione, comprende molte forme di potere,
oltre a quello legislativo sancito dalle leggi emanate dallo Stato che regolano il loro
agire. È possibile ipotizzare quindi che ci siano altre importanti qualità riconosciute alle
Istituzioni, in base alle quali orientano le loro interazioni. Esistono dunque diverse fonti
di potere che qualificano lo status di ogni organizzazione, gruppo o individuo. Oggi,
accanto ai poteri classici di ogni Stato moderno (legislativo, esecutivo, giudiziario)
stanno crescendo altre forme di potere
12
come:
• il potere di posizione: viene occupata una posizione formale di autorità, che si
fonda su norme, valori e credenze, che attribuiscono un diritto legittimo di
governare ed influenzare gli altri;
• il potere di competenza: la forza della conoscenza-competenza che legittima il
diritto di orientare gli altri comportamenti e la richiesta di conformarsi;
• il potere carismatico: fondato sul possesso di particolari caratteristiche
personali, agisce attraverso il meccanismo dell’identificazione e induce a
pensare e ad agire come il soggetto assunto come modello;
• il potere di coercizione: rappresentato dall’abilità di controllare la distribuzione
degli effetti indesiderati;
• il potere di riconoscimento: le caratteristiche che distinguono un certo
organismo o soggetto, compresa la posizione occupata all’interno del sistema
sociale, determinano il riconoscimento di una certa autorità da parte di altri
individui o gruppi.
Inoltre qualsiasi organizzazione detiene il controllo delle risorse da erogare e distribuire
sul territorio, dell’informazione e delle decisioni strategiche da adottare al fine di
raggiungere i propri obiettivi.
11
Avallone, F., Psicologia del lavoro, Carocci Editore, Roma (1994).
12
French, J., Raven, B., The Bases of Social Power, in Studies in Social Power, University of Michigan,
Institute for Social Research (1959).
11
Un altro aspetto fondamentale da non sottovalutare, riguarda il cambiamento che è
avvenuto negli ultimi anni, che ha visto il declino di uno Stato-soggetto
(autoreferenziale, tutto formale e totalizzante) e l’affermazione dello Stato-funzione,
orientato a intense relazioni funzionali con le imprese, il mondo del lavoro, le comunità
locali e le diverse forme della convivenza collettiva; obbligato quindi a moltiplicare i
suoi punti e le sue modalità di rapporto con la società, al centro ma più ancora nelle
periferie locali
13
. Secondo quanto sostiene Feliciano Benvenuti, il passaggio è stato
determinato dal processo di acquisizione di potere da parte delle autonomie locali
14
.
Vediamo nel dettaglio quali sono state le principali trasformazioni, dal punto di vista
legislativo, che hanno permesso alle Regioni e alle Province di conseguire una maggiore
autonomia rispetto all’accentramento dello Stato.
Le modifiche apportate alla legge costituzionale, hanno sancito che: le Regioni sono
enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla
Costituzione (art. 114, II comma)
15
.
Le Regioni secondo l’ordinamento giuridico italiano rappresentano
16
:
• un ente di rilievo costituzionale, cioè previsto come necessario dalla
costituzione;
• un ente autonomo, visto che è dotato di autonomia in diversi ambiti;
• un ente autarchico, dato che opera in regime di diritto amministrativo e dispone
di potestà pubbliche;
• un ente ad appartenenza necessaria, dato che tutti i cittadini residenti ve ne
fanno parte.
Gli elementi costitutivi della Regione sono
17
:
• il territorio
• la popolazione
13
De Rita, G., Nel policentrismo dei poteri, accanto alle forze sociali e alle autonomie locali cresce il
ruolo delle "agenzie" autonome nella gestione degli interessi collettivi. La transizione dallo Stato-soggetto
allo Stato-funzione, in http://impresa-stato.mi.camcom.it.
14
Idem.
15
Wikipedia, Regione (Amministrativo), in http://it.wikipedia.org.
16
Idem.
17
Idem.
12
• il governo (i suoi organi)
In Italia esistono quindici Regioni a statuto ordinario e cinque a statuto speciale (come
previsto dell’art. 116 della Costituzione)
18
. La parola Regione fu istituita negli anni
’70
19
. Le Regioni a statuto speciale hanno una più ampia autonomia, soprattutto
finanziaria, rispetto alle Regioni a statuto ordinario. Per esempio: la Regione Trentino-
Alto Adige (900.000 abitanti) dispone di un budget che corrisponde a quello della
Regione Veneto, con 4,5 milioni di abitanti. Inoltre tali Regioni dispongono di notevoli
poteri legislativi e amministrativi in materie di scuola e sanità. Nel 1948, furono istituite
dall’Assemblea Costituente quattro Regioni Autonome: la Sicilia e la Sardegna, visti i
forti movimenti autonomisti (se non addirittura separatisti, come nel caso della Sicilia),
la Valle d’Aosta e il Trentino Alto Adige per proteggere rispettivamente la minoranza
francofona e germanofona
20
. Nel 1972 entrò in vigore il nuovo statuto speciale del
Trentino Alto Adige, tale Regione è costituita dalle Province Autonome di Trento e
Bolzano (secondo art. 116, II Cost.), queste sono dotate di poteri anche legislativi che
equivalgono a quelli di una Regione e rappresentano Province a statuto speciale.
Per quanto riguarda l’autonomia riconosciuta alle Regioni, garantita a livello
costituzionale, essa riguarda:
• autonomia statutaria;
• autonomia legislativa;
• autonomia regolamentare;
• autonomia amministrativa;
• autonomia finanziaria.
Per quanto riguarda gli organi di controllo, la legge cost. 3/2001 ha abolito i controlli
sugli atti (amministrativi e anche di legge) della Regione, esercitati sino ad allora da
cosiddetti Commissari del governo.
18
Audizione in Senato sulla riforma del titolo V, Indagine conoscitiva sugli effetti nell’ordinamento delle
revisioni del titolo V della parte II della Costituzione, in http://www.upinet.it
19
Wikipedia, Regione (Amministrativo), in http://it.wikipedia.org
20
Dematteis, G., Il tessuto delle cento città, in Coppola, P. (a cura di), Geografia politica delle Regioni
Italiane, Einaudi, Milano (1997)
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