Strumenti a tutela del reddito e dell'occupazione: cigo e cigs

  
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d. lgs. del 9 novembre 1945, n. 788, si istituiva la Cassa integrazione guadagni 
3
.  
Istituita presso l’Inps, la Cassa interveniva in favore dei lavoratori nella misura di 
due terzi della retribuzione che sarebbe ad essi spettata per le ore di lavoro non prestate 
comprese tra le ventiquattro e le quaranta ore settimanali; l’integrazione doveva essere 
anticipata dalle imprese. 
Una più esatta puntualizzazione delle cause integrabili si è avuta con il d. lgs. 
C.P.S. 12 agosto 1947, n. 869 
4
, che stabiliva il ricorso alla Cassa solo per “ eventi non 
imputabili all’imprenditore o agli operai “, purchè fosse certa la riammissione in 
servizio dei lavoratori entro breve periodo (art. 5); la durata dell’integrazione non 
poteva superare i tre mesi (art. 5) ed erano da essa  esclusi  gli  operai  mantenuti  in  
soprannumero  rispetto alle esigenze dell’impresa (art. 6). 
Con tali provvedimenti l’istituto della Cassa integrazione guadagni ordinaria 
(Cigo) assumeva connotati strutturali a lungo stabili, fatte salve le successive modifiche 
che negli anni ’60 eliminavano il requisito della transitorietà della sospensione 
dell’orario di lavoro 
5
 e che, pur dilatando fino a dodici mesi l’arco di tempo massimo 
di concessione del beneficio, ne stabilivano una progressiva riduzione in termini 
economici nel momento in cui si protraeva l’intervento della Cassa. 
Infatti, negli anni ‘50 e nella prima metà degli anni ’60 l’impetuosa 
industrializzazione del Paese ed i forti flussi migratori da Sud a Nord avevano dato 
luogo ad un aumento dell’occupazione, ma alle iniziali difficoltà di funzionamento 
dell’apparato industriale erano subentrate contingenti crisi di mercato difficilmente 
stimabili in termini temporali, il che rendeva impossibile la previsione di una 
riammissione in servizio. 
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3.  MANNA A., La cassa integrazione guadagni …  6. 
4.  Ratificato, con modificazioni, in L. 21 maggio 1951, n. 498.  
5.  L.L. 23 giugno 1964, n. 433 3 5 luglio 1965, n. 833; per le sole aziende cotoniere il requisito della 
transitorietà era venuto meno già con le L.L. 27 maggio 1955, n. 430, e 2 dicembre 1955, n. 1107. 
 
  
3
Sul finire degli anni ’60, però, l’obsolescenza dell’apparato produttivo italiano metteva 
a nudo eccedenze strutturali di manodopera che riguardavano trasversalmente un po’ 
tutti i settori merceologici, eccedenze rispetto alle quali – com’è ovvio – i requisiti della 
transitorietà e della imputabilità erano ormai improponibili.  
Si apriva , quindi, con le L.L. 15 novembre 1968, n. 1115, e 8 agosto 1972, n. 
464, la strada dell’integrazione straordinaria, intesa ad agevolare  processi di 
ristrutturazione e riorganizzazione tali da determinare, anche, sospensioni totali 
dell’orario di lavoro nelle aziende. Per questo motivo la L. n. 1115/1968 prevedeva 
integrazioni salariali con pagamento dell’80% della retribuzione che sarebbe spettata 
per il mancato lavoro compreso tra le zero ore ed il limite massimo previsto allora dai 
contratti collettivi, cioè non oltre le quarantaquattro ore settimanali (art.2 co. 1°). 
L’aspetto più importante consisteva nel demandare la concessione del beneficio al 
Ministro del lavoro e della previdenza sociale, il che evidenziava una vera e propria 
mutazione dell’istituto, da forma previdenziale di assicurazione del reddito a strumento 
di politica economica e sociale che ha favorito una presenza sempre più incisiva 
dell’autorità governativa nelle relazioni industriali; causando un progressivo slittamento 
delle decisioni dal dato tecnico a quello più strettamente politico 
6
.  
Il tasso di politicità nelle concessioni d’integrazione salariale straordinaria non 
poteva che attrarre nel momento decisionale anche i rappresentanti dei diretti interessati, 
vale a dire i sindacati dei lavoratori, ammessi dalla L. 20 maggio 1975, n. 164, a 
procedure di informazione e consultazione. 
La L. n. 164/1975, poi, unificato il trattamento economico (80% della retribuzione 
delle ore di lavoro perse fra le zero e le quaranta, invece delle quarantaquattro di cui alla 
L. n. 1115/1968),  fissava  più  nettamente  le  differenti cause  integrabili fra  intervento  
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6.  MANNA A., La cassa integrazione guadagni … 8. 
  
4
ordinario e straordinario, mantenendo limiti temporali solo per il primo (non più di 
dodici mesi in due anni) e non anche per il secondo 
7
. 
Pochi anni dopo , il perdurare dei processi di ristrutturazione e di riconversione 
inducevano il legislatore a rinnegare i buoni propositi di razionalizzare il ricorso 
all’integrazione salariale e a provvedere, invece, ad estenderlo a dismisura ed a scopi 
meramente assistenziali.  
Tali finalità assistenziali 
8
 dell’intervento della Cassa integrazione guadagni 
straordinaria (Cigs) venivano accentuate, nella L. 12 agosto 1977, n. 675, con 
l’istituzione del CIPI: infatti, la presenza di un organo interministeriale, per sua natura 
maggiormente permeabile ad istanze di compromesso, portava a focalizzare l’istituto 
delle integrazioni salariali solo in termini di riflessi socio-occupazionali senza guardare 
effettivamente alla realtà economica dell’impresa.  
In tal modo, lo scopo principale degli interventi di Cigs diveniva di politica 
sociale e consisteva nel rinviare i licenziamenti collettivi per riduzione del personale, 
per allentare la pressione della manodopera in esubero, senza immetterla nel mercato 
del lavoro 
 9
. 
Ma la progressiva dilatazione dell’intervento della Cigs imponeva di correre ai 
ripari: la L. 13 agosto 1980, n. 427, fissava un tetto massimo del trattamento economico 
d’integrazione (per operai ed impiegati), rivalutato automaticamente dal 1° gennaio di 
ogni anno in misura pari all’80% dell’aumento dell’indennità di contingenza dei  
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7.  Si preoccupava di istituire, poi,  corsi di qualificazione e riqualificazione professionale dei lavoratori 
(alla cui frequenza subordinava il pagamento delle integrazioni salariali), nati con l’intento di calibrare 
l’aggiornamento professionale sulle nuove organizzazioni del lavoro oltre che di favorire l’eventuale 
esodo verso altre realtà produttive. Di fatto, l’utilità di questi corsi è stata assai dubbia, se non del tutto 
nulla.  
8.  Tali finalità assistenziali sono state evidenziate, in dottrina, da diversi autori tra cui: C. LAGALA, La 
previdenza sociale tra mutualità e solidarietà, …. 2001, 146; U. CARABELLI, Crisi, impresa e lavoro, 
Cacucci, 1990, M.G.GAROFALO, Eccedenze di personale e conflitto: profili giuridici, GDLRI, 1990, 2, 
235 e B. VENEZIANI,  La crisi del welfare state e i mutamenti del diritto del lavoro in Italia, RGL, 
1996, 69.  
9.  MANNA A., La cassa integrazione guadagni … 10. 
 
  
5
lavoratori maturato nell’anno precedente. 
Ma nel momento stesso in cui stabiliva un limite di spesa, il legislatore finiva 
implicitamente con il riconoscere che dal “molto a pochi” 
10
 (che sarebbe stato logico ed 
auspicabile in un ‘ottica previdenziale) si era passati al “ poco a troppi “ (criterio 
proprio del mero sussidio di disoccupazione 
11
). 
Con l’art. 1 del d.l. 30 ottobre 1984, n. 726 n. 863 
12
, sui cd. contratti di 
solidarietà, veniva valorizzata al massimo la negoziazione della Cigs, concessa in base 
ad una sorta di “ omologazione contrattuale “ dell’atto unilaterale dell’imprenditore che 
dichiarava un’esuberanza di personale
 13
 . 
In un certo senso, la norma citata rappresentava un’inversione di tendenza rispetto 
al progressivo interventismo governativo in materia  d’integrazione salariale, giacché in 
tale norma il Ministro del lavoro e della previdenza sociale sembrava abdicare in favore 
dell’autonomia collettiva. 
 Nella seconda metà degli anni ’80, la costante preoccupazione legislativa è stata 
quella di impiegare i lavoratori provenienti dalla Cigs in opere o servizi di pubblica 
utilità in alternativa al “parcheggio“ nei corsi di qualificazione e riqualificazione 
professionale, fino a prevedere l’immissione nel pubblico impiego di quote di lavoratori 
sospesi
 14
 . Le numerose istanze riformatrici della materia  hanno poi trovato uno sbocco 
nella L. n. 223/1991, il cui impianto si basa essenzialmente su maggior rigore nella 
concessione dell’integrazione straordinaria (subordinata alla presentazione di un  
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10.  MANNA A., La cassa integrazione … 8. 
11.  Che si trattasse , ormai, di unità occupazionali irrecuperabili nelle aziende di provenienza era sancito 
anche dagli interventi legislativi intesi a finanziare cooperative di produzione e lavoro costituite da 
lavoratori sospesi in Cassa integrazione da imprese in crisi  (Art. 59 L. 7 agosto 1982, n. 526). 
12.  Convertito in L. 19 dicembre 1984, n. 863. 
13. MANNA A., La cassa integrazione guadagni, Padova, Cedam, 1998, 1, 11 ed anche DE LUCA 
TAMAJO, L’evoluzione dei contenuti e delle tipologie della contrattazione collettiva, RIDL, 1985, 1, 16. 
In generale sui contratti di solidarietà si veda: PERA, I contratti di solidarietà, DLRI, 1984, 699; TREU, 
La disciplina legale dei contratti di solidarietà: riflessioni generali, DL, 1985, 1; CERBO, Contratti di 
solidarietà e integrazione salariale: i ruoli pubblici, collettivi e individuali tra vecchie e nuove 
suggestioni, RGL, 1985, 1, 33; PESSI,  I contratti di solidarietà, DLRI, 1985, 1, 608.   
14.  L. 22 agosto 1985, n. 444. 
  
6
di un programma) e sull’ennesimo tentativo di stabilire effettivi limiti di durata alle 
applicazioni di Cigs. 
Ben presto -però – nuovi interventi normativi, anche di segno opposto, hanno 
parzialmente modificato l’istituto, accentuandone ancora una volta la ricorrente 
pluridirezionalità 
 15
  . 
Quindi, nonostante il nuovo impianto realizzato dalla L. n. 223 del 1991 può dirsi 
che l’ulteriore esperienza degli anni ’90 ha modificato l’approccio all’integrazione 
salariale, poichè gli operatori economici hanno continuato ad utilizzare la Cassa 
integrazione come serbatoio dove scaricare le difficoltà economiche e le tensioni sociali 
conseguenti ad operazioni di generale riordino del personale 
16
 . 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
_________________________ 
15.  COTTRAU G., La cassa integrazione guadagni … 2 
16.  MANNA A., La cassa integrazione guadagni …  12. 
  
7
1.2. L’ATTUALE DISCIPLINA DELLA CASSA INTEGRAZIONE GUADAGNI 
ORDINARIA (CIGO).  
 
L’intervento ordinario della CIG 
17
  ha la funzione di sostegno del reddito dei lavoratori 
a fronte di situazioni di mera contrazione dell’attività produttiva, di natura congiunturale 
(eccezionale impossibilità o difficoltà di esercizio dell’attività produttiva nel breve 
periodo), nell’ambito del settore industriale. 
L’intervento ordinario va analizzato e ricostruito nei suoi tratti più salienti, che 
attengono a: 
- cause integrabili; 
- beneficiari dell’integrazione salariale; 
- entità e durata delle prestazioni; 
- procedura di consultazione sindacale; 
- criteri di scelta dei lavoratori; 
- modalità di finanziamento. 
 
a) LE CAUSE INTEGRABILI consistono in sospensioni dal lavoro e in riduzioni 
dell’orario di lavoro dovute ad eventi transitori non imputabili né al datore di lavoro né 
ai lavoratori, ovvero determinate da situazioni temporanee di mercato 
18
 . 
Quindi, la Cassa integrazione assicura i lavoratori dal rischio della inattività, 
anche se si distingue la “sospensione“ dalla semplice “riduzione“ d’attività: la prima si 
configura quando nella settimana non si lavora nemmeno un’ora, mentre la seconda si 
ha quando nella settimana si lavora anche un’ora sola. 
La prima causa, quella degli eventi transitori e non imputabili, stabilisce in 
qualche modo il requisito, valido anche per la seconda: bisogna, cioè, che ci sia la 
transitorietà  e  non  imputabilità  e quindi  è transitoria  quella sospensione o riduzione 
dell’attività per cui sia certa la riammissione entro breve periodo nell’attività produttiva.  
Poiché la Cassa integrazione ordinaria può essere ammessa fino a un massimo di  
_________________________ 
 17.  La disciplina è attualmente contenuta soprattutto nella L. n. 164 del 20 maggio 1975. 
 18.  Art. 1, co. 1, lett. a e b, L. 20 maggio 1975, n. 164. 
  
8
tre mesi ,prorogabili eccezionalmente fino a dodici 
19
 ,bisogna che sia certa la ripresa 
produttiva entro questi termini, evidentemente brevi. 
Dire che deve essere  “certa“ la ripresa produttiva, significa fare previsioni; il 
giudizio di certezza va dato in anticipo e necessariamente in via solo di prognosi: più 
che di certezza si tratterà allora di ragionevole previsione 
20
 . 
Se alla fine del periodo di Cigo l’attività produttiva non viene ripresa, con il 
licenziamento di tutti o almeno parte dei lavoratori, bisognerà analizzare le varie ipotesi: 
la mancata ripresa potrebbe contribuire a dimostrare che fin dall’inizio era chiaro che 
già non vi era alcuna possibilità di continuazione dell’attività produttiva, e allora la 
Cigo viene revocata dall’Inps con la restituzione da parte dei lavoratori di quanto loro 
pagato; ma potrebbe anche essersi verificato un evento imprevedibile che ha portato alla 
chiusura, e allora un autoannullamento non sarebbe ammesso 
21
 . 
In altre parole, è necessario constatare se in base alle condizioni di allora vi era la 
ragionevole prevedibilità di ripresa, non avvenuta solo per cause imprevedibili come: 
necessità di ridurre o sospendere l’attività di lavoro per urgente ed imprevedibile 
riparazione degli impianti, per maltempo, per mancata erogazione dell’energia elettrica, 
per momentanea non commerciabilità di determinati prodotti, per ragioni sanitarie, per 
riduzione delle commesse 
22
 e così via. 
In giurisprudenza, prevale l’affermazione secondo cui non è indispensabile che 
l’evento transitorio dia luogo ad una vera e propria impossibilità sopravvenuta (anche se 
temporanea) di continuare a pieno regime l’attività produttiva, bastando una mera 
difficultas da parte dell’impresa nell’accettare la prestazione dei dipendenti 
23
 .  
_________________________ 
19.  Art. 6 co. 1, L. n. 164 del 1975. 
20.  MISCIONE M., Dialoghi di diritto del lavoro …  307. 
21.  MISCIONE M., Dialoghi di diritto del lavoro … 307.  
22.  Cass. 6 luglio 1983, n. 4540, in Giust. civ., 1983, I, 3230. 
23.  Cfr. Pret. Milano 9 marzo 19990 (ord.), L80, 1990, 277; Cass. 20 giugno 1987, n. 5454, DPL, 1987, 
2151;  Cass. 9 luglio 1983, n. 4658, L80, 1984, 162,; Cass. 8 gennaio 1982, n. 29, ivi, 1982, 327. 
  
9
In
  
tal caso, però,  è insito il rischio di un progressivo slittamento verso il caso costituito 
dalla situazione temporanea di mercato, nel senso che la difficoltà nell’accettare la 
prestazione lavorativa spesso coincide con quei problemi di collocabilità dei prodotti o  
dei servizi nei quali si esaurisce la seconda ipotesi che consente il ricorso 
all’integrazione salariale ordinaria.  
D’altro canto, questa opzione valorizza il differente dato testuale dell’art. 1, n. 1 
lett. a), L. n. 164/1975, rispetto a quello dell’ art. 12, n. 2 secondo periodo, stessa legge, 
che esonera dal contributo addizionale 
24 
le imprese che si siano avvalse della cassa 
integrazione per “eventi oggettivamente non evitabili“
  25 ,
 il che sta a significare che nel 
pensiero del legislatore c’è una graduazione d’inimputabilità della causa di sospensione 
  
26
. Il requisito della non imputabilità, quindi, significa che la sospensione o riduzione 
non siano imputabili né all’imprenditore ne ai lavoratori. 
Per i lavoratori, un esempio calzante è relativo al caso di sciopero: se si fa 
sciopero è chiaro che l’impossibilità di lavorare è imputabile ai lavoratori, ma non è 
esclusa la Cassa integrazione per fatto imputabile solo a terzi, come lo sciopero di 
“altri” lavoratori.  
Devono essere “altri”, in senso sia formale che sostanziale, perché la Cassa 
integrazione dovrebbe essere  ugualmente negata se risulti che lo sciopero degli “altri” è 
stato fatto, in verità, d’accordo con i non scioperanti secondo un piano comune a tutti 
27
   
Invece, con il requisito della non imputabilità al datore di lavoro si vuole  
_________________________ 
24. Si tratta di un contributo aggiuntivo che si somma al contributo che ogni impresa normalmente paga 
per ogni lavoratore in cassa integrazione. 
25.  Disposizione del tutto analoga si ritrova nell’art. 8, co. 2, L 6 agosto 1975, n. 427 ai fini dell’esonero 
dal contributo addizionale a carico delle imprese edili.  
26.  Ciò è confermato dalla Suprema Corte, che afferma che la nozione di “evento oggettivamente non 
evitabile” contiene un quid pluris  rispetto a quella degli accadimenti che danno titolo all’integrazione 
ordinaria: si tratta , cioè, di forza maggiore peculiare rispetto a quella rilevante ex art. 1218 c.c., che – più 
che agli eventi  - attiene alle conseguenze da essi provocate in ordine alle concrete possibilità dei tempi di 
lavoro a pregiudizio qualitativo dei prodotti e dei servizi resi. Cass. 28 giugno 1988, n. 4379, IP, 1988, 
1837. Tale giurisprudenza precisa che incombe sull’imprenditore l’onere di provare l’oggettiva 
inevitabilità dell’evento al fine di essere esonerato dal contributo addizionale. 
27.  MISCIONE M., Dialoghi di diritto del lavoro … 308. 
  
10
 escludere ovviamente la serrata, nonché anche l’inattività creata dolosamente o 
colposamente per fatto economico e tecnico, nel caso in cui la sospensione o riduzione 
d’attività dipenda dall’imprenditore. L’esempio potrebbe essere quello della 
sospensione o riduzione dell’attività per mancato rispetto delle misure di sicurezza, 
magari dopo ordine dell’ispettorato del lavoro o del giudice: in questi casi viene vietato 
all’imprenditore anche solo tentare di scaricare sulla collettività gli oneri delle sue 
inadempienze,  anche se si possono creare grandi problemi, perché poi , di fatto, è 
difficile agire per responsabilità contrattuale e far pagare le retribuzioni al datore di 
lavoro. Si è parlato, appunto per questi casi, di una Cassa integrazione “ecologica”, per 
cui l’Inps dovrebbe pagare le integrazioni salariali per rifarsi solo successivamente nei 
confronti dell’imprenditore 
 28
. 
Inoltre, si può pensare anche all’imprenditore che inizia il lavoro senza una 
licenza obbligatoria o senza aver ricevuto le dovute autorizzazioni, e poi si trovi 
costretto, per tali motivi, a sospendere i lavori: in questi casi bisogna fare un controllo 
serio sull’effettiva colpa, considerando anche che un annullamento delle integrazioni già 
date finirebbe necessariamente per ritorcersi contro i lavoratori, che non hanno nessuna 
colpa, tanto più che di fatto risulta difficile ottenere dall’imprenditore le retribuzioni per 
il periodo di mancata Cassa integrazione, anche se dovute. 
Per quanto riguarda la seconda causa integrabile, cioè le “temporanee situazioni di 
mercato”, essa fa riferimento a tutte quelle transeunti oscillazioni della domanda di un  
determinato prodotto o servizio – fisiologiche in un qualsiasi sistema economico – che 
inducono le imprese a frenare o sospenderne la realizzazione per un dato periodo di 
tempo.  
 E’ questo il caso in cui la Cassa integrazione realizza lo scopo più autentico,  
__________________________ 
28.  MISCIONE M., Dialoghi di diritto del lavoro … 308. 
  
11
quello cioè di garantire la stabilità dell’occupazione e la tutela del reddito senza, nel 
contempo, gravare le imprese dell’onore necessario a mantenere invariata la compagine 
del personale anche nei momenti in cui la stessa risulti sovradimensionata rispetto alle 
contingenti esigenze produttive 
 29
 . 
In questa versione, la Cassa integrazione è rispettosa di una visione tradizionalista 
dell’ ordinamento giuslavoristico italiano, (che tendenzialmente privilegiava la stabilità 
del rapporto di lavoro a tempo indeterminato rispetto ad una maggiore flessibilità 
nell’impiego della manodopera), anche se oggi le condizioni di lavoro e il panorama 
occupazionale sono profondamente mutati.  
Comunque, anche all’interno di un mercato del lavoro ispirato a logiche di 
instabilità occupazionale, la Cassa integrazione risponde ugualmente all’interesse delle 
imprese, che grazie a tale intervento non sono costrette né a licenziare, né a sostenere 
obbligazioni retributive in pura perdita in attesa che il mercato torni a stabilizzarsi sui 
precedenti standards di domanda 
 30
 .  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
________________________ 
29.  MANNA A., La cassa integrazione guadagni … 34. 
30.  MANNA A., La cassa integrazione guadagni …  34.