La valorizzazione dei beni culturali nello sviluppo locale

 V
sul territorio dalle piccole e medie civiltà che, nel corso dei secoli, si 
sono avvicendate sulla nostra penisola: sto pensando, tanto per citarne 
alcuni, agli Etruschi, ai Bizantini, agli Svevi, agli Arabi, e per restare nel 
nostro piccolo, ai Messapi.  
Con questo lavoro di tesi ho provato a metter in evidenza il 
legame che può e dovrebbe esserci tra un territorio e il proprio 
patrimonio, la centralità che la funzione di valorizzazione di un bene di 
natura culturale può assumere nello sviluppo locale della comunità che 
lo ospita.  
Il mio lavoro ha inteso soffermasi, in particolare, sui beni culturali da 
tutelare, valorizzare, conservare. E per poter spiegare il legame tra un 
territorio e i propri beni ho pensato fosse opportuno spiegare cosa si 
intende per bene culturale. 
A ciò è dedicato il primo capitolo. In esso vi è un’ampia dissertazione 
sulla nozione di bene culturale così come si è venuta a formare nel 
corso degli anni in virtù delle varie teorie e dei vari apporti legislativi; 
ne ho descritto le tipologie ed i tratti essenziali che la dottrina ritiene 
connotino tale figura giuridica.  
Ho trattato poi il concetto anche da un punto di vista costituzionale in 
quanto l’art. 9 della nostra Costituzione è proprio dedicato alla tutela 
del patrimonio storico ed artistico della Nazione. A tal proposito ho 
messo in evidenza anche le modifiche intervenute recentemente sul 
versante del riparto di competenze nel settore dei beni culturali ad 
opera della l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, di revisione del Titolo V, parte 
seconda, della Costituzione.  
Mi sono poi soffermato sul più recente atto legislativo in materia che è 
il “Codice dei beni culturali e del paesaggio” emanato con il d. lgs. 22 
gennaio 2004, n. 42. Questo Codice, in omaggio al principio della 
 VI
semplificazione normativa, ha avuto il complicato compito di fare una 
vera opera di razionalizzazione nella vecchia ed infinita materia dei 
beni culturali ed ambientali.  
Scorrendo il Codice è stato poi inevitabile affrontare le varie questioni 
che interessano un bene culturale iniziando dalla sua tutela per poi 
poter giungere anche a ciò che riguarda la loro conservazione, non 
omettendo di parlare di quelli che sono i soggetti interessati, primo fra 
tutti il Ministero per i Beni e le Attività culturali, anch’esso sottoposto 
recentemente ad una corposa opera di ammodernamento. 
Il secondo capitolo invece è entrato più nel cuore dell’argomento 
portante della mia tesi in quanto ha trattato da vicino la funzione della 
valorizzazione dei beni culturali così come disciplinata nel Codice. Ho 
quindi evidenziato la distinzione tra tutela e valorizzazione operata dal 
legislatore, in omaggio anche alle scelte effettuate a livello 
costituzionale. Valorizzazione che i compilatori del Codice, dettandone 
la disciplina in due capi differenti, hanno tenuto distinta anche dalla 
fruizione, quest’ultima considerata però semplicemente un ambito 
della prima, poiché non è riuscita ad assumere i connotati di una vera e 
propria funzione autonoma.  
Una volta considerata la valorizzazione dal punto di vista generale, si è 
passati all’analisi di quegli articoli che il Codice ha espressamente 
dedicato ai principi che fanno da cornice a tale funzione, soffermandosi 
in maniera accurata sulle varie modalità di intervento che i diversi 
attori coinvolti debbono porre in essere.  
Si è così dato ampio spazio alle recenti modifiche apportate con il d. 
lgs. 156 del 2006 che in particolare hanno inciso fortemente sulle 
modalità di valorizzazione dei beni di appartenenza pubblica. A tal 
ultimo proposito, punto cruciale del capitolo è stato il paragrafo 
 VII
dedicato alle modalità di gestione e ai possibili accordi stipulabili tra 
gli Enti pubblici e i privati per la migliore valorizzazione dei beni.  
Si è poi concluso con un’analisi di quelli che sono i vari ulteriori 
strumenti messi a disposizione dei privati per una partecipazione 
attiva nelle attività di valorizzazione del patrimonio culturale pubblico: 
servizi aggiuntivi e sponsorizzazioni.  
Coniugando insieme le potenzialità proprie di un territorio con 
quelle dei beni culturali sono giunto al terzo capitolo nel quale ho 
voluto affrontare il fenomeno che viene definito “sviluppo locale”. In 
questa parte del mio lavoro ho messo in evidenza come il patrimonio 
culturale può costituire un ottima risorsa locale che trova ragion 
d’essere solo nell’integrazione all’interno delle dinamiche di sviluppo. 
Sicuramente un ruolo primario in questo sviluppo lo hanno gli 
enti locali ai quali è stato dato ampio risalto nel testo. Sono loro i veri 
protagonisti dello scenario più vicino al cittadino, spetta loro adottare 
tutte le strategie di sviluppo più idonee affinché un territorio possa 
crescere e soprattutto possa restare al passo coi tempi della 
globalizzazione. Si è così ampiamente dissertato sugli strumenti che lo 
sviluppo locale mette a disposizione degli Enti e dei privati, trattando 
in particolar modo della programmazione negoziata, intesa come un 
nuovo metodo di programmazione economica, non autoritativo, non 
dirigistico, che parte dal basso, dalle istituzioni locali e dalle forze 
sociali, legate dall'obiettivo comune del potenziamento del tessuto 
economico e dell'incremento dell'occupazione e tendente alla 
realizzazione di interventi produttivi e infrastrutturali, non isolati ed a 
pioggia, ma integrati in un programma di coordinamento delle varie 
iniziative.  
 VIII
Infine, per mettere bene in evidenza quanto lo sviluppo locale 
possa contare sulla valorizzazione dei beni culturali siti in un 
determinato territorio, ho riportato un caso a me molto vicino e nel 
quale si è assistito ad un efficace coordinamento tra i soggetti 
interessati, dando luogo a quella che ho voluto definire come una 
valorizzazione “negoziata”. Ho così parlato, nel quarto ed ultimo 
capitolo, del “Parco Archeologico delle Mura Messapiche” di 
Manduria. In questa ultima parte della tesi ho trattato di una 
situazione reale facendo notare come la stessa cittadina abbia risentito 
positivamente dell’istituzione di questo parco in quanto si è realizzato 
un incremento a livello di presenze turistiche. Ciò naturalmente 
comportando un buon risultato economico per gli operatori del settore 
insediati sul territorio. Sicuramente un ottimo esempio di sinergia tra 
pubblico e privato in quanto il primo ha saputo valorizzare, attraverso 
diversi finanziamenti, un bene di inestimabile valore che sembrava 
essere destinato alla rovina, mentre il settore privato ha saputo 
sfruttare le nuove opportunità, cominciando ad offrire nuovi e più 
adeguati servizi.  
 
 
 
 
 
 1
CAPITOLO I 
 
I BENI CULTURALI 
 
 
 
 
1. Il bene culturale 
1.1. Nozione di bene culturale: evoluzione legislativa 
 
Nell’ambito dei beni, pubblici o privati, una delle categorie 
maggiormente espressive, specialmente in Italia, in virtù della sua 
lunga storia, è quella dei beni culturali.  
In primis, è utile precisare che la nozione di bene culturale oggi, 
alla luce dei vari interventi normativi susseguitisi nel tempo, si 
distingue da quella di beni ambientali in quanto questi ultimi, secondo 
il Codice Urbani, sono definiti separatamente come espressione dei valori 
storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio. 
Sostanzialmente si è voluto continuare a tenere distinti i beni culturali 
da quelli paesaggistici che, insieme, compongono il patrimonio 
culturale della Nazione
1
. 
La locuzione bene culturale venne introdotta in Italia con l’inizio 
dei lavori della cosiddetta Commissione Franceschini
2
. I lavori di 
questa commissione si conclusero con la stesura di 84 dichiarazioni che 
dovevano avere il compito di guidare il legislatore nell’emanazione di 
                                                 
1
 Anche il T.U. n. 490 del 1999 presentava la distinzione tra beni culturali, cui era dedicato 
il Titolo I, e quelli ambientali, disciplinati al Titolo II. Quindi, già con il T.U. si abbandonava 
l’idea di unificare, in un’unica categoria, le due tipologie di beni, mantenendo così distinti i 
due settori normativi e confermando le scelte fatte anche con il d. lgs. 112/98.  
2
 Si trattava di una commissione di indagine, istituita con l. 26 aprile 1964, n. 310, alla 
quale fu affidato il compito di studiare il problema della tutela e valorizzazione delle cose di 
interesse storico, archeologico, artistico e del paesaggio. 
 2
nuove leggi in materia di tutela concernenti il patrimonio culturale 
nazionale. Sicuramente un ruolo principale lo ha avuto la prima di tali 
dichiarazioni che in primo luogo forniva una definizione di ciò che 
doveva intendersi per bene culturale: “Appartengono al patrimonio 
culturale della Nazione tutti i beni aventi riferimento alla storia della 
civiltà. Sono assoggettati alla legge i beni di interesse archeologico, 
storico, artistico, ambientale e paesistico, archivistico e librario, ed ogni 
altro bene che costituisca materiale avente valore di civiltà”. In 
sostanza venne coniata una definizione non basata solo sulla semplice 
enumerazione bensì sulla eterogeneità dei beni da considerare non più 
dal punto di vista estetico ma da quello storico
3
. Definizione ripresa 
poi successivamente da altre due Commissioni: le Commissioni 
Papaldo, istituite una nell’aprile del 1968 e l’altra nel marzo del 1971. I 
loro sforzi portarono, in pratica, alla creazione di una formula avente la 
capacità di reductio ad unitatem delle varie categorie prima esistenti e 
rappresentò “un concetto – valvola al quale il diritto non dà un proprio 
contenuto, rinviando piuttosto a discipline non giuridiche, e per il 
quale non pretende alcuna definitività: ciò che ieri ha destato scandalo 
                                                 
3
 È questa una delle principali differenze rispetto alle vecchie discipline che si 
occupavano della tutela di ciò che era definito variamente come “antichità e belle arti”, “cose 
d’arte” e “cose di interesse storico ed artistico”. Ci si allontanava quindi dai concetti fatti 
propri dalle cosiddette “Leggi Bottai” che riconoscevano la tutela solo a quei beni di 
particolare pregio e rarità interessando, invece, qualsiasi manifestazione rilevante più che da 
un punto di vista estetico da quello storico. A questo proposito si veda anche come si sia 
conformata la stessa giurisprudenza amministrativa che in una recente sentenza ha 
affermato: “Il bene culturale poi è la nozione che sostituisce ormai le vecchie categorie di 
cose d’interesse artistico o storico, di cose d’arte, di cose d’antichità, realizzando una 
considerazione unitaria della materia. Il bene “culturale” viene protetto per ragioni non solo 
o non tanto estetiche, quanto per ragioni storiche, così sottolineandosi l’importanza 
dell’opera o del bene per la storia dell’uomo e per il progresso della scienza. Si deve ritenere 
abbandonata, nell’intentio legislatoris e nella prassi amministrativa, nonché 
nell’interpretazione giurisprudenziale costituzionalmente orientata (artt.9 e 33 Cost.) una 
concezione estetizzante (o estetico – idealistica) del bene culturale (come del bene 
paesaggistico – ambientale), che era alla base della legge fondamentale del 1939, in favore 
dell’evoluzione della nozione che ne valorizza il significato di documento del tempo e 
dell’ambiente in cui è sorta” (Consiglio di Stato, sezione VI, 6 settembre 2002, n. 4566).  
 3
costituisce oggi opera d’arte e l’evoluzione del gusto va di pari passo 
con la diversità delle concezioni in tema di cultura e di civiltà, senza 
che ciò sia smentito […] dall’esistenza di beni […] il cui valore culturale 
risulta universalmente e permanentemente accettato”
4
.  
La locuzione beni culturali era già stata fatta propria da vari atti 
legislativi di livello internazionale
5
, intrecciandosi più volte con quella 
di “patrimonio culturale”
6
.  
Una volta recepita in Italia, però, per vedere comparire la 
nozione in un testo legislativo si è dovuto attendere il 1974, anno in cui 
fu emanato il d. l. del 14 dicembre, n. 657, poi convertito nella l. 29 
gennaio 1975, n. 5, istitutivo del Ministero per i beni culturali e 
ambientali. Si trattò, però, di una mossa che destò molte perplessità e 
scatenò vari dibattiti in seno alla dottrina in quanto mancava ancora 
una vera e propria definizione di “bene culturale” contenuta in un 
testo normativo.   
Concetto che invece è stato definito per la prima volta, in tempi 
più recenti. La locuzione beni culturali è stata utilizzata, infatti, da due 
importanti testi normativi: il primo è il d. lgs. 31 marzo 1998, n. 112, 
recante il “Conferimento di funzioni e compiti dello Stato alle Regioni e 
agli enti locali”
7
 mentre l’altro è il d. lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, recante 
                                                 
4
 M. A. Cabiddu, Il quadro costituzionale, in M. A. Cabiddu e N. Grasso (a cura di), Diritto 
dei beni culturali e del paesaggio, Torino, G. Giappichelli Editore, 2004, p. 7. 
5
 Si pensi alla “Convenzione per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato” 
Firmata a L’Aja nel 1954 e ratificata dall’Italia con la l. 7 febbraio 1958, n. 279 o ancora alla 
“Convenzione concernente le misure da adottare per vietare e interdire l’illecita importazione ed 
esportazione e trasferimento di proprietà dei beni culturali”, stipulata a Parigi nel 1970.  
6
 A tal proposito si veda la “Convenzione culturale europea” tenutasi a Parigi nel dicembre 
del 1954. 
7
 I beni culturali, tenuti distinti da quelli ambientali, sono considerati dall’art. 148, comma 
1, lett. a), che li individua in quelli che compongono il patrimonio storico, artistico, 
monumentale, demo – etno – antropologico, archeologico, archivistico e librario e gli altri 
che costituiscono testimonianza avente valore di civiltà così individuati in base alla legge. Si 
tratta di una disposizione sicuramente influenzata dai lavori della Commissione 
 4
il “Testo unico delle disposizioni legislative in tema di beni culturali e 
ambientali”
8
 - i cui articoli 2 e 3 elencano le categorie di beni da 
considerare appunto culturali. 
Da ultimo, ma sicuramente di maggior rilievo, è da menzionare 
il recentissimo “Codice dei beni culturali e del paesaggio”
9
 emanato 
con il d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, definito anche come Codice Urbani 
dal nome del Ministro proponente allora in carica.  
 
 
 
1.2. Segue. I caratteri 
 
Nonostante la grande varietà dei beni culturali esistenti, la 
nozione fatta propria dai testi legislativi permette di delineare alcune 
caratteristiche ad essi comuni.  
Alcuni autori hanno ad esempio parlato di pluralità, tipicità e 
materialità dei beni culturali
10
.  
                                                                                                                                          
Franceschini ma dalla quale se ne distingue per certi aspetti. Innanzitutto non contiene più 
l’aggettivo “materiale” riferito alla “testimonianza avente valore di civiltà”: tale 
eliminazione però non mette in chiaro quali dovessero essere i beni immateriali da poter 
ricomprendere nell’art. 148. In secondo luogo, la disposizione del decreto sottolinea che, ai 
fini della concreta individuazione dei beni culturali, è sempre necessario il filtro della legge. 
Su questi aspetti cfr. M. P. Chiti, La nuova nozione di beni culturali nel d. lgs. 112/98: prime note 
esegetiche, in “Aedon”, n.1, 1998. 
8
 Il primo articolo del Testo unico enuncia un principio di carattere generale secondo il 
quale i beni culturali compongono il patrimonio storico e artistico nazionale. In sostanza, il 
Testo unico, tra una pluralità di nozioni come quella delle “leggi Bottai” ed una concezione 
unitaria coniata dalla Commissione Franceschini, ha optato per una soluzione di 
compromesso in quanto all’elencazione analitica dei beni contenuta negli artt. 2 e 3 fa da 
contrapposto l’art. 4 che dispone che il legislatore futuro potrebbe individuare come beni 
culturali altri beni, diversi da quelli elencati negli articoli precedenti, a condizione che si 
presentino come testimonianza di civiltà.  
9
 Per facilità espositiva, da qui innanzi il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio verrà 
indicato semplicemente come Codice.  
10
 Cfr. G. Sciullo, I beni, in C. Barbati, M. Cammelli, G. Sciullo (a cura di), Il diritto dei beni 
culturali, Bologna, Il Mulino, 2003, p. 27. 
 5
La pluralità, in primo luogo, deriva dal fatto che la nozione beni 
culturali rappresenta più categorie di beni non esistendone un solo ed 
unico tipo. 
In secondo luogo, la dottrina ha coniato il carattere della tipicità in 
quanto sono riconducibili alla categoria dei beni culturali solo i beni 
individuati dalla legge o in base alla legge: in poche parole, non esiste 
di per sé un bene culturale, ma esso nasce dalla qualificazione 
normativa fatta dal legislatore in relazione a qualsiasi testimonianza 
avente valore di civiltà. 
Infine, si è parlato della materialità dei beni pubblici.  
Quello della materialità è stato un concetto lungamente dibattuto in 
dottrina
11
. Il Giannini
12
 distingueva tra “cose” e “beni” per constatare  
che i beni culturali sono immateriali in quanto la testimonianza avente 
valore di civiltà è un’entità astratta che si incardina in una cosa che 
funge da supporto fisico. Prima di lui anche il Cantucci
13
 si era 
espresso nel senso che la cosa sarebbe una semplice entità 
extragiuridica, qualificabile giuridicamente in quanto presenti un 
interesse tutelabile. Secondo queste tesi, quindi, “il bene giuridico […] 
può inerire ad uno o più supporti materiali ma non si confonde con 
essi, giacché non attiene alla patrimonialità della cosa ma piuttosto 
                                                 
11
 In particolare è da segnalare come il Cassese, per sopperire alla necessità di rinnovare 
la nozione di bene culturale introduceva una definizione comprensiva anche delle cosiddette 
attività culturali come species del genere bene culturale, aprendo così a manifestazioni 
immateriali della cultura. Questo concetto di attività culturali fece ingresso nella legislazione 
attraverso il d.P.R 616 del 24 luglio 1977, recante le norme sul trasferimento delle funzioni 
alle regioni ordinarie. Innovazione che permise di liberare il bene culturale dai legami 
necessari con le cose materiali. Ma con il d. lgs. 112/98 si è definitivamente abbandonato un 
concetto di bene culturale omnicomprensivo in quanto l’art. 148, comma 1, lett. g) ed f), 
menziona esplicitamente le attività culturali, definite come ciò che sia rivolto al futuro, 
perché diretto a formare ed a diffondere le espressioni più avanzate della cultura e dell’arte.  
12
 M. S. Giannini, I beni culturali, in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, 1976, pp. 1 ss. 
13
 M. Cantucci, La tutela giuridica delle cose di interesse artistico e storico, Padova, CEDAM, 
1953, p. 98.  
 6
all’utilità spirituale, che si può trarre da quel bene in quanto avente 
valore culturale”
14
.  
Altri autori invece hanno criticato tali impostazioni perché, a loro dire, 
non applicabili a tutti i tipi di beni culturali ma solo per le cosiddette 
opere dell’ingegno. In particolare, essi hanno fatto notare come le cose 
di interesse storico e artistico appaiono caratterizzate da un minor 
grado di astrazione e, pertanto, “nel bene culturale il valore ideale si 
presenta profondamente compenetrato nella materia”
15
. In sostanza, 
alla stregua di queste altre teorie, ciò che la stessa Costituzione tutela è 
la cosa nella sua corporalità e non nella sua essenza immateriale. E 
sembra che questo indirizzo sia anche stato accolto dal Consiglio di 
Stato in varie sentenze nelle quali ha affermato che i vari valori che una 
cosa può esplicare, per essere tutelabili, devono essere “incarnati o 
incorporati in strutture e tali strutture debbono in qualche modo essere 
perpetuabili o stabili”
16
. 
Il Codice del 2004 ha mutuato sostanzialmente la nozione di beni 
culturali da quella elaborata dalla Commissione Franceschini ma 
anch’esso, come già fatto dal d. lgs. 112/98, ha tenuto fuori dalla 
definizione il termine “materiale”. Tale esclusione non significa però 
che siano inclusi tra i beni anche quelli che non hanno un substrato 
materiale perché ad impedirlo è lo stesso Codice, il cui articolo 2 
considera come beni culturali le sole cose aventi un determinato 
interesse.  
                                                 
14
 M. A. Cabiddu, Il quadro costituzionale, in M. A. Cabiddu e N. Grasso (a cura di), op. cit., 
p. 9. 
15
 F. Saverio Marini, Profili costituzionali della tutela dei beni culturali nell’ordinamento 
italiano, in N. Assini e P. Francalacci (a cura di), Manuale dei beni culturali, Padova, CEDAM, 
2000, p. 47.  
16
 Cfr. Consiglio di Stato, sezione VI, 5 maggio 1986, n. 359. 
 7
In conclusione, in base alle attuali disposizioni di legge, i beni culturali 
sarebbero solo quelli aventi materialità estrinseca ma ciò non toglie 
l’esistenza anche di beni immateriali – quali le opere dell’ingegno, le 
invenzioni industriali, le opere della letteratura e della musica, le 
espressioni significative della cultura dei popoli, le attività culturali – 
che però vengono a rientrare in una più generale nozione di 
patrimonio culturale ricevendo, quindi anch’essi tutela 
nell’ordinamento, anche se diversa
17
.  
 É opportuno, infine, ricordare che, considerati nella loro 
unitarietà, secondo una vecchia dottrina, i beni culturali presentavano 
un’ulteriore caratteristica, cioè quella del loro essere beni pubblici. Al 
proposito il Giannini affermava trattarsi di beni pubblici non in ragione 
della loro appartenenza, secondo quindi la concezione soggettiva della 
pubblicità, relativa alla riferibilità di un bene o un servizio ad un ente 
pubblico, ma in quanto “beni di fruizione” in omaggio ad una 
accezione oggettiva, riguardante la loro destinazione al 
soddisfacimento di un interesse pubblico, cioè al godimento da parte 
dei cittadini della cultura insita negli stessi beni
18
. Non importava 
quindi chi fosse il reale proprietario del bene e, come fatto notare da 
alcuni Autori, “l’uso collettivo dei beni culturali raggiunge la massima 
espansione qualora essi entrino a far parte del patrimonio dello Stato o 
di altri soggetti pubblici; ma anche se il bene sia di proprietà privata 
può essere colpito da vincoli e gravami di varia intensità”
19
 
                                                 
17
 Per le opere dell’ingegno e le invenzioni industriali la tutela si estrae dalle leggi 633/41, 
sulla protezione del diritto d’Autore, e dal r. d. 127/31, in tema di brevetti per invenzioni 
industriali.  
18
 Sui caratteri della immaterialità e della pubblicità della concezione unitaria dei beni 
pubblici si veda G. Sciullo, I beni, op. cit., p. 41. 
19
 M. Ainis, I beni culturali, in M. Ainis e M. Fiorillo (a cura di ), L’ordinamento della cultura. 
Manuale di legislazione dei beni culturali, Milano, Giuffrè Editore, 2003, p.111.