Un documento di programmazione regionale come problema di comunicazione. Il caso del DOCUP della Regione Umbria

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cora lente e complicate, distratte e lontane dalle loro esigenze di utenti. Il no-
stro obiettivo è quindi dimostrare che le pubbliche amministrazioni si stanno 
muovendo in direzione di un maggiore soddisfacimento delle esigenze dei cit-
tadini, al fine di operare una trasformazione della percezione negativa che i 
cittadini hanno di esse, e di come questa non sia una preoccupazione delle so-
le amministrazioni locali o nazionali, ma anche della Commissione Europea 
(che attua la propria politica di comunicazione, in alcuni casi, attraverso le 
Regioni). 
Per quanto riguarda le pubbliche amministrazioni locali, un ruolo molto parti-
colare è svolto dalle Regioni, che per lungo tempo sono state considerate non 
degli enti locali, ma di programmazione strategica. Con questo termine si in-
dicano gli enti cui lo Stato chiede di formulare e attuare programmi locali per 
lo sviluppo economico e sociale. Eppure avremo modo di vedere come le Re-
gioni per prime abbiano fatti loro alcuni dei principi della comunicazione 
pubblica, come la trasparenza e la partecipazione al procedimento ammini-
strativo. 
Il caso specifico analizzato in questo lavoro di tesi è quello della campagna 
DOCUP OB. 2 della Regione Umbria. Cercheremo di capire in che modo la 
Regione sia stata in grado di fondere l’attività di programmazione strategica 
con quella della sua comunicazione sia presso il grande pubblico che presso 
dei destinatari di nicchia. 
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Ma prima di occuparci dell’analisi di questa campagna di comunicazione e 
delle sue innumerevoli implicazioni, cercheremo di fornire un quadro abba-
stanza completo di come si sia arrivati a produrre quel tipo di comunicazione. 
Nel primo capitolo, dopo una breve analisi dei concetti di comunicazione pub-
blica e di comunicazione dell’istituzione pubblica, verrà analizzato il processo 
di riforma amministrativa, che attraverso una serie di leggi promulgate a parti-
re dagli anni ’70, ha portato alla radicale trasformazione del modo di comuni-
care delle istituzioni pubbliche, trasformando la comunicazione pubblica da u-
na opportunità ad un dovere delle amministrazioni.  
Nel secondo capitolo si parlerà dell’attività di comunicazione degli enti Re-
gione, della sua evoluzione, dell’oggetto principale dell’attività delle Regioni, 
il marketing territoriale, e dell’immagine della Regione, nonché del modo in 
cui essa viene comunicata all’esterno. 
Nel terzo capitolo, dopo aver introdotto e spiegato il concetto di Documento 
Unico di Programmazione (DOCUP), relativo ai finanziamenti erogati dalla 
Unione Europea nell’ambito della sua politica regionale, passeremo ad analiz-
zare la campagna realizzata dalla Regione Umbria su tale tema, per spiegare 
come non solo la Regione, ma anche l’Unione Europea abbia voluto sviluppa-
re un nuovo modo di comunicare con i suoi cittadini, delegando però il com-
pito alle Regioni interessate. L’analisi che ci apprestiamo ad eseguire non ri-
guarda però solo l’intento comunicativo della campagna, non ci limiteremo 
cioè all’analisi del solo piano di comunicazione della Regione Umbria; pro-
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cederemo ad una analisi della campagna anche dal punto di vista grafico e sti-
listico, sempre però cercando di rintracciarvi l’intento comunicativo sotteso.  
Nelle conclusioni cercheremo di tirare le fila del discorso, di capire se la co-
municazione istituzionale ha una sua utilità ed una sua importanza, e se questa 
è stata compresa dalle pubbliche amministrazioni, siano esse nazionali o loca-
li.  
 
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CAPITOLO 1 
LA COMUNICAZIONE PUBBLICA IN ITALIA: DA 
OPPORTUNITA’ A DOVERE 
 
1.1 DEFINIRE LA COMUNICAZIONE PUBBLICA 
 
La  comunicazione pubblica è quella forma di comunicazione realizzata da  u-
na pubblica amministrazione che, utilizzando vari media, pubblicizza verso la 
cittadinanza (cioè verso diversi tipi di pubblico) ed anche al suo interno: 
ƒ la produzione normativa 
ƒ le attività e funzioni 
ƒ il punto di vista dell’amministrazione 
ƒ l’identità 
al fine di: 
ƒ garantire ai cittadini il pieno diritto all’informazione; 
ƒ costruire e rafforzare l’immagine dell’ente pubblico; 
ƒ offrire ai cittadini la possibilità di esprimere in maniera attiva e sostanziale 
i “diritti di cittadinanza” e quindi partecipare alla vita pubblica; 
ƒ produrre un cambiamento della cultura dell’amministrazione pubblica
1
. 
 
                                                 
1
 Grandi, Roberto (2001) “La comunicazione pubblica. Teorie, profili, casi normativi”  Carocci, Roma 
 10
Secondo Mancini
2
, invece, la comunicazione pubblica identifica “quella area 
dell’attività simbolica di una società in cui, a seguito dei processi di differen-
ziazione sociale, sistemi diversi interagiscono e competono per assicurarsi vi-
sibilità e per sostenere il proprio punto di vista su argomenti di interesse col-
lettivo. La maggior parte di questi temi viene posta all’ordine del giorno dai 
mezzi di comunicazione di massa e per questo tanto spesso si parla di ‘spazio 
pubblico mediatizzato’”.    
Questa disciplina può essere definita una disciplina in progress, nonché una 
disciplina di confine tra saperi diversi, come il diritto amministrativo, il mar-
keting la pubblicità, la comunicazione politica, la comunicazione d’impresa, 
ma anche la sociologia delle comunicazioni e l’informatica, perché per essere 
efficace ed efficiente al massimo essa si avvale dell’apporto di tutte queste 
discipline
3
. 
Si può dunque considerare la definizione data in precedenza come una defini-
zione “in senso stretto”, in quanto risulta realmente difficile darne una com-
pleta ed esaustiva. La comunicazione pubblica può infatti assumere diverse 
forme (comunicazione politica; di utilità sociale) ma ciò che qui ci interessa 
approfondire è il concetto di comunicazione istituzionale o dell’istituzione 
pubblica. 
                                                 
2
 Mancini, Paolo (2002) “Manuale di comunicazione pubblica”  Laterza, Roma 
3
 Faccioli, Franca (2002) “Comunicazione pubblica e cultura del servizio. Modelli, attori, percorsi”  
Carocci, Roma 
 
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1.1.1 La comunicazione istituzionale 
Si definisce comunicazione istituzionale o dell’istituzione pubblica la comuni-
cazione “attivata dalla pubblica amministrazione e dagli enti pubblici e di 
servizio pubblico allo scopo di organizzare un sistema integrato di comunica-
zione che garantisca pubblicità e comprensione della produzione normativa e 
che assicuri servizi di informazione capaci di soddisfare specifici bisogni  
dell’utenza”.
4
 Tale forma di comunicazione deve essere continuativa, e deve 
essere inserita all’interno di una strategia di comunicazione a lungo termine. 
Le sue funzioni principali sono: 
ƒ informare (garantire cioè il rispetto del diritto all’informazione) passando 
poi alla costruzione di un dialogo con tutti i pubblici di riferimento, che 
devono essere conosciuti in maniera approfondita, in modo tale da pro-
durre e diffondere messaggi mirati, sollecitando la possibilità di risposta 
dei destinatari. 
ƒ definire un’immagine della Pubblica Amministrazione che sia in grado di 
orientare le scelte interne, spingendola a lavorare per la realizzazione di 
un progetto, ma che sia anche in grado di darle una nuova credibilità pres-
so i pubblici esterni, in modo da dimostrare loro di essere in grado di cre-
are un dialogo coi propri cittadini e coi mass media. 
La comunicazione istituzionale viene veicolata attraverso tutti i mass media, 
adattandovi di volta in volta il registro comunicativo al fine di rendere il mes-
                                                 
4
 Faccioli, Franca (2002) “Comunicazione Pubblica e cultura del servizio. Modelli, attori, percorsi.” 
Carocci, Roma. 
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saggio comprensibile a diversi tipi di pubblico e può essere diretta ai cittadini, 
alle altre organizzazioni o ai mass media (comunicazione esterna), oppure 
può rivolgersi al personale interno all’amministrazione (comunicazione inter-
na). 
Franca Faccioli
5
 suddivide la comunicazione in varie sottocategorie, ciascuna 
delle quali definisce un diverso scopo di tale attività: 
ƒ Comunicazione normativa: consiste nella pubblicizzazione di leggi e nor-
mative prodotte dalla pubblica amministrazione ed è la base della comuni-
cazione pubblica, in quanto la conoscenza delle leggi è la precondizione 
essenziale di ogni relazione cittadino – amministrazione. I suoi aspetti cri-
tici riguardano soprattutto problemi di natura linguistica (legati all’oscurità 
del linguaggio amministrativo) e il processo di pubblicizzazione (in quanto 
anche gli strumenti che vengono utilizzati per veicolare i testi ai cittadini 
sono sconosciuti alla maggioranza di questi). 
ƒ Comunicazione delle attività istituzionali: consiste nella illustrazione delle 
attività dell’amministrazione. Mostra i maggiori limiti di continuità per via 
della paura di cadere negli stili della propaganda. 
ƒ Comunicazione di pubblica utilità: è un servizio che serve per facilitare i 
cittadini nel loro rapporto con le amministrazioni e nell’uso dei servizi 
pubblici. 
                                                 
5
 Faccioli, Franca (2002) “Comunicazione pubblica e cultura del servizio. Modelli, attori, percorsi.” 
Carocci, Roma 
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ƒ Comunicazione per la promozione di immagine: si richiama alle politiche 
di costruzione dell’immagine d’impresa adottate nel mercato privato. Ser-
ve quindi soprattutto a promuovere il proprio logo e la propria immagine 
piuttosto che i propri prodotti, rappresentati in questo caso dai servizi of-
ferti. Viene utilizzata soprattutto per promuovere il consenso nei confronti 
del proprio operato. Questo tipo di comunicazione presenta due limiti fon-
damentali. Il primo consiste nella facile possibilità di scivolare nella pro-
paganda mentre il secondo è rappresentato dalla necessità di tenere sempre 
in conto la stretta relazione tra ciò che la campagna di immagine comunica 
e ciò che l’ente realmente fa. 
ƒ Comunicazione sociale: promossa dall’ente pubblico, da informazioni al 
cittadino per convincerlo a modificare il proprio comportamento. È un tipo 
di comunicazione realizzata soprattutto all’interno dell’area del  non profit  
in merito a problemi di interessi collettivo. 
Secondo la Faccioli, la comunicazione istituzionale risponde a due precise e-
sigenze tra loro distinte. La prima consiste nell’informare i cittadini sui loro 
diritti e rispondere alle loro richieste di trasparenza; la seconda consiste inve-
ce nel promuovere processi di innovazione istituzionale erogando servizi ris-
pondenti alle esigenze dell’utente. 
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Gregorio Arena
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 ha a sua volta suddiviso la comunicazione istituzionale in tre 
sottocategorie: 
ƒ Comunicazione giuridico-formale: ha per obiettivo la regolazione giuridi-
ca dei rapporti tra i membri dell’ordinamento e serve per applicare norme, 
fornire certezze, ottenere la conoscibilità giuridica di un atto e altre simili 
attività.  
ƒ Comunicazione di servizio: informa gli utenti sulle modalità di funziona-
mento degli uffici, sulla normativa applicata e le prestazioni offerte. Si 
tratta di informazioni che costituiscono un servizio per gli utenti e sono 
parte integrante del servizio offerto dall’amministrazione. È importante in-
fatti fornire le “istruzioni d’uso” dell’ente che possono condizionare la 
modalità d’uso e la percezione del servizio da parte degli interessati. 
ƒ Comunicazione di cittadinanza: serve per risolvere un problema di interes-
se generale. È uno strumento mediante il quale l’amministrazione può am-
ministrare convincendo (comunicazione amministrativa) mentre l’appella-
tivo “di cittadinanza” si riferisce al fatto che attraverso questo tipo di co-
municazione l’amministrazione si rivolge ai cittadini (e non agli utenti). 
Secondo Mancini
7
, invece, la comunicazione istituzionale svolge compiti di 
integrazione, che può essere funzionale o simbolica. 
                                                 
6
 Arena, Gregorio (1999) “ Il ruolo della comunicazione nella amministrazione condivisa”, in “Rivista 
italiana di comunicazione pubblica. 
7
 Mancini, Paolo (2002) “ Manuale di comunicazione pubblica” Laterza, Roma.  
 15
ƒ Comunicazione di integrazione funzionale: vi rientrano quelle attività de-
stinate a veicolare informazioni e nozioni, nonché le comunicazioni rela-
tive all’attività svolta dall’ente che la promuove (la cosiddetta comunica-
zione normativa). La comunicazione di integrazione funzionale svolge i-
noltre un essenziale ruolo ordinatore all’interno della complessità sociale 
delimitando e caratterizzando le aree delle differenti istituzioni ed infor-
mandone i cittadini. 
ƒ Comunicazione di integrazione simbolica: si tratta delle attività finalizzate 
alla promozione di atteggiamenti e comportamenti. Mira a rafforzare l’i-
dentità dell’istituzione che la promuove e a veicolarne i valori caratteriz-
zanti. Essa non lavora solo su valori già accettati che conferma ulterior-
mente, ma interviene anche sui dei temi a proposito dei quali una comunità 
può articolare un dibattito interno.            
 
Anche se sembrano apparentemente slegati e diversi, i concetti di integrazione 
funzionale e simbolica risultano invece essere fortemente legati in quanto dare 
al pubblico esatte informazioni sui servizi, sui prodotti offerti, e darle con pre-
cisione, sollecitudine e gentilezza significa  anche comunicare una buona im-
magine dell’istituzione. 
 16
1.1.2 Comunicazione interna e comunicazione esterna 
La comunicazione pubblica, soprattutto nel caso in cui si tratti di comunica-
zione istituzionale, può assumere diverse forme: 
1. Comunicazione interna: è indirizzata verso pubblici interni all’organizza-
zione e  può essere realizzata in vari modi e con vari strumenti, come le 
lettere aziendali o le pubblicazioni interne, e che ha come scopo: 
a. creare le condizioni necessarie per la nascita di uno spirito di 
gruppo;  
b. rendere più efficaci le relazioni tra le diverse componenti della am-
ministrazione; 
c. far prendere coscienza dei valori e della cultura sui quali si fonda 
l’identità dell’identità della pubblica amministrazione; 
d. ottenere che tutte le componenti interne comunichino questi valori 
all’esterno. 
2. Comunicazione esterna: è rivolta verso pubblici esterni all’organizzazione. 
Consiste nel comunicare loro l’immagine risultante dei processi di comu-
nicazione interna. Il corretto funzionamento della comunicazione interna è 
dunque la base per una comunicazione esterna altamente efficace. Anche 
questo tipo di comunicazione è veicolata attraverso una molteplicità di 
mass media differenti. La particolarità sta nel fatto che ogni volta il regi-
stro comunicativo è adattato al pubblico di riferimento.