Il Parlamento: una comparazione tra il sistema statunitense e l'Unione Europea

Dunque la UE come un altro caso di eccezionalismo? E’ poco 
plausibile sostenerlo, come è poco plausibile farlo nel caso 
americano: certamente la UE sfida gli schemi consolidati 
dell’analisi comparativa. Ma se si usa il criterio 
dell’organizzazione istituzionale, allora si può vedere che la UE 
ha alcune basilari caratteristiche di quella che James Madison, 
quarto presidente degli Stati Uniti dal 1809 al 1817, aveva 
definito come la repubblica composita o compound republic. 
Infatti, nel fuoco del dibattito della Convenzione costituzionale 
di Filadelfia dell’estate del 1787 Madison aveva presentato la 
nuova costituzione come l’architettura di un sistema politico a 
separazione multipla dei poter
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i.     
La separazione è garantita dal fatto che ogni unità separata è 
dotata di un potere di veto, che serve per proteggerla dalle altre 
unità, ma che serve anche per renderla indispensabile per ogni 
processo decisionale. Ovviamente, un veto può essere 
neutralizzato, ma solo a determinate condizioni: consenso 
diffuso e qualificato. In questo senso, è bene non confondere 
separazione con divisione dei poteri: si ha separazione dei poteri 
quando le istituzioni separate sono reciprocamente indipendenti, 
                                                 
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 Francesca Longo(2005), Unione Europea e Scienza Politica, teorie a confronto, Giuffrè 
Editore, Milano 
  Sergio Fabbrini(1999), L’Unione Europea, La Terza, Bari 
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sul piano della legittimazione elettorale e dell’operatività 
funzionale, eppure sono costrette a collaborare insieme.  
  
E ciò avviene perché sono istituzioni separate (esecutivo e 
legislativo) che condividono lo stesso potere di governo; mentre 
la divisione è congeniale con un sistema di fusione dei poteri, 
nel senso che il legislativo e l’ esecutivo si differenziano 
funzionalmente, ma non istituzionalmente.  Qui si hanno 
istituzioni unite che esercitano poteri distinti, quello esecutivo e 
quello legislativo, e tale criterio della doppia separazione 
restringe non poco l’ ambito della comparazione. Da questo 
punto di vista, vi è un principale sistema politico comparabile 
con quello europeo: il sistema politico degli Stati Uniti che è 
caratterizzato dalla doppia separazione dei poteri e che connota 
la repubblica composita.      
Ma sostenere che gli  Stati Uniti costituiscono il referente 
comparativo principale della UE non significa che i due 
coincidano, anzi, i due sistemi differiscono in molti ambiti, 
senza considerare che l UE è ancora in evoluzione. Significa, 
piuttosto, che i due sistemi hanno caratteristiche istituzionali e 
logiche di funzionamento comparabili, forse perché entrambi 
organizzano società a dimensione continentale.   
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Il mio intento,nello svolgere questa tesi, sarà quello di portare 
alla luce proprio quelle differenze e quelle similitudini che 
caratterizzano i due organi rappresentativi del popolo delle due 
grandi Unioni: da un lato il Parlamento europeo e dall’altro il 
Congresso americano. La mia tesi sarà suddivisa in tre capitoli: 
il primo evidenzierà la nascita, la formazione e lo sviluppo dei 
due organi legislativi. Con il secondo, invece, cercherò di 
portare alla luce le caratteristiche fondamentali sia dell’uno che 
dell’altro organo; parlerò della loro composizione interna, dei 
partiti, delle commissioni, che giocano un ruolo importante in 
entrambi le istituzioni, dei gruppi di pressione e dei mezzi che 
tutti questi soggetti hanno a loro disposizione, per far valere gli 
interessi dei loro membri ma anche e soprattutto quelli dei 
cittadini che essi rappresentano, nei confronti delle altri 
istituzioni che compongono l’assetto istituzionale dell’Unione 
Europea e degli Stati Uniti d’America. Infine, nel terzo capitolo, 
lo scopo sarà quello di evidenziare i poteri, le funzioni 
legislative, di controllo, di indirizzo e le pressioni che il PE e il 
Congresso svolgono nei confronti delle altre istituzioni, 
soprattutto su quelle che rappresentano il potere esecutivo: il 
Consiglio nell’UE e il Presidente nel sistema americano. 
 
 
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I. Struttura del Parlamento Europeo e del Congresso 
Americano 
 
 
1.1 I termini della comparazione tra le due Unioni 
 
Una prima comparazione tra il Parlamento Europeo e il 
Congresso Americano può essere fatta mettendo in rilievo la 
separazione verticale dei poteri. Gli Stati Uniti sono una 
democrazia coerentemente federale: si può dire che la 
costituzione del 1787 abbia “inventato” il federalismo 
democratico: il potere pubblico è distribuito territorialmente, tra 
un centro federale e gli Stati federati, che sono oggi 50, sulla 
base di un principio molto semplice: si diano al centro federale i 
poteri che può esercitare meglio degli stati federali e si lasci alle 
competenze di questi ultimi “tutto il resto”. Sempre in relazione 
alla separazione dei poteri, funzionalmente il rapporto tra le 
istituzioni comunitarie e quelle nazionali della Unione Europea 
(EU) assomiglia invece al modello tedesco,dove sia la 
Repubblica Federale che i singoli Länder sono dei veri e propri 
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Stati, piuttosto che a quello americano. Se dal punto di vista 
politico tale comparazione è possibile, dal punto di vista 
istituzionale la UE è definibile come sistema misto, federale e 
confederale,  la cui organizzazione è basata su tre pilastri
2
. Il 
primo pilastro è stato di gran lunga quello più importante in 
quanto incorporava gran parte delle responsabilità dell’UE, 
come ad esempio la trasformazione della CEE(Comunità 
Economica Europea) in CE(Comunità Europea). Il secondo 
pilastro racchiude in se quelle materia riguardanti la politica 
estera e della sicurezza comune, mentre il terzo spinge gli Stati 
membri a collaborare su materie come la cooperazione nei 
settori della giustizia e degli affari interni.    
Il sistema dell’UE
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 proprio per la sua struttura a multilivello, 
presenta nel primo pilastro, dove grazie ad un ridimensione dei 
poteri degli Stati membri da un lato, e  la crescita dei poteri del 
Parlamento europeo dall’altro, un sistema semifederale; mentre 
nel secondo e terzo pilastro, in quanto gli Stati membri 
conservono un forte potere di decisione attraverso il controllo 
del Consiglio dell’Unione, oltre che del Consiglio europeo, 
troviamo un sistema confederale. La UE, quindi, proprio per 
queste sue particolarità non può essere definita come un sistema 
                                                 
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 Neill Nugen(1999), Governo e politiche dell’Unione Europea, il Mulino, Bologna 
3
 Sergio Fabbrini(2002), L’Unione Europea, La Terza, Roma-Bari 
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federale a tutti gli effetti, in quanto in essa non esiste una 
equadistribuzione di potere tra il centro e le unità federate, 
secondo un criterio che vale per tutte le materie di competenza 
del potere pubblico. Gli Stati membri di una federazione, pur 
essendo presenti in quanto tali nel centro federale, non 
detengono il potere di ultima decisione, questo potere lo 
condividono con istituzioni rappresentative della comunità 
d’interesse nazionale, che negli Stati Uniti della separazione dei 
poteri essa coincide con il presidente, l’unico funzionario 
pubblico eletto su base nazionale, oltre che con la Camera dei 
rappresentanti i cui membri, però, sono eletti nei vari distretti 
elettorali interni agli Stati.   
Se è vero che ogni sistema federale ha una camera di 
rappresentanza degli interessi territoriali, nondimeno le sue 
caratteristiche istituzionali possono variare: il Senato degli Stati 
Uniti, riconosce una rappresentatività ai territori in misura 
indipendente dalle loro dimensioni demografiche e geografiche, 
ogni stato ha diritto ad avere 2 senatori, affidando agli elettori, 
sulla base del XVII emendamento costituzionale del 1913, la 
scelta delle loro rappresentanze territoriali: queste 
rappresentanze territoriali delle unità federate condividono il 
potere decisionale, ma non lo monopolizzano come avviene 
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nelle confederazioni.          
    
Nella UE gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio 
dell’Unione e nel Consiglio europeo. Questi hanno avuto un 
certo monopolio sulle varie decisione all’interno della Comunità 
ma grazie alla crescita dei poteri del Parlamento europeo e allo 
sviluppo della Commissione, questo forte potere decisionale è 
stato ridimensionato. Anche per quanto riguarda la separazione 
orizzontale dei poteri, le differenze tra gli Stati Uniti e la UE 
continuano a essere significative, pur se altrettanto significative 
sono le similitudini: negli Stati Uniti la funzione di governo è 
condivisa, al centro federale come negli Stati federali, da più 
istituzioni. Il presidente è il capo dell’ esecutivo, sta in carica 
per un periodo fisso di 4 anni e la sua carica non dipende dalla 
fiducia del legislativo, ma esclusivamente da quella degli 
elettori. Il Congresso, che rappresenta il potere legislativo, è 
diviso in due camere, l’ una rappresentativa degli elettori di 
stato ‹‹il Senato›› e l’ altra degli elettorati di distretto ‹‹la 
Camera dei rappresentanti››: la prima resta in carica 6 anni, 
anche se 1/3 dei senatori cade in scadenza ogni 2 anni, e di due 
anni è la durata in carica dei membri della Camera dei 
rappresentanti. Le leggi debbono essere approvate dalle due 
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camere, in riunioni separate, e quindi debbono essere sottoscritte 
dal presidente: la firma presidenziale alle leggi è tutto meno che 
un atto dovuto.  
Il presidente  può opporre il proprio veto o minacciarne l’ uso a 
una legge approvata dal Congresso, cosi influenzando con forza 
il processo legislativo che si è svolto o si svolge al suo interno.  
Il Congresso può votare nuovamente la legge in questione a 
condizione che essa sia sostenuta dalla maggioranza qualificata 
dei 2/3 dei membri dell’una e dell’altra camera: il presidente 
deve nominare i membri del suo esecutivo, membri della Corte 
Suprema, i rappresentanti diplomatici del paese, stipulare trattati 
con altri paesi, ma il suo potere di nomina è sottoposto al 
vincolo del consiglio e consenso del Senato. Insomma, senza il 
voto favorevole, a maggioranza semplice, del Senato, nessuno 
dei poteri di nomina del presidente può diventare operativo: 
come si vede, la costituzione ha combinato due principi diversi 
e complementari, ossia quello della separazione dei poteri e 
quello dei controlli e contrappesi. Senza il secondo, il primo 
non avrebbe potuto divenire effettivo: le istituzioni sono 
separate, ma tuttavia sono incentivate a collaborare, in quanto l’ 
una dispone di poteri necessari all’altra a funzionare. Con il 
potere di veto, il potere esecutivo e cioè il presidente viene a 
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condividere la funzione legislativa, che rimane però propria del 
Congresso, mentre con il potere di consiglio e consenso, il 
potere legislativo, cioè il Senato, viene a condividere la 
funzione esecutiva, che rimane però propria del presidente. Per 
questo motivo, è necessario utilizzare, nel caso degli Stati Uniti, 
i termini di esecutivo e legislativo, e non già di governo e 
parlamento, come invece si può fare nei sistemi europei a 
fusione di poteri: il governo è costituito sia dal presidente che 
dal Congresso, in quanto ognuno di essi condivide  la funzione 
decisionale.        
Le istituzioni sono separate in quanto possono agire 
indipendentemente l’una dall’ altra, nondimeno per evitare che 
tale separazione si traduca in un irrigidimento del processo di 
governo, esse sono dotate di risorse istituzionali che le 
incentivano a ridimensionare la propria indipendenza per 
promuovere la necessaria collaborazione. Se la UE non ha le 
caratteristiche di un sistema a fusione dei poteri, come sono i 
sistemi parlamentari della maggioranza dei suoi Stati membri, 
non ha neppure le caratteristiche formali di un sistema a 
separazioni dei poteri. Tuttavia, la sua logica di funzionamento 
la avvicina di più al secondo che al primo, in quanto  nella UE 
non c’è una netta distinzione tra potere esecutivo e legislativo: il 
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Consiglio dell’ Unione ha il compito di elaborare e approvare le 
leggi, nonostante sia costituito dai rappresentanti dei governi 
nazionali che a loro volta debbono assolvere le necessarie 
funzioni esecutive nei rispettivi paesi, mentre alla Commissione 
sono stati riconosciuti, dai trattai, compiti tradizionalmente 
esecutivi, quali quello di vigilare affinché le deliberazioni 
legislative del Consiglio siano coerentemente implementate dei 
singoli paesi. La Commissione si è posta all’inizio come un 
esecutivo europeo finendo poi con l’ acquisire una 
legittimazione indipendente dalla volontà del Consiglio: dopo il 
Trattato di Amsterdam, il presidente della Commissione, 
nominato dal Consiglio europeo, deve poi presentarsi al 
Parlamento europeo per ottenere un voto di approvazione. 
Quindi, si può dire che la Commissione, e il suo presidente, 
possono giocare la rivalità tra il Consiglio e il Parlamento 
europeo per allargare la loro indipendenza: ma questa non è la 
stessa autonomia elettorale e istituzionale del presidente 
americano.    
Negli Stati Uniti, l’autonomia è garantita dal fatto che il 
presidente, una volta eletto dagli elettori, non deve sottoporsi a 
nessun voto di approvazione del Congresso ,il Senato, ed è 
licenziabile dal Congresso solamente quando il suo 
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