Global service: ammissibilità ed affidamento nella normativa comunitaria e nazionale

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parallelamente ad una apertura di spazi di azione per soluzioni 
gestionali di taluni servizi maggiormente ispirate alle logiche 
di mercato; 
- lo snellimento dell’assetto strutturale delle organizzazioni 
pubbliche; 
- la conseguente riduzione del grado di burocratizzazione delle 
attività attraverso la semplificazione di talune procedure; 
- una maggiore focalizzazione dell’attenzione della singola 
Amministrazione sui processi organizzativi; 
- una maggiore flessibilità organizzativa ed operativa capace di 
tradursi in un aumento della capacità di soddisfazione delle 
esigenze della collettività. 
Nel momento in cui, con la legge n. 241 del 1990, si è stabilito 
che tutta l’attività amministrativa è retta da criteri di economicità 
e di efficacia, c’è stata una copiosa proposta di modelli di 
gestione esternalizzanti: alcuni già esistenti, come le concessioni, 
le società miste, i consorzi, sono stati rinnovati e, se ne indica 
un’ampia e quasi generalizzata applicabilità da parte di tutte le 
Pubbliche Amministrazioni; altri sono, viceversa, nuovi ed 
 6
innovativi e dalle connotazioni tuttora da definire per un utilizzo 
di assoluta certezza.  
Le attività di manutenzione delle infrastrutture di servizio 
pubblico, in tale contesto, hanno assunto rilievo centrale 
nell’ambito della gestione, richiedendo un approccio integrato e 
multidisciplinare che l’Ente di gestione difficilmente oggi è in 
grado di assicurare con la dovuta efficienza. 
Ecco che nasce, dunque, l’esigenza di individuare imprese terze, 
siano esse a partecipazione pubblica o private, che possano 
provvedere non solo ai singoli interventi di conservazione in 
funzione delle esigenze (o emergenze) che volta per volta l’Ente 
di gestione si trova a dover affrontare, ma più in generale, ad una 
gestione integrata dell’infrastruttura che faccia fronte anche a 
tutte quelle attività tecniche, propedeutiche e funzionali agli 
interventi esecutivi stessi (monitoraggio telematico, 
progettazione, programmazione, ecc.) che l’Ente gestore non può 
più efficacemente svolgere attraverso risorse interne. 
Ciò potrebbe spiegare l’introduzione, nella gestione dei 
patrimoni immobiliari pubblici, della locuzione di origine 
 7
anglosassone global service, volendo enfatizzare cioè l’elemento 
connesso all’approccio globale di cui l’attività manutentiva 
necessita nell’attuale prassi operativa. 
Il global service viene, infatti, definito come la filosofia che 
regola, in maniera integrata, tutti i molteplici servizi gestionali e 
manutentivi che hanno attinenza con un determinato patrimonio 
immobiliare o con le attività che in esso si svolgono, con lo 
scopo di creare i presupposti per economie di scala nella 
gestione, unitamente a efficienza nelle attività di coordinamento 
e controllo da parte dell’utente, ovvero dell’Ente Pubblico. 
  
 8
CAPITOLO 1 
 
IL GLOBAL SERVICE COME STRUMENTO 
NUOVO DELL’AMMINISTRAZIONE 
“PER RISULTATI”. 
 
 
1.1 Il processo di esternalizzazione (o terziarizzazione) della  
 Pubblica Amministrazione. 
 
Il cambiamento che ha riguardato negli ultimi anni il sistema 
delle amministrazioni pubbliche, da alcuni definito processo di 
aziendalizzazione 
1
, è interpretabile come la ricerca delle 
condizioni di funzionamento che consentono di erogare servizi 
sia a costi contenuti, sia di qualità elevata. In quest’ambito si 
colloca l’assunzione di filosofie, logiche e strumenti gestionali 
che caratterizzano il segno della rivoluzione manageriale e 
permettono di ridisegnare la Pubblica Amministrazione, a partire 
                                          
 
1
 CISPEL,” Il Comune nuovo. La modernizzazione dei servizi: imprenditorialità, qualità, 
garanzie”. Roma, 1996; V. Parisio, “La gestione dei servizi pubblici locali: tradizione ed 
innovazione nel quadro della collaborazione tra pubblico e privato”, in Giust. Civ., 1992. 
M. Clarich, “Privatizzazioni e trasformazioni in atto all’Amministrazione italiana, in Diritto 
Amministrativo, N.4/1995, p. 519 ss.; 
 9
dalle micro unità organizzative, fino ad arrivare alle 
organizzazioni complesse. 
Parallelamente è divenuta sempre più stringente l’esigenza di una 
riduzione della complessità organizzativa, tecnica ed economica 
che distingue le Amministrazioni Pubbliche, attraverso la ricerca 
di soluzioni più idonee a valorizzare l’attività finale, cioè il 
soddisfacimento dei bisogni della collettività e rendendo al 
tempo stesso più razionale la gestione di alcuni servizi.  
Una delle modalità più funzionali al raggiungimento della 
semplificazione organizzativa è indubbiamente l’esternalizza- 
zione di tutte le attività dell’organizzazione/azienda che è 
presumibile siano gestite in maniera più efficiente ed efficace da 
un terzo produttore, attraverso un’entità giuridica ed economica 
distinta 
2
. 
                                          
 
 
2
 D. Sorace,” Servizi pubblici locali e iniziativa privata”, in Econ.Pubbl. N.1/2-1993; G. 
Donna , “Il cambiamento organizzativo al comune di Torino”, Azienditalia, N. 3/1997; E. 
G. Di Fava , “Le società strumentali”, Azienditalia, N. 7/1997. G. Corso, “La gestione dei 
servizi locali tra pubblico e privato” in Nuove Autonomie, N. 4/1995. G. Sanviti “I modelli 
di gestione dei servizi pubblici locali”, Bologna, 1995. 
 10
Assume sempre maggior rilevanza la ricerca di soluzioni 
tecniche e soprattutto organizzative che siano in grado di 
assicurare alla Pubblica Amministrazione: 
- flessibilità delle strutture; 
- elevata professionalità delle risorse; 
- innovazione dei processi e dei servizi prestati; 
nel rispetto delle esigenze del contenimento dei costi, sia di 
investimento che di gestione, e del soddisfacimento dei bisogni 
di cui sono portatori gli utenti dei servizi. 
Tali ricerche, spesso mutuate dall’esperienza di altri paesi, hanno 
condotto a tecniche di management che prendono il nome di  
outsourcing (affidamento dei servizi all’esterno o 
terziarizzazione) e che vengono considerate come un indirizzo 
dei processi tendenti ad una concreta e fattiva riorganizzazione 
delle attività di gestione per esigenze di innovazione 
manageriale. Esse tendono a raggiungere l’obiettivo di ottenere 
vantaggi di natura economica riguardanti anche gli aspetti di 
 11
funzionalità organizzativa, nonché di miglioramento della 
capacità competitiva grazie a migliori impieghi di risorse 
3
. 
Nonostante le difficoltà a tracciare un quadro chiaro ed esaustivo 
in un campo ancora connotato da turbolenze interpretative, da 
trasformazioni e sperimentalismi,è impossibile non riconoscere  
l’esistenza di un processo di sviluppo e maturazione 
dell’esternalizzazione, che delinea uno scenario dei servizi 
caratterizzato da alcune caratteristiche principali:  
- la tendenza all’integrazione dei diversi aspetti della gestione 
(tecnica, energetica, patrimoniale, amministrativa ecc.) 
all’interno di strutture in grado di operare secondo una visione 
a sistema; 
- il consolidamento di organizzazioni di tipo industriale, dotate 
degli strumenti e dei metodi necessari all’integrazione dei 
diversi ambiti gestionali e al management degli aspetti 
specialistici ed operativi; 
                                          
3
AA.VV., “Servizi pubblici locali verso il mercato”. Roma, 1998. C. Solustri , “Gestione e 
manutenzione dei patrimoni immobiliari”, Roma, 1997, p. 51; L. Marinò, “Il processo di 
esternalizzazione nelle aziende sanitarie”, in Organizzazione Sanitaria, N. 6/1997, p. 7; C. 
Talamo, “La manutenzione in edilizia: le coordinate di una nuova professione”, Rimini, 
1998, p. 137. 
 12
- la terziarizzazione ad un unico soggetto dei servizi non 
istituzionali, necessari ad una organizzazione per perseguire 
efficacemente i propri obiettivi, fino a forme di totale 
esternalizzazione e integrazione dei servizi ( global service ). 
(fig. 1) 
Di indubbia rilevanza è l’esternalizzazione di alcuni servizi 
trasversali all’attività istituzionale dell’Amministrazione 
interessata, che presentano singolarmente caratteristiche tali per 
cui non esistono sostanziali controindicazioni alla gestione 
esterna da parte di aziende profit.  
L’esternalizzazione dei servizi di supporto delle pubbliche 
amministrazioni, si colloca nel terreno più ampio della 
privatizzazione, poiché di questa rappresenta una peculiare 
forma
4
. 
                                          
 
4
 K. P. Voytek, “La privatizzazione dell’erogazione pubblica dei servizi: teoria, evidenza, 
implicazioni”, in Problemi di Amministrazione Pubblica, N. 1/1993; G. Berti, ”Pubblica 
Amministrazione e modelli privatistici, Bologna, 1994; G. Palma, “La riforma della 
Pubblica Amministrazione”, in Scritti in onore di Pietro Virga, Milano, 1994; S. 
Amorosino, voce “Regolamentazione e deregolamentazione”, della Enciclopedia Treccani, 
Roma, 1994. L. Anselmi (a cura di), "L’Azienda comune", Rimini, 1995; L. Anselmi, “Il 
processo di trasformazione della Pubblica Amministrazione. Il percorso aziendale”, Torino, 
1995. 
 13
È ricorrente nella letteratura giuridica la tendenza a sottolineare 
la difficoltà di attribuire una interpretazione univoca a tale 
concetto, sebbene nella prospettiva più ampia presupponga il 
trasferimento della proprietà dal soggetto pubblico a quello 
privato. Senza dubbio negli ultimi anni tale concetto è stato 
utilizzato per indicare politiche diverse dal trasferimento di 
proprietà ed in questo senso sono stati considerati fenomeni di 
privatizzazione anche l’outsourcing dei servizi pubblici e tutte le 
azioni governative con la finalità di approssimare il 
comportamento delle organizzazioni di natura pubblica alle 
regole di comportamento delle aziende private, o di introdurre 
meccanismi di competizione in mercati tradizionalmente privi. 
All’interno delle pubbliche amministrazioni, esistono quindi 
delle attività che potrebbero essere svolte da unità economiche 
distinte, che per ragioni diverse, invece, possono essere sottratte 
al mercato ed introdotte nell’organizzazione pubblica. 
La scelta di esternalizzare può essere effettuata per differenti 
motivazioni ed in vista del raggiungimento di obiettivi diversi 
5
. 
                                          
5
 M. Trabucchi , “Rapporto sanità ’97. I nodi del cambiamento”, Il Mulino, Bologna, 1997. 
 14
In generale si può dire che la produzione esterna di alcuni servizi, 
per i quali non si ravveda la necessità di svolgimento da parte 
dell’operatore pubblico, ritenuta tendenzialmente più efficiente 
della gestione diretta, è confermata dall’evidenza empirica. 
In un’ottica di integrazione delle amministrazioni pubbliche, 
l’esternalizzazione delle funzioni generiche, favorisce il 
conseguimento di economie di scala e di scopo altrimenti 
difficilmente realizzabili. In questo caso i servizi interessati, 
potrebbero estendersi a quelli di gestione e manutenzione 
ordinaria del patrimonio immobiliare e tecnologico, alla gestione 
degli acquisti, del sistema informativo ecc… 
L’esternalizzazione da un altro punto di vista consente di creare 
strutture organizzative pubbliche alleggerite delle attività non  
strettamente legate alla professionalità degli individui e 
focalizzate sul core-business del processo di erogazione del 
servizio pubblico. 
Se si prende come esempio una qualsiasi azienda sanitaria, si può 
notare che il suo fine istituzionale è il servizio-cura.  
 15
Accanto a tale servizio, vi sono dei servizi secondari o accessori 
quali ad esempio: il servizio lavanderia, il servizio ristorazione, il 
servizio di pulizia, la farmacia, il trasporto di persone, la 
manutenzione delle apparecchiature non sanitarie, il servizio di 
gestione ordinaria del patrimonio immobiliare e tecnologico, di 
gestione degli acquisti, il servizio biblioteche 
6
. 
                                          
6
 C. Ruta, “Sanità e management”, Milano, 1993. 
 
 
 
 16
  
 
 
 
 Fonte: Orlandini, 1994. 
  
 
 
 
 
In questo caso, l’analisi dell’attività istituzionale dell’Ente 
proprietario dell’immobile, porta a scomporre per poi ricomporre 
in una prospettiva unitaria ma orizzontale, la sequenza di attività 
afferenti a servizi diversi, per poi controllare le modalità e le 
condizioni del loro svolgimento, valutando sotto il profilo 
congiuntamente economico ed organizzativo – gestionale, la 
possibilità che solo alcuni dei servizi o attività siano prodotte  
 
Servizio 
lavanderia 
Servizio 
ristorazione 
Servizio
cura 
Servizio 
pulizia 
Servizio 
manutenzione 
Servizio 
farmacia 
Servizio 
trasporto 
 17
direttamente dall’azienda sanitaria 
7
. 
La privatizzazione di tali servizi, comporta, pertanto, 
l’enfatizzazione di una nuova funzione dell’Amministrazione: 
quella di fornire gli input necessari, o comunque il quadro di 
programmazione, nell’ambito del quale gli interventi devono 
essere collocati. 
                                          
 
7
 L. Anselmi, “L’equilibrio economico nelle aziende sanitarie. Strumenti per una gestione 
manageriale efficace”, Milano, Il Sole-24 ore, 1996. 
 
 18
 
 
 
Management Alcuni servizi
Servizi di consulenza
Modello rigido
Il fornitore del
servizio possiede
tutte le competenze
Modello flessibile
Il fornitore del
servizo agisce
da interfaccia
Servizi operativi
Global Service
Tutti i servizi
Esternalizzazione della gestione Gestione interna
"House Keeping"
Politiche di gestione
 
Figura 1. Le forme di esternalizzazione dei servizi di supporto tramite il  
global service.