L'attività contrattuale per l'approvvigionamento di beni e servizi nell'amministrazione militare alla luce del nuovo codice dei contratti pubblici (D. Lgs. 163/2006)

in accordo all’articolo 36, R.D. 23 maggio 1924, n. 827 “a tutte le forniture, 
trasporti, acquisti, alienazioni, affitti o lavori”. 
I  contratti  stipulati  dallo  Stato  sono  disciplinati,  sostanzialmente, 
dalla  normativa  civilistica  poiché  la  loro  configurazione  giuridica  si 
richiama  all’articolo  1321
2
  e  seguenti  del  codice  civile.  La  Pubblica 
Amministrazione  si  spoglia  della  veste  di  autorità  pubblica  e  si  pone, 
quale  contraente,  in  condizioni  di  parità  con  il  privato,  non  solo  in 
riferimento  alla manifestazione  e  all’incontro delle volontà, ma  anche  in 
merito all’attuazione del contratto
3
. 
I  requisiti  essenziali  del  contratto  della  Pubblica Amministrazione 
(accordo  delle  parti,  oggetto,  causa  e  forma) divengono  in  tal modo  gli 
stessi  del  contratto  di  natura  privatistica  giacché  i  rapporti  da  esso 
derivanti sono disciplinati dalle norme di diritto comune
4
. 
Tuttavia  lo  Stato,  anche  quando  utilizza  questo  istituto  di  diritto 
privato, porta  con  sé non pochi  elementi del diritto pubblico,  legati  alla 
natura dei fini che deve perseguire ed alla struttura della sua personalità, 
costituita da una  complessa organizzazione burocratica e disciplinata da 
una copiosa normativa. In tal senso la formazione e l’efficacia dei rapporti 
che si vengono ad instaurare sono subordinati all’osservanza di particolari 
procedimenti, disciplinati da  norme di diritto pubblico
5
  in  relazione,  ad 
esempio,  all’incidenza  degli  oneri  contrattuali  sul  patrimonio 
dell’Amministrazione  e  sulla  sua  gestione  finanziaria  ed  all’esigenza  di 
                                                                                                                                     
1
 C. Bentivenga, Elementi di contabilità pubblica, Milano, 1982. 
2
 Art. 1321 c.c. ‐ Il contratto è l’accordo di due o più parti per costituire, regolare o estinguere tra loro un rapporto 
giuridico patrimoniale. 
3
 G. Zaccaria, I contratti della Pubblica Amministrazione, Roma, 1983. 
4
 Artt. 1325 ‐ 1372 c.c.. 
5
 Artt. 3 ‐ 21, R.D. 18 novembre 1923, n. 2440; artt. 36 ‐ 123, R.D. 23 maggio 1924, n. 827 e seguenti modifiche ed 
integrazioni. 
 2
garantire  il  perseguimento  di  fini  di  interesse  pubblico  e  giammai  di 
interessi propri
6
. 
Di  conseguenza  si attuano modificazioni a quella  che è  la consueta 
disciplina dei contratti nel diritto privato, deroghe che variano a seconda 
dell’Amministrazione che pone in essere il contratto, del tipo di contratto e 
della fase contrattuale
7
. 
Vanno  sottolineati  alcuni  aspetti  peculiari  in  merito  alla  forma  e 
all’accordo  delle  parti:  la  forma  dei  contratti  stipulati  dallo  Stato  deve 
essere scritta
8
, a pena di nullità, mentre, per quanto riguarda l’accordo, si 
deve  tener  presente  che  la  dichiarazione  di  volontà  dello  Stato  non  si 
manifesta attraverso un unico atto, ma con un procedimento caratterizzato 
da diverse fasi, garanzie ed elementi pubblicistici, definito, per l’appunto, 
ad  evidenza  pubblica
9
,  dizione  coniata  originariamente  da  Giannini
10
.  I 
                                                 
6
 Nei  negozi  privati  dell’Amministrazione  il motivo,  se  e  in  quanto  costituito  da  un  interesse  pubblico,  ha 
sempre rilevanza ai fini della validità, a differenza di quanto avviene nei negozi tra privati, per  i quali, com’è 
noto, vige  il principio opposto dell’irrilevanza dei motivi  (R. Alessi, Principi di diritto  amministrativo, Milano, 
1966, in merito cfr. A. Crosetti, L’attività contrattuale della pubblica amministrazione. Aspetti evolutivi, Torino, 1984). 
7
 A riguardo, la Corte di Cassazione ha avuto più volte modo di affermare come le disposizioni contenute nella 
legge  e  nel  regolamento  sull’amministrazione  del  patrimonio  e  sulla  contabilità  generale  dello  Stato  “non 
costituiscono  mere  norme  di  azione  per  gli  organi  dell’Amministrazione,  ma  hanno  vera  e  propria  forza 
vincolante di diritto obiettivo nei  confronti  sia dell’Amministrazione  che dei  creditori, e  ciò anche quando  il 
credito abbia origine da un contratto di diritto privato. Invero, la Pubblica Amministrazione, quando ritiene di 
provvedere al  raggiungimento dei  suoi  scopi mediante  la  stipulazione di  contratti di diritto privato,  si pone 
normalmente nella stessa posizione del privato ed è soggetta alle regole del diritto comune; ma ciò non esclude 
che queste  regole possano essere, per  la natura di uno dei soggetti contraenti  (la Pubblica Amministrazione), 
parzialmente derogate  e  sostituite da  altre, quali quelle della  legge  e del  regolamento  sulla  contabilità dello 
Stato” (Cass. civ., Sez. III, 22/06/1967, n. 1518, in Rass. Avv. Stato, 1967, I, pag. 606). Avvocatura Generale dello 
Stato, I giudizi di costituzionalità e il contenzioso dello Stato negli anni 1966 – 1970, Roma, 1971, III, pagg. 68 e segg.; 
S.A. Romano – M. Allegra, La gestione dei contratti della P.A.: recenti sviluppi  in  tema di procedure e pagamenti,  in 
Riv. trim. dir. pubbl., 1979, pagg. 25 e segg.. 
8
 Cass. civ., Sez. I, 17/05/1986, n. 3268, in Giust. civ. Mass., 1986, fasc. 5; Cass. Civ., Sez. Un., 30/03/1994, n. 3132, in 
Rass. locaz. condom., 1995, pag. 229 e in Giust. civ., 1995, I, pag. 1347; Cass. civ., Sez. III, 18/11/1994, n. 9762, in Giust. 
civ. Mass., 1994, fasc. 11; Cass. civ., Sez. II, 23/06/1995, n. 7149, in Giust. civ. Mass., 1995, fasc. 6 e in Riv. giur. edilizia, 
1995, I, pag. 611; Cass. civ., Sez. I, 23/04/1996,  n. 3843 in Giust. civ. Mass., 1996, pag. 627. 
9
 Altri precetti vigenti per i contratti della Pubblica Amministrazione e divergenti da quelli dettati dal codice civile 
sono: il divieto di compensazione, il divieto di cessione del contratto, l’accollo a carico dei contraenti delle spese di 
contratto,  la  decorrenza  degli  interessi,  il  divieto  di  durata  ultranovennale,  il  divieto  di  rinnovo  tacito  oltre  la 
scadenza  per  i  contratti  di  durata,  l’inammissibilità  della  regola  della  “interpretatio  contra  stipulatorem”,  la 
prevalenza dell’interpretazione testuale (P. Virga, Diritto Amministrativo, Milano, 2001). 
10
 M.S. Giannini, Diritto Amministrativo, Milano, 1993. E’ da rilevare che detto autore adotta una  tripartizione, 
per i contratti della Pubblica Amministrazione, diversa da quella esposta. Egli distingue tra contratti ordinari o 
di diritto comune, contratti speciali, cioè retti da norme di diritto privato speciale e contratti di diritto pubblico; i 
contratti  ad  evidenza  pubblica  li  considera  come  una  particolare  struttura  procedimentale  applicabile  a 
 3
motivi dell’azione contrattuale devono essere indicati in un atto di natura 
amministrativa,  in modo  da  poter  consentire  il  sindacato  esterno  nelle 
varie forme in cui è previsto. 
In particolare, sono disciplinati dal diritto privato: 
- gli elementi essenziali del contratto;  
- i limiti dell’attività contrattuale; 
- gli effetti e l’esecuzione del contratto; 
- la  fase  di  attuazione  coattiva  del  negozio  giuridico  mediante  ricorso 
all’autorità  giudiziaria  ordinaria,  qualora  non  trovi  attuazione 
l’autotutela. 
Se  il  diritto  privato  è  predominante  nella  fase  negoziale,  il  diritto 
pubblico,  in accordo al modello dell’evidenza pubblica, disciplina quella 
prenegoziale,  in quanto  il momento della  formazione della volontà degli 
enti pubblici è strettamente legato alle regole di organizzazione di questi.  
Alcuni importanti aspetti regolati dal diritto pubblico sono: 
- il  procedimento  per  la  scelta  del  contraente,  che  ha  inizio  con  la 
deliberazione di contrattare e termina con l’approvazione del contratto; 
- le  imposizioni  al  privato  di  oneri  accessori,  con  possibili  oneri  od 
obblighi aggiuntivi
11
; 
- la  caducazione  della  deliberazione  amministrativa  che  ha  dato  vita  al 
rapporto con conseguente venir meno dello stesso; 
- particolari  forme  attraverso  le  quali  può  manifestarsi  l’attuazione 
coattiva del rapporto
12
. 
Ulteriori  modifiche  alla  disciplina  contrattuale  prevista  dal  diritto 
privato  e  maggiori  poteri  vengono  conferiti  alla  Pubblica 
                                                                                                                                     
qualsiasi  tipo di contratto degli enti di più remota origine: Stato, enti pubblici  territoriali, enti di assistenza e 
beneficenza. 
11
 Ad esempio con l’aumento o la diminuzione del corrispettivo nei limiti del quinto del valore legale. 
 4
Amministrazione qualora vengano richiamati istituti tipici
13
 nei Capitolati 
generali o speciali (CAPITOLO SECONDO). 
Tra  gli  atti  negoziali  della  Pubblica  Amministrazione  rivestono 
particolare importanza i contratti di appalto di lavori pubblici, di forniture 
e di servizi. 
Ai sensi dell’articolo 1655 cod. civ., l’appalto è il contratto con cui un 
soggetto,  l’appaltatore,  si  impegna  al  compimento  di  un’opera  o  di  un 
servizio a  fronte di un corrispettivo, denominato prezzo, per conto della 
Pubblica  Amministrazione  utilizzando  la  propria  organizzazione 
professionale  ed  assumendo  il  cosiddetto  rischio  di  impresa; mediante 
questo  negozio  la  Pubblica  Amministrazione  si  procura  la 
somministrazione  periodica  dei  beni  consumabili  occorrenti  per  le    
proprie attività  (equipaggiamenti militari, viveri e vestiario per  truppe, 
convitti, ospedali, ecc.). 
L’appalto si differenzia dunque sia dalla compravendita
14
 (art. 1470 
cod.  civ.),  che  ha  per  oggetto  il  trasferimento  della  proprietà  verso  il 
corrispettivo di un prezzo, per la prevalenza nel primo dell’obbligazione 
di facere rispetto a quella di dare, sia dal contratto d’opera (art. 2222 cod. 
civ.), che  ricorre quando una persona  si  impegna a compiere, verso un 
corrispettivo,  un’opera  o  un  servizio  prevalentemente  proprio  e  senza 
vincolo  di  subordinazione,  cioè  senza  avvalersi  dell’organizzazione 
imprenditoriale che caratterizza l’appalto. 
                                                                                                                                     
12
 Ad esempio con l’esecuzione diretta in corso di contestazione giudiziaria. 
13
 L’esecuzione d’ufficio, la revoca della deliberazione di contrattare,  etc. 
14
 C. Volpe, Riflessioni in tema di distinzione fra vendita ed appalto, in Riv. trim. app., 1998. 
 5
Un’ulteriore distinzione è quella che riguarda il contratto d’appalto e 
quello  di  somministrazione  (art.  1559  cod.  civ.),  connotato  dalla  durata 
(periodicità o continuità) della prestazione
15
. 
Per  forniture  pubbliche  devono  intendersi,  invece,  quei  contratti 
variamente denominati, che servono a rifornire ciascuna Amministrazione 
dei  beni  necessari  per  i  propri  caratteristici  bisogni.  Anche  la 
giurisprudenza in materia ha chiarito che, secondo la comune accezione la 
nozione  di  pubblica  fornitura,  rispetto  alla  compravendita  di  beni  ed 
all’appalto di opere,  è  caratterizzata dalla  consegna  all’Amministrazione 
di quantità determinate di beni mobili per la soddisfazione di particolari e 
ricorrenti  bisogni  di  questa,  anche  in  rapporto  alle  modalità  di 
adattamento e di messa in opera, indipendentemente dalla circostanza che 
gli stessi beni siano dal soggetto  fornitore reperiti sul mercato (e, quindi, 
riguardino cose già esistenti), ovvero siano da lui prodotti. Ove manchino 
la continuità e la periodicità della prestazione di dare (che differenziano il 
contratto di fornitura da quello di appalto, avvicinandolo, invece, a quello 
della  somministrazione)  e  la  commisurazione  al  fabbisogno  della  parte 
creditrice,  non  può  configurarsi  la  fattispecie  della  fornitura ‐ 
somministrazione,  bensì  quella  o  della  compravendita,  ovvero 
dell’appalto, nella quale i materiali sono forniti dall’appaltatore e passano 
nella  proprietà  del  committente  con  l’accettazione  (se  trattasi  di 
costruzione di cose mobili), ovvero per effetto di accessione, ove si tratti di 
costruzione di cose immobili
16
. 
                                                 
15
 C. Guccione, Appalto di opere e forniture con posa in opera: criteri di distinzione, in Riv. trim. app., 1998. Nel caso in 
cui  nel  contratto  siano  presenti  elementi  di  appalto  e  di  fornitura,  bisogna  tener  conto  della  prevalenza 
funzionale.  
16
 Consiglio di Stato, sez. VI, 1° marzo 1990, n. 342. 
 6
In  conclusione,  tenendo  anche  conto  di  quanto  previsto  dalle 
direttive europee
17
, gli appalti di opere e lavori pubblici sono sempre stati 
considerati  diretti  alla  realizzazione, modificazione  o  trasformazione  di 
beni  immobili, quelli di  forniture,  come  contratti  a  titolo oneroso  aventi 
per  oggetto  l’acquisto,  la  locazione  finanziaria,  la  locazione,  l’acquisto  a 
riscatto con o senza opzioni per  l’acquisto, consistenti  in un dare, e quelli 
di  servizi,  consistenti  invece  in  un  facere,  come  un’attività  organizzata 
diretta a produrre un’utilità senza trasformazione della materia
18
. 
 
 
1.2.  Le fonti legislative e regolamentari dei contratti dello Stato. 
 
L’attività  contrattuale  è  strettamente  connessa  e  si  integra  nel 
complesso  normativo  che  regola  il  regime  giuridico  della  gestione 
finanziaria  e  patrimoniale  pubblica  in  quanto  comporta  sempre 
l’accertamento e  l’acquisizione di una entrata o  l’impegno e  l’erogazione 
di  una  spesa  che  incidono,  di  regola,  sulla  consistenza  del  patrimonio 
dell’ente
19
.  Per  questo  motivo  una  delle  parti  più  rilevanti  del  nostro 
ordinamento  contabile  è proprio  costituita dall’attività  contrattuale dello 
Stato. 
I  testi  legislativi  che  disciplinano  la  materia  contengono,  infatti, 
norme dettagliate e rigorose per quanto concerne: la determinazione della 
competenza  degli  organi  che  attendono  alla  formazione  di  contratti,  le 
forme  e  le  relative  procedure  per  la  loro  stipulazione,  l’approvazione  e 
                                                 
17
 Art. 82. direttiva 2004/18/CE, e prima Art. 1, direttiva 93/36/CE. 
18
 P. Urbani, Gli appalti di servizi, in Rass. lav. pubbl., 1999. 
19
 A. Bennati, Manuale di contabilità di Stato, Napoli. 
 
 7