L'attuazione del federalismo fiscale: il contributo della Corte Costituzionale

 6
Stato alle Regioni e a cascata agli Enti locali nell’ambito di numerosi settori 
di intervento (industria, energia, opere pubbliche, assetto del territorio, beni 
culturali, formazione professionale, istruzione). Tale conferimento di 
competenze amministrative previsto dalla legge 59/97 è stato accompagnato 
da un analitica stima dei costi delle nuove funzioni attribuite (costruita 
d’intesa con le Regioni e gli Enti locali, intesa ratificata unanimemente 
dalla Conferenza unificata); e dall’attribuzione a Regioni e Enti locali delle 
corrispondenti risorse umane e finanziarie, scomputate dagli organici e dai 
bilanci delle amministrazioni statali. 
L’ attribuzione agli Enti territoriali di entrate sostanzialmente 
“proprie” (ancorchè istituite da leggi statali - IRAP, ICI, tasse 
automobilistiche ecc.- e dunque non classificabili come tributi propri in 
base alla restrittiva interpretazione della Corte costituzionale, sentenze 296, 
297 e 311/2003 e 355 e 455/2005) nonchè di compartecipazioni al gettito di 
grandi tributi erariali (compartecipazione all’IVA, addizionale IRPEF, 
compartecipazione all’accisa sulle benzine) ha ridotto drasticamente 
l’incidenza dei trasferimenti dal bilancio dello Stato alle Regioni e agli Enti 
locali da oltre il 90% a meno del 50% del complessivo ammontare delle 
risorse del sistema delle autonomie regionali e locali. Nel contempo, 
l’eliminazione del vincolo di destinazione per la gran parte delle risorse 
assegnate ha consentito di collegare, in qualche misura, l’autonomia delle 
entrate alla responsabilità della spesa. 
 La riforma del Titolo V approvata nel 2001 ha infine dato una 
cornice costituzionale ad un’ulteriore fase di trasformazione del nostro 
paese in senso federale. La riforma costituzionale ha infatti innovato il 
quadro delle relazioni finanziarie tra Stato ed Enti territoriali in tema sia di 
allocazione delle funzioni pubbliche tra le competenze legislative di Stato e 
 7
Regioni, ampliando significativamente i poteri legislativi di queste ultime, 
sia di disegno generale del sistema di finanziamento dei livelli di governo 
sub-nazionali., riconoscendo loro maggiore autonomia fiscale, escludendo i 
trasferimenti erariali quale modalità ordinaria di finanziamento regionale, 
prevedendo l’istituzione di un fondo perequativo. 
Una trasformazione così radicale negli assetti del nostro paese verso 
il modello del federalismo fiscale non può che trovare spiegazione in una 
molteplicità di forze concorrenti: la domanda di maggiore efficienza nei 
servizi pubblici attraverso l’attribuzione della loro offerta ad amministratori 
locali maggiormente accountable nello spendere le risorse della collettività 
per la loro “vicinanza” ai cittadini e per la possibilità di porli “in 
concorrenza” con altri governi dello stesso livello; le pressioni, da parte dei 
cittadini, per una maggiore partecipazione ed un più incisivo controllo nei 
processi decisionali pubblici; la necessità di coinvolgere gli Enti territoriali 
nello sforzo di consolidamento dei conti pubblici richiesto dagli impegni 
assunti dall’Italia in ambito europeo attraverso una loro maggiore 
responsabilizzazione fiscale; l’esigenza di muoversi verso modalità di 
offerta pubblica più differenziate e più correlate alla specificità delle 
preferenze locali; le richieste per una riduzione generalizzata della 
pressione fiscale e del ruolo dello Stato nella vita economica; l’irrompere 
sulla scena politica della Lega Nord e il tentativo di contenere con le 
riforme in senso federalista, le istanze separatiste di cui questa si era fatta 
bandiera. 
Negli ultimi anni tuttavia questo slancio riformista ha registrato una 
decisa battuta d’arresto. Sul piano della riforma costituzionale il 
trasferimento di funzioni e risorse previsto dal nuovo Titolo V è 
sostanzialmente fermo all’ “anno zero”, e questa inerzia ha certamente 
 8
contribuito a inasprire la conflittualità tra Stato e Regioni sui confini delle 
rispettive responsabilità legislative. In particolare, ancora oggi non sono 
state emanate la legge recante i principi di coordinamento della finanza 
pubblica e del sistema tributario, le altre leggi statali previste degli artt. 117 
e 119 e non si è provveduto alla definizione dei livelli delle prestazioni per 
l’omogenea garanzia dei diritti sociali e civili su tutto il territorio nazionale. 
In mancanza la Corte costituzionale ha ritenuto transitoriamente non ancora 
applicabili buona parte delle disposizioni contenute nel nuovo art. 119 della 
Costituzione e ha di fatto congelato l’autonomia regionale e locale in 
materia finanziaria (sentenze 296,297 e 311/2003 e 412004), pur ritenendo 
fin da ora applicabili alcuni principi come il divieto di vincoli di 
destinazione (sentenza 417/2005). Le leggi statali emanate fino a questo 
momento hanno per lo più ignorato i principi costituzionali, ispirandosi anzi 
sovente a modelli centralistici, scaricando sulle Regioni e sugli Enti locali 
gli squilibri della finanza pubblica, e obbligando le istituzioni territoriali a 
scegliere tra una drastica riduzione dei servizi ai cittadini e un consistente 
incremento della pressione fiscale e tariffaria. 
 “La questione non è soltanto quantitativa, non concerne soltanto il 
mancato adeguamento dell’ammontare delle risorse finanziarie ai nuovi 
compiti e alle nuove responsabilità delle istituzioni territoriali. Altrettanto e 
forse più rilevante è la paralisi delle importanti innovazioni qualitative 
disegnate dalla riforma”
2
. 
 Nessuno dei principi del federalismo fiscale (responsabilità 
finanziaria degli enti territoriali, sufficienza e autonomia nel reperimento 
delle risorse, perequazione e solidarietà) ha infatti trovato finora neppure un 
inizio di attuazione. Lo stesso D.Lgs. 56/00, alla prova della sua 
                                                 
2
 F. Bassanini, G. Macciotta, L’attuazione del federalismo fiscale, Bologna 2003. 
 9
applicazione, non ha rappresentato come era nelle intenzioni, una 
significativa anticipazione dell’attuazione dei principi del federalismo 
fiscale enunciati dal nuovo art. 119. Infatti non è stato risolto il problema 
della sistematica sottostima dei fabbisogni sanitari e dunque del 
deresponsabilizzante ricorso a ripiani ex post dei debiti pregressi, e più in 
generale non ha garantito certezza, tempestività e sufficienza di risorse per 
il finanziamento delle funzioni attribuite, condizioni necessarie 
dell’autonomia regionale e locale. In più, esso, cumulando i due modelli 
della perequazione verticale e della perequazione orizzontale, ovvero i 
rischi, nel primo caso di ingerenza dello Stato nei confronti della finanza 
regionale e locale, e, nel secondo, di conflitti distributivi tra Enti ricchi e 
Enti poveri e basando la finanza regionale su tributi distribuiti in modo 
fortemente disomogeneo sul territorio nazionale (come ha notato l’Alta 
commissione per il federalismo fiscale) ha indotto ulteriori forti 
disuguaglianze territoriali, attenuando sensibilmente il carattere solidale del 
nostro federalismo fiscale, senza d’altra parte essere in grado di stimolare 
maggior efficienza nella gestione del danaro pubblico. 
La questione dell’attuazione dell’art. 119 non potrà comunque essere 
elusa, infatti, è lecito supporre che la stessa Corte costituzionale, seguendo 
un modello già più volte collaudato in passato, una volta concesso al 
legislatore un ragionevole periodo di riflessione per l’adeguamento della 
legislazione ai nuovi principi costituzionali, finirà poi per imporre al 
legislatore di provvedere, cominciando a dichiarare (come in parte ha già 
fatto) l’incostituzionalità di nuove leggi incompatibili con le norme 
costituzionali e ponendo poi un termine all’inerzia del legislatore, oltre al 
quale anche le leggi previgenti potrebbero, alla fine, subire la stessa sorte. 
Essa, infatti, pur rinviando per ora l’effettiva attuazione dell’autonomia 
 10
fiscale regionale e locale alla emanazione della legge di coordinamento 
della finanza pubblica, ha peraltro più volte ribadito (cfr. per esempio la 
sentenza 370/2003) l’urgenza di attuare il nuovo art. 119 della Costituzione 
in modo da fornire un adeguato supporto finanziario al nuovo assetto delle 
competenze definito dalla Costituzione riformata. 
La presente ricerca si pone l’obiettivo di collaborare al dibattito 
attuale nella ricerca di possibili soluzioni ai problemi interpretativi posti dal 
nuovo articolo 119, partendo dall’esame, nel Primo capitolo, delle regole 
formulate dal legislatore statale nella vigenza del vecchio testo della 
disposizione costituzionale e delle evoluzioni di tali regole fino alle recenti 
riforme dettate, in attuazione della legge delega n. 133/99, dal D.Lgs. 56/00 
ed, in particolare, nel Secondo capitolo, del meccanismo perequativo dallo 
stesso introdotto e del piano di riparto tra le Regioni delle risorse statali per 
il 2002 (il primo in cui si sarebbe applicato il nuovo meccanismo) che ha 
scatenato l’opposizione di alcune delle Regioni penalizzate (del 
Mezzogiorno) che hanno impugnato il decreto presso la Corte 
costituzionale (principalmente per presunta incoerenza della formula 
perequativa con l’art. 119 della Costituzione) e presso la giustizia 
amministrativa (principalmente per copertura, soltanto parziale, dei 
fabbisogni sanitari). 
Il Terzo capitolo del presente lavoro è invece dedicato al nuovo testo 
dell’articolo 119 della Costituzione e si fonda su una ricognizione del 
dibattito dottrinale formatosi sul nuovo testo della disposizione 
costituzionale. Vengono qui sviscerate (con un attenzione particolare ai 
profili tributaristici ed economici) le numerose questioni interpretative 
poste dalla nuova formulazione attraverso l’analisi minuziosa dei singoli 
termini utilizzati dal legislatore costituzionale, dalla cui esatta 
 11
interpretazione dipende, d’altra parte, l’ampiezza dell’autonomia degli Enti 
territoriali. 
Infine, il Quarto capitolo è dedicato all’analisi delle pronunce della 
Corte costituzionale che hanno contribuito all’interpretazione dei nuovi 
articoli del Titolo V della Costituzione e all’attuazione del federalismo 
fiscale.        
 12
CAPITOLO PRIMO 
 
IL FEDERALISMO FISCALE PRIMA DELLA RIFORMA 
DELL’ART. 119 COST. 
 
 
1.1. L’autonomia finanziaria delle Regioni a statuto ordinario nel vecchio 
articolo 119 della Costituzione. 
 
Il “vecchio” articolo 119 della Costituzione nella sua formulazione 
originaria prevedeva che “le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle 
forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con 
la finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni”. 
La previsione enunciata nell’articolo 119, nonostante la sua lineare 
formulazione, è stata ritenuta dalla dottrina una tra le norme più complesse 
della Carta costituzionale. Le ragioni di una tale impostazione sono state 
ricondotte, da un lato, alla scarsa chiarezza ed univocità di significato del 
riferimento costituzionale alla “autonomia finanziaria” delle Regioni 
ordinarie, dall’altro alla contraddittorietà del concetto di “coordinamento”. 
  In effetti, il vecchio articolo 119 era oggettivamente ambiguo, 
perchè, pur riconoscendo in via di principio, l’autonomia finanziaria, 
lasciava troppo spazio alla discrezionalità del legislatore statale nella 
fissazione dei tributi da affidare alle Regioni e nel coordinamento con 
l’intera finanza pubblica. Ne è derivato un vivace dibattito caratterizzato dal 
diffondersi di posizioni interpretative diverse che è possibile riassumere nei 
seguenti orientamenti: 
 13
• il primo, più restrittivo e formalistico, enfatizzando il ruolo 
attribuito dalla Costituzione alle “leggi della Repubblica” – cui compete di 
fissare “le forme e i limiti” dell’autonomia finanziaria regionale – negava 
l’esistenza di un reale potere impositivo delle Regioni; 
• il secondo, più estensivo, operando un collegamento tra l’articolo 
119 e il 117 della Costituzione, intendeva l’autonomia finanziaria come una 
esplicazione della autonomia legislativa riconosciuta alle Regioni, 
ravvisando, dunque, un reale potere impositivo delle Regioni stesse, potere 
che incontrerebbe i limiti dei “principi fondamentali” stabiliti dalle leggi 
della Repubblica. 
Questa seconda interpretazione appare in sintonia con chi considera 
l’autonomia finanziaria delle Regioni come semplice disponibilità di mezzi 
necessari perché le Regioni siano messe in grado di esplicare i loro compiti, 
ma comporta che a tali Enti siano dati autonomi poteri di determinazione 
delle loro entrate, configurando, deliberando, amministrando e riscuotendo, 
in determinati ambiti, una serie di propri tributi. 
 Il costituente ha definito compiutamente il quadro costituzionale 
dell’autonomia di entrata delle Regioni, laddove ha previsto, in base all’art. 
119 della Costituzione, che ogni Regione fosse dotata di tributi propri, oltre 
che di quote di tributi erariali. 
 Il comma 2 del vecchio articolo 119 disponeva, infatti, che “alle 
Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali, in relazione ai 
bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni 
normali”. 
  È importante sottolineare che nella formulazione del comma 2 
dell’articolo 119, il riferimento principale era costituito dal sistema 
finanziario delle Regioni; solo un lieve accenno era riservato alla finanza