Regionalismo e protezione dell'ambiente nel dibattito sulla modifica del Titolo V della Costituzione

Anche la Conferenza dei presidenti delle regioni e delle 
province autonome ha manifestato la sua opposizione a 
tale norma, chiedendo l’attribuzione delle competenze 
ambientali
5
. 
È stato inoltre rilevato che la tutela ambientale 
nell'Unione europea è espressamente governata dalla 
sussidiarietà verticale, cioè dal decentramento dei poteri 
verso le entità più vicine ai cittadini, riservando alle entità 
centrali soltanto la definizione dei livelli minimi. Dunque, 
la disposizione dell’art. 117, comma 2, lettera s) è in 
contrasto con tale orientamento. 
In conclusione, nel processo di discussione svoltosi nelle 
aule parlamentari che ha poi portato alla riforma del titolo 
V della Costituzione, è emersa grande perplessità in 
ordine alla attribuzione alla potestà legislativa statale 
della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, la quale 
invece, “ha rilevanza a livelli diversi”
6
. 
La richiamata consistente giurisprudenza della Corte 
Costituzionale
7
 evidenzia l’ambiente non semplicemente 
come materia, per la quale dunque è possibile stabilire 
astrattamente a quale livello di governo attribuire le 
competenze legislative, bensì come interesse 
trasversale, nella gestione del quale coesistono sia le 
esigenze di uniformità alla cui definizione non può che 
essere deputato il soggetto statale, sia le esigenze di 
differenziazione in base alle diverse necessità locali, alla 
cui cura è preposta la potestà legislativa regionale, la 
                                                 
5
  Richiesta rivolta l’8 agosto 2000 alla Commissione affari 
costituzionali dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle 
province autonome. 
6
 Così Gubert, il quale si domanda “Che senso ha tutelare un piccolo 
ambiente, un luogo umido in un piccolo Paese con una normativa 
riservata esclusivamente allo Stato? Invece, probabilmente esistono 
problemi ambientali e di ecosistema che interessano l'intero territorio 
nazionale o più regioni; allora, in quel caso si radica la competenza 
nazionale, così come se ne può radicare una globale o europea a 
livello più ampio”. 958
a
 Seduta Pubblica del 15 novembre 2000. 
7
  Cfr. ad esempio C. Cost. n. 183 del 1987, n. 1108 del 1988 o n.  
1029 del 1988. 
quale può derogare i livelli statali di protezione 
ambientale solo in melius.  
Tale peculiare aspetto della materia (rectius: interesse) 
ambientale, non permette l’adozione di un rigido criterio 
di riparto di competenze: le esigenze di uniformità e 
differenziazione, rispettivamente statali e regionali, vanno 
coordinate tramite il flessibile criterio della leale 
collaborazione
8
. 
Sulla scorta di tale orientamento la Corte Costituzionale 
aveva così ricondotto la tutela dell’ambiente, seppure 
non contemplata dall’art. 117, Cost., nel testo precedente 
alla riforma del 2001, all’interno della potestà legislativa 
concorrente.  
La rigida compartimentazione del novellato art. 117, 
Cost., che attribuisce l’intera protezione dell’ambiente 
alla competenza esclusiva statale, e la conseguente 
rigidità dell’art. 118 Cost., in ordine alla potestà legislativa 
di attribuzione delle funzioni amministrative agli enti 
locali
9
, ha suscitato vive critiche e perplessità in dottrina, 
in ordine alla paventata sottrazione delle competenze 
ambientali alle regioni
10
. 
                                                 
8
 Così “nel precedente quadro costituzionale l’ambiente – in quanto 
non materia, ma valore trasversale – sfuggiva ad una rigida 
distribuzione di competenza legislativa tra Stato e regioni, dovendosi 
riscontrare disciplina per disciplina gli specifici valori che venivano in 
considerazione e riconoscendo, dunque, in nome del principio di 
leale collaborazione, la validità costituzionale o meno della 
contestuale vigenza sia di una disciplina uniforme di matrice statale 
sia di una disciplina differenziata di matrice regionale”. C. De 
Benedetti (a cura di), L’ambiente nella giurisprudenza della Corte 
costituzionale: dalla leale collaborazione alla sussidiarietà, Diritto 
all’ambiente – dirittoambiente.com. 
9
  Sul punto: C. De Benedetti, op, cit. 
10
  Vedi ad esempio la perplessità di Caravita, il quale, parlando del 
rischio di “espropriazione di poteri a danno delle regioni”,  nota come 
la concezione della tutela dell’ambiente, che pare aver avuto il 
legislatore costituzionale, “come una materia unitaria, dotata di una 
sua unità oggettiva e, come tale, di competenza esclusiva dello 
Stato”, contrasti da un lato con la ratio della riforma del titolo V della 
Costituzione, dall’altro con la consolidata giurisprudenza in tema di 
distribuzione delle competenze in materia ambientale”. B.Caravita, 
op. cit. 
Si veda anche Ferrara, il quale mostra, sulla scorta della 
giurisprudenza costituzionale, come in realtà la riforma 
L’autorevole fermezza della Carte costituzionale ha però 
riportato la tranquillità. 
Ad un anno dalla riforma costituzionale, la Corte ha 
affermato che “non tutti gli ambiti materiali specificati nel 
secondo comma dell’art. 117 possono, in quanto tali, 
configurarsi come “materie” in senso stretto, poiché, in 
alcuni casi, si tratta più espressamente di competenze 
del legislatore statale idonee ad investire una pluralità di 
materie”
11
. Per quel che riguarda la tutela dell’ambiente, 
continua la corte, non sembra possa identificarsi come 
materia in senso tecnico, “dal momento che non sembra 
configurabile come sfera di competenza statale 
rigorosamente circoscritta e delimitata, giacché, al 
contrario, essa investe e si intreccia inestricabilmente 
con altri interessi e competenze”.  
Dunque, così come prima della riforma del 2001, lo Stato 
è deputato a fissare standard di tutela dell’ambiente 
uniformi sull’intero territorio nazionale, mentre le regioni 
sono legittimate a porre in essere interventi, anche 
normativi, volti a soddisfare ulteriori esigenze rispetto a 
quelle di carattere unitario definite dallo Stato. 
Ulteriormente chiarificatrice in questi termini è C. Cost. n. 
307 del 2003, che, in linea con il consolidato 
orientamento che la stessa ha seguito anche in seguito 
alla riforma del titolo V
12
, porta a concludere che il riparto 
di competenze tra Stato e regioni è impostato sul criterio 
della flessibilità. 
Tale criterio trae fondamento, oltre che dal vigente 
principio di leale collaborazione, dal principio di 
sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost., che, seppur rivolto 
alla distribuzione delle competenze amministrative, è ben 
                                                                                                       
Costituzionale del 2001 non spoglia le regioni delle competenze in 
materia ambientale ad essa attribuite. A. Ferrara, La materia 
ambientale nel testo di riforma del Titolo V, in Federalismi.it   
11
  Carte Cost. n. 407 del 2002.   
12
  Cfr. C. Cost. 407/02; 536/02; 222/03; 307/03. 
applicabile come criterio guida dell’interezza dei rapporti 
tra Stato, regioni ed enti locali
13
; ed è dunque in base al 
principio di sussidiarietà che la fissazioni degli standard 
di tutela ambientale è attribuita allo Stato. 
Eloquente è in questi termini la sentenza in commento: “il 
giudizio di bilanciamento tra più valori aventi pari dignità 
costituzionale non può che essere rimesso alla 
competenza esclusiva statale, e ciò, dovendosi 
soddisfare esigenze di unitarietà, in applicazione del 
principio di sussidiarietà”. 
È allo stesso modo rispondente alla logica di tale 
principio, il fatto che le regioni possano legiferare in 
materia ambientale ed incidere sui limiti statali, 
ovviamente non riducendoli, ma soltanto innalzando il 
livello di protezione, in ossequio alle esigenze di 
differenziazione locali e di maggior tutela richiesta da 
particolari situazioni territoriali
14
. 
L’elasticità con la quale vanno lette le rigide disposizioni 
sul riparto delle competenze tra i diversi livelli di governo 
che compongono il pluralistico sistema repubblicano, 
ricavata dal principio di leale collaborazione, così come 
da quello di sussidiarietà, porta a concludere che la tutela 
dell’ambiente non può essere a priori affidata allo Stato, 
alle regioni o agli enti locali, bensì va attribuita alla 
competenza del livello di governo che in quel caso 
                                                 
13
 Sul punto: De Benedetti, che conclude notando che la Corte, con 
la  sentenza in commento “fornisce una rilettura dell’art 117, secondo 
la quale entrambi, Stato e Regioni, paiono possedere potestà 
legislativa in merito alla soddisfazione del valore costituzionalmente 
protetto ambiente”. C. De Benedetti, op. cit. 
14
 Allo stesso modo C. Cost. n. 295 del 2004, per la quale, essendo 
l’ambiente qualificabile non come una materia in senso tecnico, ma 
come valore trasversale, ”nel settore della tutela dell’ambiente la 
competenza esclusiva dello Stato non è incompatibile con interventi 
specifici del legislatore regionale che si attengono alle proprie 
competenze”. 
specifico è funzionalmente più adatto alla cura di 
quell’interesse
15
.   
Nonostante le critiche apportate a tale ragionamento 
interpretativo in quanto troppo duttile alle “pressioni del 
caso”
16
, lo stesso discorso vale per la potestà legislativa, 
così come per regolamentare e per quella 
amministrativa. In particolare, alla logica della 
collaborazione e della sussidiarietà è sottesa anche 
l’identificazione della titolarità delle funzioni 
amministrative degli enti locali. 
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono infatti 
titolari, secondo il riformato art. 118 comma 2, Cost., 
delle funzioni amministrative “proprie e di quelle conferite 
con legge statale o regionale, secondo le rispettive 
competenze”, nell’identificazione delle quali vanno 
ancora una volta seguiti i criteri di collaborazione e 
sussidiarietà, che conferiscono, in particolar modo nel 
trasversale campo della tutela dell’ambiente, il livello di 
flessibilità necessario nei rapporti istituzionali, al fine di 
                                                 
15
 È dunque “necessario valutare caso per caso la natura degli 
interessi in gioco al fine di allocare al meglio le competenze”. C. De 
Benedetti, op. cit.    
16
 Betzu, osserva, raffrontando la sentenza C.Cost. n. 62 del 2005 
con quella in commento, che in entrambe la Corte utilizza “un 
percorso argomentativo sostanzialmente similare: si enuncia la 
premessa ontologica basilare (la tutela dell’ambiente non è una 
materia in senso tecnico, ma un valore costituzionale trasversale); se 
ne desume un criterio “antiletterale” di interpretazione del testo 
(competenza esclusiva statale non significa ostacolo alla 
concorrenza di competenze regionali funzionalmente collegate); si 
pone la “clausola di salvaguardia” che consente di rimodulare le 
soluzioni astratte alla luce delle esigenze regolative dei diversi casi 
concreti (il riferimento alla preminenza o meno di un interesse 
nazionale e, dunque, il rilievo degli interessi che da un lato la 
disciplina statale e dall’altro quella regionale sono chiamate a 
tutelare)”.  
Una simile struttura motiva – fa notare – si mostra particolarmente 
duttile, consentendo alla Corte di fornire soluzioni diversificate senza 
dover necessariamente sconfessare se stessa. Se l’eccezione è 
incorporata nella regola, se l’applicazione della prima non significa 
caducazione della seconda, allora la decisione della questione si 
libera dal fardello della dura lex mirando invece a soddisfare 
l’esigenza equitativa, di giustizia del caso concreto”. M. Betzu, 
L’ambiente nella sentenza della Corte costituzionale n. 62 del 2005: 
le pressioni del caso e le torsioni del diritto, in “Istituzioni del 
federalismo”, 2005. 
per porre in essere un’efficiente azione di tutela 
dell’interesse protetto. 
Le funzioni amministrative ambientali, sono quindi 
identificabili, oltre che seguendo la logica del principio di 
sussidiarietà di cui al comma 1 dell’art. 118, Cost., in 
base a due parametri. 
Il primo è quello rappresentato dalla distribuzione delle 
competenze amministrative, così come disegnata dal 
legislatore ordinario precedentemente alla riforma della 
Costituzione. Ai sensi della prima parte del secondo 
comma dell’art. 118, i Comuni, le Province e le città 
metropolitane sono infatti titolari delle “funzioni 
amministrative proprie”
17
. 
Il secondo parametro è quello già ricordato del criterio 
della flessibilità che, retto dalla leale collaborazione e 
dalla sussidiarietà, regola il riparto di competenze tra 
Stato e regioni, e quindi anche la loro attività legislativa 
volta a conferire, ai sensi della seconda parte del comma 
2, art. 118, Cost., ulteriori funzioni amministrative agli enti 
locali. 
In tal senso la Legge 5 giugno 2003, n. 131, recante 
"Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della 
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 
3”, fa obbligo allo Stato e alle Regioni di attribuire ai 
Comuni, secondo le rispettive competenze, le funzioni 
amministrative da loro esercitate alla data di entrata in 
vigore della presente legge
18
. 
                                                 
17
 E’ questo il principio di continuità degli ordinamenti in base al 
quale il legislatore costituzionale assicura, nell’ambito del 
conferimento delle competenze amministrative, “il pieno rispetto 
delle <<funzioni storiche>> degli enti locali”. B. Caravita, op. cit.    
18
 Art. 7, L.  5 giugno 2003, n. 131, secondo cui, sulla base dei 
principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, vanno 
attribuite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato soltanto le 
funzioni amministrative di cui occorra assicurare l’unitarietà di 
esercizio, per motivi di buon andamento, efficienza o efficacia 
dell’azione amministrativa ovvero per motivi funzionali o economici o 
per esigenze di programmazione o di omogeneità territoriale. 
Atra innovazione introdotta dalla riforma costituzionale 
del 2001 è la possibilità, prevista dall’art 116, comma 3, 
di attribuire, con legge dello Stato, ulteriori forme e 
condizioni particolari di autonomia, concernenti, tra l’altro, 
la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema. 
Tale possibilità, che riguarda dunque l’intera cura della 
tematica ambientale, dalla definizione degli obiettivi di 
protezione e dalla potestà legislativa, sino alla gestione 
sul territorio, alle competenze amministrative e 
all’attuazione delle politiche ambientali, mostra come sia 
avvertita la trasversalità di tale interesse e valore 
fondamentale, e come fondamentali per l’intero impianto 
costituzionale siano i principi di sussidiarietà e di 
collaborazione tra i diversi livelli di governo, che reggono 
il criterio di flessibilità che è il substrato sul quale si fonda 
il riparto della competenze ambientali tra Stato regioni ed 
enti locali. 
Riparto che dunque non può essere di rigida separazione 
di funzioni, bensì di distinzione, integrazione e 
coordinamento. 
 
 
10 – Il  Sistema delle Agenzie Ambientali  
 
10.1 – L’organizzazione dell’ANPA e le problematiche 
del modello amministrativo italiano 
 
Si è visto come i vari assetti amministrativi in tema di 
protezione dell’ambiente siano stati determinati da un 
lato dall’evoluzione culturale, sociale e poi politica della 
sensibilità su tale tematica, dall’altro dai vari orientamenti 
interpretativi forniti da dottrina e giurisprudenza in ordine 
alla ricerca di un fondamento giuridico del concetto 
“ambiente”.  
L’esito di tali processi è l’affermazione della sua centralità 
e della sua autonomia ed unitarietà giuridica, alla quale 
fecero seguito vari tentativi di riforma, volti a trasferire sul 
piano delle competenze amministrative tali concezioni. 
È utile ripercorrere brevemente tali sviluppi, al fine di 
comprendere la reale portata innovativa della 
costituzione del Sistema delle Agenzie Ambientali.    
Intorno agli anni ’90, iniziò così il dibattito sulla 
ridistribuzione di compiti e funzioni in materia di 
protezione ambientale, che, anche in seguito 
all’istituzione del Ministero dell’ambiente nel 1986, erano 
contrassegnate da frammentazioni e sovrapposizioni. 
Al Ministero dell’ambiente infatti non fu attribuita 
l’interezza delle funzioni inerenti la cura dell’ambiente 
latu sensu, in quanto tale processo di accorpamento 
trovò le resistenze degli altri dicasteri, il che portò alla 
suddivisione delle competenze ambientali tra vari rami 
dell’amministrazione. 
Altra carenza strutturale delle strutture pubbliche 
deputate alla protezione dell’ambiente, consisteva nella 
mancanza di un organismo di collegamento tra il 
momento della definizione degli obiettivi politici e quello 
della loro operativa concretizzazione sul territorio.  
Anche i rapporti tra lo Stato e le Regioni contribuirono a 
rendere discontinuo e spesso incoerente l’intricato 
reticolo delle competenze ambientali. L’identificazione dei 
compiti e delle funzioni da attribuire alle regioni fu infatti il 
risultato più della conflittuale contrapposizione tra l’anima 
centralista e quella autonomistica, che di una razionale 
suddivisione di competenze. 
Ciò portò ad adottare spesso rigide ed astratte 
schematizzazioni, che mal si conciliavano con le reali 
esigenze di protezione dell’ambiente. 
Fu solo a partire dagli anni Novanta che si cominciò ad 
attuare il criterio della flessibilità nei rapporti tra Stato, 
regioni ed enti locali, tramite l’applicazione razionale dei 
principi di leale collaborazione e di sussidiarietà.  
L’evoluzione dell’amministrazione dell’ambiente è 
dunque inserita nel più ampio contesto di riforma degli 
assetti istituzionali e costituzionali che il nostro Paese ha 
vissuto, e vive tuttora. 
L’altro ampio quadro di riforma del quale fa parte 
l’evoluzione delle varie strutture pubbliche deputate alla 
tutela dell’ambiente, è la il processo di razionalizzazione 
dell’apparato amministrativo. 
A ciò si aggiunga la particolarità della tutela 
dell’ambiente: non definibile come materia in senso 
tecnico, è dalla consistente e costante giurisprudenza 
costituzionale intesa come valore fondamentale 
dell’ordinamento ed interesse trasversale, settore, dal 
punto di vista amministrativo, estremamente complesso 
che richiede allo stesso tempo alte competenze tecniche 
ed approccio multidisciplinare. 
Tale bisogno di riforma ha trovato risposta nell’adozione 
del modello delle agenzie pubbliche, il quale, fondato 
sull’autonomia di gestione della propria azione, tenta di 
sciogliere anche il nodo della commistione tra ruolo 
decisorio politico e  funzione amministrativa, nociva tanto 
per l’efficienza, quanto per la continuità del servizio 
pubblico. 
Il Sistema delle Agenzie Ambientali tenta di rispondere in 
modo razionale alla carenza organizzativo – gestionale 
dell’amministrazione dell’ambiente, ed in particolare alla 
mancanza di coordinamento tra il momento della 
definizione delle politiche ambientali nazionali da un lato 
e quello dell’attuazione di tali politiche sul territorio e della 
gestione delle problematiche ambientali in modo 
coerente con le specifiche esigenze locali dall’altro.    
Le prime difficoltà attuative incontrate dalla legge n. 61 
del 1994 che istituiva l’Agenzia Nazionale per la 
Protezione dell’Ambiente furono essenzialmente 
strutturali ed organizzative. 
Per quello che riguarda l’Agenzia Nazionale, è stata 
evidenziata la sua intrinseca debolezza strutturale e 
funzionale delineata dal D. Lgs. n. 469 del 1993, poi 
convertito nella legge n. 61 del 1994, superabile se si 
fosse pensato ad “affidare ad essa la gestione diretta 
delle attività amministrative ad alto contenuto tecnico”
 19
. 
Le carenze organizzative e gestionali, comuni sia 
all’Agenzia nazionale, sia alle Agenzie regionali, erano 
determinate dal fatto che la loro dotazione di personale e 
risorse fu attuata tramite il mero trasferimento da 
strutture già esistenti, determinando insufficienza di 
competenze tecniche ambientali e scarsità di risorse 
finanziarie
20
. 
La difficoltà che dovettero fronteggiare le Agenzie 
Ambientali al momento della loro istituzione, difficoltà con 
la quale tuttora il consolidato Sistama Agenziale deve 
confrontarsi, fu essenzialmente quella dirigenziale ed 
organizzativa di gestire la nuova struttura amministrativa 
dell’agenzia pubblica, improntata sul modello 
manageriale di autonomia, efficacia, efficienza e 
tempestività della propria azione, così differente dalla 
risalente organizzazione burocratizzata dell’apparato 
amministrativo, sia centrale, sia locale, all’interno del 
quale veniva a collocarsi. 
                                                 
19
 A. Ferrara, La distribuzione delle funzioni ambientali fra 
amministrazioni centrali e locali. Il ruolo dell’Agenzia nazionale per 
l’ambiente, Istituto per l’ambiente, Milano, 1995.       
20
  Cfr. supra Cap. 5.5 – Le prime difficoltà nell’attuazione della legge 
21 gennaio 1994, n. 61. 
Le varie Agenzie, al fine di risolvere tali questioni, 
decisero di realizzare una rete di confronto e di 
vicendevole cooperazione, nell’intento costituire “un 
sistema federativo con strutture decentrate a livello 
regionale ed operante in rete”
21
.  
Attuazione di tali presupposti sono le annuali Conferenze 
Nazionali delle Agenzie Ambientali e l’istituzione 
dell’Osservatorio sull’Organizzazione e sulla Gestione 
delle Arpa-Appa (ONOG). 
 
                                                 
21
  Altero Matteoli, in veste di Ministro dell’Ambiente e della Tutela 
del Territorio, in APAT, “Le conferenze …”, op. cit.