Le norme e i criteri che disciplinano gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (I.R.C.C.S.)

2crisi del Welfare State e il ruolo sempre più imminente assunto dalle 
regioni. Il d.lgs. n. 502/92 di “Riordino della disciplina in materia 
sanitaria”, emanato in attuazione della delega normativa contenuta 
nella L. 421/92, e le successive modifiche a tale decreto apportate dal 
d.lgs. n. 517/93 si fondano sul decentramento delle competenze 
programmatorie e operative, sull’autonomia e responsabilizzazione 
regionale, sulla ridefinizione dei ruoli e delle prerogative degli organi 
politici e di gestione. La politica riformista italiana tiene conto dei 
problemi di contenimento della spesa attraverso modificazioni del 
sistema di finanziamento della economia sanitaria complessiva e delle 
singole strutture, ma anche dei problemi di funzionamento attraverso 
l’aziendalizzazione delle strutture sanitarie, con rigidi principi 
manageriali, tipici delle gestioni private. La riforma si colloca 
all’interno di un processo di decentramento delle competenze 
amministrative dallo Stato alle strutture più prossime al cittadino e 
comporta il riconoscimento di una forte autonomia regionale 
nell’amministrazione della sanità. Il passaggio dallo Stato alle regioni 
dei compiti finanziamento, controllo e gestione del sistema sanitario 
risponde alla necessità di collegare maggiormente l’erogazione dei 
finanziamenti alle caratteristiche delle strutture territoriali e al bisogno 
socio-sanitario manifestato dalla popolazione. Il d.lgs. n. 502/92 ha 
lasciato numerosi punti insoluti e ha reso necessario un successivo 
completamento della riforma, avvenuto con il d.lgs. n. 229/99. Il 
“decreto Bindi” ha l’intento principale di definire, in maniera più 
accurata, la tipologia dell’azienda sanitaria per eliminare le ambiguità 
e le contraddizioni esistenti dal punto di vista legislativo e, quindi, di 
consentire la piena realizzazione del processo di aziendalizzazione. 
3Il d.lgs. n. 56/2000 di attuazione del “federalismo fiscale” ha 
introdotto una serie di importanti innovazioni nella finanza delle 
regioni, ridisegnando il sistema di finanziamento.  
L’art. 117 Cost., così come modificato dalla legge Costituzionale n. 3 
del 2001, ridistribuisce le competenze legislative e regolamentari tra 
Stato e regioni con un criterio inverso rispetto al passato, introducendo 
la competenza de residuo delle regioni. Vengono infatti individuate le 
materie di competenza esclusiva dello Stato, mentre alle regioni 
spetta, accanto alla competenza concorrente nelle materie indicate 
dalla Carta, la competenza (esclusiva) residuale “in riferimento ad 
ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello 
Stato”. Più specificatamente, in tema di Salute, il comma 2, lettera m), 
riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la “determinazione dei 
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali 
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”. La “tutela 
della Salute” e la “ricerca scientifica”, nel novellato testo 
costituzionale, sono “materie” di legislazione concorrente. La potestà 
legislativa e regolamentare delle suddette “materie” spetta alle regioni 
attraverso leggi di dettaglio, mentre la potestà esclusiva riferita alla 
determinazione dei principi fondamentali compete allo Stato 
attraverso leggi quadro o cornice. 
Questa breve sintesi dei principali aspetti del percorso della riforma 
sanitaria è fondamentale per inquadrare il cammino evolutivo degli 
Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (d’ora in poi Irccs), a 
partire dalla legge istitutiva del SSN fino alla riforma attuata con il  
decreto legislativo n. 288 del 2003 e la relativa sentenza della Corte 
Costituzionale n. 270 del 2005. Gli Irccs rappresentano i centri di 
eccellenza del sistema sanitario nazionale, risentendo necessariamente 
4di tutte le esigenze e le pressioni interne al SSN. Gli Irccs perseguono 
finalità di ricerca scientifica nel campo biomedico e in quello 
dell’organizzazione e gestione dei servizi sanitari, unitamente a 
prestazioni di ricovero e cura di alta specialità. Il ruolo degli Irccs è 
fondamentale. Essi costituiscono l’ambiente ideale dove poter ideare, 
sperimentare e validare non solo metodologie biomediche, ma anche 
nuove strategie e applicazioni di carattere organizzativo ed 
economico. 
L’odierno elaborato, il cui titolo è “Le norme e i criteri che 
disciplinano gli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico 
(I.R.C.C.S.)”, cercherà di analizzare, nel primo capitolo, le principali 
tappe normative evolutive degli Irccs in parallelo con le 
trasformazioni del SSN. In particolare si esamineranno le disposizioni 
legislative contenute nella L. n. 833/78 e nel d.P.R. n. 617/80 le quali 
hanno qualificato la natura “ibrida” degli Istituti, contesi tra Stato e 
regioni e subordinati ad un sistema di controlli estremamente ambiguo 
e controverso, nonché ad un flusso di finanziamenti ristretti per 
l’assistenza e pressoché inesistenti per la ricerca. Si analizzeranno, 
inoltre, il d.lgs. n. 269/93 e il d.lgs. 229/99 che, nel tentativo di 
estendere il processo di aziendalizzazione anche agli Irccs, hanno, di 
fatto, realizzato il commissariamento degli stessi.  
Il capitolo secondo tratterà del rapporto esistente tra la ricerca, i 
policlinici universitari e gli Irccs. Particolare attenzione sarà dedicata 
ai policlinici universitari e, dunque, sviluppato il modello della 
fondazione policlinico, così come previsto dal d.lgs. n. 288/2003 che 
ha incluso nel processo di riordino degli Irccs anche i policlinici 
universitari.
5Le norme che regolano gli Irccs saranno descritte nel capitolo terzo. In 
particolare, il capitolo ha l’intento di mettere in evidenza come 
l’attuale normativa sia sostanzialmente ancora legata alle disposizioni 
del d.P.R. n. 617/80, nonostante notevoli cambiamenti siano stati 
adottati, in linea con gli sviluppi del SSN, in materia di dipartimenti, 
finanziamento, dirigenza e personale.
Il decreto legislativo n. 288 del 2003, recante il riordinamento degli 
Irccs, verrà analizzato nel capitolo quarto. Particolare attenzione sarà 
attribuita al processo di trasformazione degli Irccs in fondazioni; alla 
loro struttura organizzativa, tenuto conto della sentenza della Corte 
Costituzionale n. 570/2005. Nell’analisi si prenderà in considerazione 
lo statuto della Fondazione Irccs C. Besta, della Fondazione Istituto 
Nazionale dei Tumori di Milano e della Fondazione Irccs “Ospedale 
Maggiore Policlinico, Mangiagalli e Regina Elena”. Quanto alla 
possibilità di riconoscimento di nuovi Istituti a carattere scientifico, 
verrà esaminato lo statuto Irccs Oncologico Veneto, il cui 
riconoscimento è avvenuto nel 2005. Verrà, inoltre trattata la 
normativa disciplinata dall’atto di intesa sulla “Organizzazione, 
gestione e funzionamento degli Istituti di ricovero e cura non 
trasformati in fondazioni”. 
Il capitolo quinto è dedicato agli Istituti di ricovero e cura presenti sul 
territorio, divisi in due categorie: gli Irccs con personalità giuridica di 
diritto pubblico e gli Irccs con personalità giuridica di diritto privato, 
suddivisi, a loro volta tra monotematici, oncologici e politematici.  
Verranno, inoltre, individuati i finanziamenti relativi alla ricerca 
corrente e finalizzata.
6Capitolo primo 
L’evoluzione storica della normativa degli Irccs 
Sommario: 1.1. La natura “ibrida” degli Irccs nella L. 23 dicembre 1978, n. 833. – 
1.1.1. La nascita degli Istituti a carattere scientifico – 1.1.2. Gli Istituti di diritto 
pubblico e di diritto privato. – 1.1.3. Il riconoscimento e il controllo. – 1.2. Le 
restrizioni del d.P.R. 31 luglio 1980, n. 617- 1.2.1. Gli organi: Consiglio di 
amministrazione, Collegio dei revisori, Comitato tecnico-scientifico. – 1.2.2. I 
controlli. – 1.2.3. La ricerca scientifica. - 1.2.4. Le risorse finanziarie. – 1.2.5. Le 
risorse umane- 1.3. La riforma incompiuta dei decreti legislativi 30 giugno 1993, 
n. 269, e 19 giugno 1999, n. 229. – 1.3.1. Il processo di aziendalizzazione. – 1.3.2. 
Il commissariamento. – 1.3.3. La razionalizzazione. – 1.4. Gli Irccs nell’epoca 
delle riforme. – 1.4.1. La riforma del Titolo V della Costituzione e la 
determinazione dei livelli essenziali di assistenza concernenti i diritti civili e 
sociali. – 1.4.2. I Livelli essenziali di assistenza (L.E.A.). – 1.4.3. La tutela della 
Salute.
1.1. La natura “ibrida” degli Irccs nella L. n. 833/78 
1.1.1. La nascita degli Istituti a carattere scientifico
L’origine degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico si pone 
in relazione alle nuove concezioni che affiorano nei primi decenni del 
XX secolo in tema di sanità pubblica e che evidenziano il bisogno di 
acquisire, con il metodo e gli strumenti propri della ricerca scientifica, 
nuove conoscenze su malattie di particolare gravità e diffusione. La 
soddisfazione di tale bisogno, sin dall’inizio, assume carattere 
essenzialmente privato; successivamente alla entificazione della 
ricerca scientifica biomedica concorre anche lo Stato, cui si deve la 
nascita degli Istituti Fisioterapici Ospitalieri di Roma avvenuta con 
R.D. 782/1931.
1
 L’art. 5 del decreto del 1931 stabilisce che gli istituti, 
1
Gli Istituti fisioterapici Ospitalieri di Roma furono dapprima costituiti con R.D. 1619/1926 e 
successivamente con R.D. 782/1931, riunendo l’Istituto Ospitaliero dermosifilopatico di Santa 
Maria e San Gallicano e l’Istituto per lo studio e  la cura del cancro. 
7per quanto ha tratto alla loro funzione “ospitaliera”, sono sottoposti 
alla tutela con le modalità e forme stabilite per il Pio Istituto di Santo 
Spirito. Per quanto, invece, riguarda la funzione di centro di indagine 
scientifica e di studio per le finalità pratiche, che sono loro connesse, 
gli Istituti sono sottoposti all’alta vigilanza del Ministero della Sanità. 
Questo comporta una duplice imputazione funzionale: da un lato gli 
Istituti Fisioterapici, in relazione al ricovero, all’assistenza ed alla cura 
degli ammalati, svolgono un’attività equiparabile a quella propria 
degli enti ospedalieri, relativamente invece ai compiti scientifici e di 
studio, esplicano attribuzioni che sono direttamente riconosciute come 
proprie dallo Stato, il che giustifica l’art. 14 del T.U. del 1932, n. 
1296, per cui è facoltà del Ministro della Sanità avvalersi del 
personale tecnico degli Istituti, non solo per le ricerche scientifiche, 
ma anche per ispezioni. Il primo provvedimento che si occupa degli 
«Istituti a carattere scientifico» è il R.D. 30 settembre 1938, n. 1631, 
contenente le norme generali per l’ordinamento dei servizi sanitari e 
per la disciplina del personale ospedaliero. L’art. 1 stabilisce che «gli 
Istituti a carattere scientifico sono regolati da propri statuti organici. Il 
riconoscimento di tale carattere è fatto dal Ministro dell’Interno, 
sentito quello per l’Educazione Nazionale». Questo comporta la 
sottrazione degli Istituti a carattere scientifico alla sfera di 
applicazione del provvedimento medesimo, perché retti da «propri 
statuti organici». Inoltre il decreto non stabilisce i requisiti necessari 
per ottenere tale riconoscimento e le eventuali procedure per 
l’accertamento e la valutazione dei medesimi. Dagli «Istituti a 
carattere scientifico» si è pervenuti con la L. n. 132/1968, avente ad 
oggetto «enti ospedalieri e assistenza ospedaliera», agli «Istituti di 
ricovero e cura riconosciuti a carattere scientifico». Essa dispone che 
8l’assistenza ospedaliera è anche svolta dagli «Istituti di ricovero e cura 
riconosciuti a carattere scientifico con decreto del Ministro della 
Sanità di concerto con il Ministro della Pubblica Istruzione» e a essi 
«si applicano per la parte assistenziale le norme della legge stessa» 
(art. 1, 2° comma). Agli Istituti si applicano le disposizioni della legge 
ospedaliera solo per la «parte assistenziale», cioè per l’attività di 
ricovero e cura degli infermi e sono sottratti a tutte le altre norme della 
legge stessa le attività in riferimento alla programmazione, 
classificazione del personale e organizzazione di certi servizi.
23
La riforma regionale degli anni ’70 opera nell’ambito degli Istituti una 
“condivisione” della ricerca scientifica dall’assistenza sanitaria con 
l’attribuzione della prima alla competenza statale e della seconda a 
quella regionale. Nonostante questa separazione di competenze, 
nessun chiarimento in merito ai compiti e alla conseguente disciplina 
degli Istituti di ricovero e cura era desumibile dall’art. 6, n. 4, del 
d.P.R. 1 gennaio 1972, n. 4, recante «Trasferimento alle regioni a 
statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di 
2
 Con parere 12 luglio 1971, n. 121/76 il Consiglio di Stato (Sezione II) ha affermato che: 
«l’espressione “per la parte assistenziale” va intesa nel senso che le norme per il nuovo 
ordinamento ospedaliero valgono anche per i detti istituti (riconosciuti a carattere scientifico) per 
quanto concerne le modalità di ricovero e le cure degli infermi, la determinazione delle rette di 
degenza e l’ordinamento dei servizi destinati ai compiti di ricovero e di cura». 
3
 In un successivo e più articolato parere, il Consiglio di Stato (Sezione II, 29 gennaio 1974, n. 
2248/73) ha affermato che: «l’autonomia normativa degli istituti (a carattere scientifico) resta 
ferma per tutto ciò che concerne i servizi destinati alla ricerca pura ed applicata. L’autonomia 
stessa rimane integra per quanto concerne i seguenti aspetti, che sono estranei alla materia 
dell’assistenza ospedaliera: a) l’assetto istituzionale degli istituti (…); b) la struttura e 
l’amministrazione degli istituti (…); c) i requisiti e la classificazione degli stabilimenti ospedalieri, 
che il titolo III della legge disciplina in funzione e connessione con il riconoscimento e la 
costituzione degli enti ospedalieri (…); d) lo stato giuridico dei dipendenti (…). Per ciò che invece 
–prosegue il Consiglio di Stato- riguarda “l’ordinamento dei servizi destinati a compiti di ricovero 
e di cura”, rientrati nella “parte assistenziale” (…) è da ammettere che la relativa disciplina, posta 
nel titolo VI della legge e delle norme delegate (d.P.R. 27 marzo 1969, n. 128) si applica, sempre 
per quanto attiene all’assistenza ospedaliera, agli istituti riconosciuti a carattere scientifico». 
9assistenza sanitaria  e ospedaliera e dei relativi personali ed uffici», né 
dall’art. 28 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616
4
.
1.1.2. Gli Istituti di diritto pubblico e di diritto privato 
Una compiuta definizione del ruolo degli Istituti di ricovero e cura a 
carattere scientifico è stata data solo dall’art. 42 della L. 23 dicembre 
1978, n. 833, che li include nella disciplina del Servizio sanitario 
nazionale. La riforma sanitaria «ha segnato il superamento del 
pregresso sistema mutualistico–ospedaliero incentrato su una miriade 
di enti notevolmente differenziati tra loro e caratterizzato da una 
completa assenza di collegamenti tra assistenza ambulatoriale e 
domiciliare e assistenza ospedaliera e dal mancato rilievo conferito al 
momento della «prevenzione» rispetto a quello della «cura»
5
. Il 
disegno organizzativo perseguito dal legislatore realizza «la quasi 
totale pubblicizzazione delle strutture di offerta dei servizi sanitari» 
(Olla-Pavan, 1996)
6
 e si ispira ad un massimo di garantismo, nel senso 
che la tutela della Salute è assicurata a tutti i cittadini indistintamente. 
4
 L’art. 28 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 di attua la delega legislativa contenuta nella L. 22 
luglio 1975, n. 382. Sul punto cfr. De Cesare G. Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico,
voce in Novissimo Digesto Italiano, Torino, 1983, pag. 272. L’Autore sostiene: «In verità il 
meccanismo previsto dall’art. 28 non è felice, in quanto se nel 1° comma si riafferma il potere che 
già le Regioni esercitano sulla attività assistenziale svolta dagli istituti e che comunque nessuno ha 
mai posto, almeno in teoria, in discussione, nel 2° comma era detto che lo Stato continua ad 
esercitare le funzioni relative  all’ordinamento degli istituti ed alla provvista degli organi direttivi: 
c’è materia da contendere. Se poi si fosse anche riusciti ad ottenere una corretta impostazione di 
rapporti tra Stato, Regioni e istituti, il 3° comma, in cui è previsto il controllo sugli atti da parte 
degli appositi organi regionali, ma che vieta l’annullamento di deliberazioni adottate in deroga con 
le disposizioni regionali (quali?), ma autorizzate dal Ministero della Sanità per le finalità 
scientifiche degli istituti è ancora un foriero di conflitti: chiunque sia a conoscenza della prassi di 
controllo attualmente adottate in ordine ad enti ospedalieri ed istituti, non può non pensare che con 
una simile normativa accadrebbe o sarebbe accaduto di tutto». 
5
 Sul punto cfr. Sangiulano R., Diritto sanitario e servizio sanitario nazionale, Napoli, 2003, pag. 
12. 
6
Sul punto cfr. Olla G.; Pavan A., Il management nell’azienda sanitaria, Milano, 1996, pag. 9. 
10
La legge di riforma si coniuga direttamente all’art. 32 Cost. 
specificando nell’art. 1, commi 1 e 2, che la tutela della Salute 
psichica e fisica del cittadino, intesa come fondamentale diritto 
dell’individuo e insieme interesse della collettività, viene garantita 
dalla Repubblica attraverso il SSN nel rispetto della dignità e libertà 
della persona umana. La riforma sanitaria opera un cambiamento 
culturale e operativo, tenta di realizzare un’opera di incontro tra 
ricerca ed assistenza. 
L’art. 42 della L. n. 833/78 identifica gli Istituti a carattere scientifico 
come organismi aventi personalità giuridica «che insieme a 
prestazioni sanitarie di ricovero e cura svolgono specifiche attività di 
ricerca scientifica biomedica» (comma 1). La nozione di Istituto di 
ricovero e cura fa, dunque, leva su due caratteri essenziali che sono 
l’uno la personalità giuridica
7
 e l’altro i compiti da perseguire. La 
personalità giuridica può essere di diritto pubblico o di diritto privato. 
La pubblicità dell’ente sta a significare che esso è tenuto a soddisfare, 
con carattere di officialità, l’interesse affidato alle sue cure, per cui 
l’ente pubblico non può prospettarsi (a differenza dell’ente privato) 
ragioni idonee  a giustificare la cessazione della sua attività. Quanto ai 
compiti dell’ente, essi vengono individuati espressamente dalla nuova 
disciplina nell’attività di ricerca biomedica e nelle prestazioni di 
ricovero e cura. La ricerca non è soltanto precisata con il termine 
scientifica, ma «scientifica biomedica», dove il significato 
etimologico (ßìos), indica quelle attività di ricerca scientifica in tutte 
7
La personalità giuridica indica la titolarità di situazioni soggettive, cioè sia la capacità giuridica 
che di agire.  «La personalità giuridica non è attributiva della soggettività; questa si consegue con 
la semplice creazione dell’organizzazione, secondo gli schemi tipici previsti dalla legge, quale 
entità portatrice di interessi propri, distinta, anche sotto il profilo patrimoniale, da coloro che 
l’hanno costituita o vi partecipano» (sul punto cfr. Perlingieri, P., Istituzioni di diritto civile,
Napoli, 2001, pag. 71). 
11
quelle discipline mediche che riguardano la tutela della Salute e, 
quindi, della vita. La ricerca scientifica non va, dunque, circoscritta a 
particolari temi, ma è necessariamente estesa a tutto ciò che, 
direttamente o indirettamente, interessa la tutela della Salute
8
. Il 
perseguimento delle attività di ricerca scientifica biomedica e delle 
prestazioni di ricovero e cura, anche se di duplice natura ed eterogenee 
tra loro, rappresentano requisiti inscindibili per il riconoscimento. Le 
prestazioni di ricovero e cura sono identiche a quelle proprie 
dell’assistenza sanitaria ospedaliera. La nuova disciplina mantiene 
ferma la distinzione tra «parte assistenziale», regolata dalla L. n. 
132/1968, e «ricerca scientifica», riservata all’autonomia degli Istituti, 
cioè alle norme degli statuti e dei regolamenti. In particolare, la 
normativa, relativamente alla «parte assistenziale», equipara gli Istituti 
aventi personalità giuridica di diritto pubblico, ai presidi multizonali 
delle UU.SS.LL. nel cui territorio sono ubicati
9
 e gli Istituti con 
personalità di diritto privato alle case di cura private. La gestione della 
parte assistenziale degli Istituti con personalità giuridica di diritto 
pubblico è attribuita dall’unità sanitaria locale nel cui territorio sono 
ubicati e sono stabilite delle norme particolari che tengono conto del 
collegamento funzionale e del coordinamento con i presidi e i servizi 
delle UU.SS.LL., attraverso idonee forme di consultazione dei 
rispettivi organi di gestione e degli indirizzi di gestione. Gli Istituti 
con personalità giuridica di diritto privato sono equiparati alle case di 
cura private. La regione esercita su di essi gli stessi poteri che ha nei 
8
 Sul punto cfr. De Camelis P., Istituti di ricovero e cura carattere scientifico, in Dizionario di
Diritto Sanitario, Milano, 1984, pag. 278. L’Autore sostiene «occorre che questi temi abbiano 
come costante punto di riferimento gli obbiettivi del SSN e quelli indicati dal piano sanitario 
nazionale».
9
E più precisamente sono considerati presidi ospedalieri multizonali, in quanto essi, come prevede 
l’art. 18, «svolgono attività prevalentemente rivolte a territori la cui estensione include più di una 
unità sanitaria locale» (1° comma). 
12
confronti delle case di cura private: trattasi dei poteri di vigilanza di 
cui all’art. 193 ss. del R.D. n. 1265/1934, all’art. 51 della L. n. 132/68, 
trasferiti alle regioni con d.P.R. n. 4 del 1972, nonché dei poteri di cui 
all’art. 43 della presente legge. 
Per quanto concerne il regime giuridico amministrativo, continuano a 
svolgersi le funzioni dei competenti organi dello Stato. L’espressione 
«regime giuridico amministrativo» si riferisce all’assetto istituzionale, 
e, quindi, alla struttura, alla organizzazione dei servizi, ecc.
10
 Per  
quanto riguarda l’assistenza degli Istituti con personalità di diritto 
privato, le regioni stipulano convenzioni conformi a schemi tipo 
approvati dal Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della 
Sanità e sentito il Consiglio Sanitario Nazionale. Tali schemi sono 
vincolanti per le regioni e gli Istituti, ma le convenzioni non possono 
non tener conto, come detta la legge, delle «particolarità degli 
Istituti», vale a dire delle particolari esigenze funzionali che 
caratterizzano ciascun Istituto e prevede, quindi, clausole specifiche a 
salvaguardia degli scopi e delle caratteristiche di ognuno. Una volta 
stipulata la convenzione, il complesso dei rapporti tra Istituto e 
regione è regolato dalla normativa posta dagli artt. 41, 42, 43 della L. 
n. 833/78, il che significa che la stessa convenzione non può essere in 
contrasto né con le disposizioni citate, né con le leggi regionali 
emanate in attuazione delle stesse.  
10
 Con questa disposizione deve ritenersi superato il parere del Consiglio di Stato e quindi escluso 
dal concetto di «parte assistenziale» ogni aspetto riguardante l’ordinamento dei servizi, essendo 
l’espressione «regime giuridico amministrativo» riferito all’assetto istituzionale e quindi alla 
struttura dell’organizzazione dei servizi.