L' Analisi di Impatto Regolamentare dai profili comparati al caso pratico.

  
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L’A.I.R. consiste in una valutazione ex-ante dei provvedimenti 
regolativi che possono incidere in maniera molto significativa sulle 
condizioni di vita dei cittadini e sull’attività delle imprese. Essi, infatti, 
sono quelli che intervengono sui comportamenti dei loro destinatari per 
regolarne gli aspetti strettamente economici (condizioni di accesso ai 
mercati, prezzi, concorrenza) ovvero le conseguenze sociali (in ambiti 
quali salute, sicurezza sul lavoro, ambiente, e così via). L’A.I.R. ha il 
compito di mettere in evidenza i vantaggi e gli svantaggi dei 
provvedimenti regolativi orientando i decisori politici verso 
l’assunzione di scelte efficaci e maggiormente rispondenti alle e 
sigenze dei cittadini. È possibile, infatti che in molte circostanze si 
corra un rischio di un eccesso di regolazione (norme troppo numerose, 
inutilmente dettagliate, invadenti, restrittive della libertà d’azione). È a 
tale rischio che va ricondotta la principale funzione dell’A.I.R.: 
valutare se un dato intervento è veramente indispensabile e garantire, 
anche con l’utilizzo di analisi costi/benefici, la scelta dell’opzione 
regolativa migliore, evitando, in ogni caso, provvedimenti 
ingiustificatamente onero si per i destinatari. 
Questo strumento si propone quindi come supporto a tutti quei 
soggetti istituzionali che, nell’ambito delle proprie funzioni, sono 
chiamati ad operare interventi di tipo normativo, fornendo loro gli 
elementi conoscitivi necessari per una piena valutazione 
dell’opportunità di un atto regolativo attraverso l’analisi delle relative 
conseguenze. Più in particolare, l’AIR consente al legislatore di 
raggiungere i seguenti vantaggi: 
  
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 ξ  miglioramento della conoscenza degli effetti (positivi e 
negativi) derivanti dalle proprie decisioni; 
 ξ  incremento della trasparenza, della consultazione e 
della partecipazione nel processo legislativo; 
 ξ  aumento della responsabilità del legislatore rispetto alle 
proprie decisioni e, in particolare, agli effetti negativi 
che ne conseguono. 
 
L'analisi di impatto della regolamentazione (Air) è uno strumento di 
supporto alle decisioni politiche. II suo scopo è quello di fornire al 
decisore un quadro il più possibile basato su precisi riscontri empirici 
dei costi e dei benefici di diverse opzioni regolative (inclusa l'opzione 
zero di non regolare affatto) e di indicare l'opzione che comporta un 
beneficio netto per la comunità. Anche se esistono molti approcci e 
diverse concezioni dell'analisi di impatto, lo scopo principale è 
chiarissimo. Si tratta di “conoscere per deliberare”, cioè di offrire una 
base empirica per le decisioni.  
 Anticipando qui un concetto che apparirà ancora più chiaro in 
seguito, possiamo sottolineare fin d'ora che l'Air non sostituisce il 
processo decisionale, ma lo arricchisce. La sua potenzialità non è in 
termini di “calcolabilità” delle decisioni. E'invece una risorsa cognitiva 
che può cambiare il sistema delle interazioni fra società, 
amministrazione pubblica e  politica. 
Come risulta anche dai documenti Ocse, il ruolo principale dell'Air è 
di ottimizzare l'azione dei poteri pubblici. L'Air non deve essere vista 
  
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come strumento che permette di ottenere un unico risultato 
“determinista”, indipendente dai valori politici. Il suo ruolo principale è 
di servire da guida per scegliere tra opzioni esaminate. 
Esiste manifestamente un legame tra l'Air e il buon funzionamento 
dei processi di elaborazione delle norme. L'Air deve dunque essere 
considerata come parte integrante del lavoro dei governi e non come 
un'attività supplementare facoltativa, idonea soltanto ad imporre costi 
supplementari. 
L'integrazione dell'Air nel processo di elaborazione delle politiche 
esige una notevole evoluzione delle mentalità dei responsabili delle 
regolazioni, dei governi, dei gruppi di interesse e, infine, del grande 
pubblico. La necessità di operare questi cambiamenti culturali significa 
che la realizzazione dell'Air deve essere un processo a lungo termine. 
Solo un sostegno determinato al livello politico permetterà di integrare 
effettivamente l’Air nelle “culture” politiche e amministrative. 
L’Air è quindi un insieme di metodologie che consente una 
valutazione ex ante di provvedimenti regolativi che possono incidere in 
modo rilevante sulle condizioni di vita dei cittadini e sull’attività delle 
imprese. Con l’Air è possibile mettere in evidenza i vantaggi e gli 
eventuali svantaggi dei provvedimenti regolativi, orientando i decisori 
politici verso l’assunzione di scelte più efficaci e maggiormente 
rispondenti alle esigenze dei cittadini. Talvolta infatti si può correre il 
rischio di un eccesso di regolazione, con norme troppo numerose, 
inutilmente dettagliate, invadenti, restrittive della libertà d’azione. 
L’obiettivo dell’Air è quello di valutare se un dato intervento è 
  
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veramente indispensabile e garantire, anche con l’utilizzo di analisi 
costi/benefici, la scelta dell’opzione regolativa migliore, evitando, in 
ogni caso, provvedimenti ingiustificatamente onerosi per i destinatari. 
 
 
2. A cosa serve l’Air? 
 
L’entrata a regime e la diffusione dell’Analisi di impatto della 
regolamentazione è frenata a monte dalla presenza di forti resistenze a 
livello culturale, politico o amministrativo ad avvalersi di questo 
strumento. Le amministrazioni preposte all’Air possono essere frenate 
dall’esprimere interesse o  per lo strumento da due ordini di ragioni 
peraltro in parte condivisibili: 
a) in primo luogo, l’Air è costosa. Le decisioni devono 
essere prese velocemente e con tempestività. Uno dei 
punti più discussi è che bisognerebbe fare un’Analisi 
costi benefici dell’analisi costi benefici. - Vale la pena 
fare l’Air? -; 
b)  in secondo luogo, nella maggior parte dei casi 
l’amministrazione viene chiamata a redigere un 
provvedimento che riflette una precisa volontà del 
policy-maker ed è già delimitato nelle modalità e nei 
contenuti da precise indicazioni politiche. Se fatta, 
potrebbe essere semplicemente volta a giustificare 
  
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quello che il politico aveva comunque già deciso di 
fare. – A che serve quindi l’Air? -; 
c)  il soggetto politico o le “lobbies” possono non essere 
interessati o addirittura voler evitare la diffusione delle 
informazioni sui costi e benefici di un provvedimento o 
sui trade-off di scelte alternative che emergerebbe con 
l’Air. Le decisioni che avvantaggiano nicchie di 
cittadini non hanno la stessa popolarità di quelle a 
beneficio della collettività. - Perché fare l’Air? - 
 
I benefici dell’Air sono numerosi e rilevanti e l’Air può essere utile 
anche nei casi evidenziati sopra. 
 
 
L’Air contribuisce: 
1. a giudicare se un intervento di regolazione è veramente 
indispensabile e a minimizzare il fenomeno della 
proliferazione di provvedimenti di scarsa utilità che 
appesantiscono e complicano il quadro normativo in cui gli 
operatori sono chiamati ad operare; 
2.  a indirizzare il regolatore verso le soluzioni normative il 
meno possibile onerose per i destinatari. A volte basta poco 
per rendersi conto che esiste una diversa modalità di 
raggiungere lo stesso obiettivo che comporta molti meno 
  
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costi per i destinatari o che permette di produrre esternalità 
positive a beneficio di tutti; 
3.  ad acquisire tutte le informazioni necessarie a valutare in 
maniera oggettiva tutti i costi e benefici delle opzioni 
rilevanti. A questo scopo è fondamentale la consultazione 
che permette di rilevare tutti gli interessi dei soggetti cui è 
destinato il provvedimento o che ne sono in ogni modo 
coinvolti ; 
4. a sostenere e evidenziare i benefici netti oggettivi per la 
collettività di decisioni politiche apparentemente 
“impopolari” o di progetti i cui benefici si realizzeranno 
oltre l’orizzonte temporale del policy maker, favorendo 
iniziative regolamentari che potrebbero essere nettamente 
preferibili alle alternative ma che non sarebbero 
implementate perché non sostenute da adeguati incentivi 
politici. Questo non toglie, con riferimento al punto a), che 
in alcuni casi il costo di fare l’Air possa superare i benefici. 
Ma per questo motivo esistono delle “soglie”, definite da 
ogni sistema sulla base di vari criteri, che delimitano 
l’opportunità di procedere con l’Air o meno. In genere 
queste soglie si basano su un livello minimo dei costi di 
conformità del provvedimento. Il presupposto di tale criterio 
di definizione della soglia minima è che non sia necessario 
sottoporre ad Air un intervento che ha dei costi molto 
limitati o al limite nulli. Naturalmente è possibile formulare 
  
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criteri più elaborati che tengano conto di altre informazioni 
rilevanti ai fini della decisione sull’opportunità di effettuare 
l’Air o che siano maggiormente adattabili alle situazioni 
specifiche. L’Air come si è detto è un metodo flessibile ed è 
possibile calibrare il grado di dettaglio dell’Analisi o la 
scelta della metodologia di valutazione a seconda dei casi 
specifici o delle situazioni. L’analisi di alcuni casi studio e 
l’evidenza di altri Paesi evidenzia ad esempio che l’utilità e 
l’opportunità di effettuare l’Air non dipende dalla tipologia 
di atto normativo. Anche una circolare ministeriale, che 
appare un documento di minore rilevanza giuridica rispetto a 
un decreto o a un disegno di legge, può essere altrettanto 
utilmente assoggettata ad Air. La differenza nelle finalità, 
nei contenuti e nei tempi che caratterizza i singoli atti 
normativi può e deve essere affrontata con opportuni 
adeguamenti nelle scelte metodologiche di applicazione 
dell’Air. 
 
Con riferimento al punto b) l’Air non è ridondante neanche quando 
esista già una precisa volontà politica di attuare un determinato 
provvedimento e delle modalità per farlo. Le consultazioni possono far 
emergere elementi che non erano stati considerati a livello politico e 
che possono suggerire la possibilità di conseguire lo stesso risultato con 
una opzione diversa che comporti meno costi per la collettività a 
beneficio di tutti. Se anche la scelta già fatta risultasse essere la 
  
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migliore l’analisi, i risultati delle consultazioni permetterebbero al 
policy maker di avere una migliore percezione di tutti i risvolti del 
provvedimento e di dare una dimensione quantitativa ai vantaggi della 
propria decisione. 
Eventuali benefici indiretti emersi dalle consultazioni e non 
considerati nella proposta iniziale, potrebbero suggerire altri interventi 
correlati in grado di estendere i benefici ad altre categorie di individui o 
ad altri settori produttivi. 
Queste considerazioni aiutano a rispondere anche al terzo problema 
evidenziato, punto c). Il decisore politico ha una minore percezione dei 
destinatari diretti e indiretti del provvedimento di tutte le possibili 
ricadute che questo può avere sulla collettività. Se le consultazioni 
rilevano che i potenziali beneficiari del provvedimento sono più 
numerosi di quelli ipotizzati, sarà possibile estendere il range dei 
destinatari, rendendo più popolare il provvedimento.  
Una Air accurata e adeguatamente pubblicizzata potrebbe aumentare 
la credibilità del regolatore e il livello di percezione da parte della 
collettività dell’effettivo impatto di provvedimenti meno popolari ma 
che comportano benefici netti superiori per la collettività.  
Alcuni investimenti in infrastrutture che hanno costi molto elevati e 
tempi di attuazione molto lunghi ma che possono rappresentare opere 
fondamentali per lo sviluppo del Paese, sono più facili da far accettare a 
livello politico o ai cittadini se esistono dettagliati rapporti redatti da 
ingegneri e professionisti del settore che definiscono le caratteristiche 
del progetto e i termini di attuazione.  
  
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Anche se questi rapporti sono di difficile comprensione per non 
esperti del settore (e comunque il politico difficilmente avrebbe il 
tempo di leggerli) la firma del responsabile e la sua qualifica 
costituiscono una garanzia del loro contenuto oltre ad attribuire al 
firmatario la relativa responsabilità. Se anche la scelta del responsabile 
avviene secondo procedure trasparenti e non discriminatorie, il decisore 
politico sarà sollevato anche dalla imputabilità di questa scelta a 
ulteriore garanzia dei cittadini.  
Queste ultime considerazioni possono sembrare un puro esercizio 
teorico con scarsa o nulla attinenza alla realtà se analizzate in un 
contesto come quello italiano, nel quale la cultura dell’Air è ancora in 
fase di gestazione e si stanno appena vivendo le prime fasi di 
sperimentazione.  
Tuttavia si ritiene importante evidenziare anche questi possibili 
aspetti dell’analisi per dare un’idea delle prospettive future e aiutare a 
percepire tutti i possibili benefici di una realtà più matura a recepire 
l’Air e a interpretarne i risultati.  
L’esperienza di alcuni Paesi Ocse nei quali la cultura dell’Air è più 
radicata, dimostra che il grado di “pubblicità” dato ai risultati dell’Air 
(in alcuni paesi come Canada e Stati Uniti il documento finale dell’Air 
viene pubblicato sulla gazzetta ufficiale) può essere un fattore 
determinante per il successo dell’analisi. 
 
 
  
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3. L’AIR come processo : soggetti. obiettivi, finalità. 
 
La direttiva del Governo 27 marzo 2000 attrae l’Air nella sfera 
giuridica e concettuale delle “valutazioni”, ciò con riguardo sia 
all’impatto della regolamentazione sulla organizzazione delle 
amministrazioni pubbliche, sia a quello sull’attività di cittadini ed 
imprese. 
In vista della valutazione è dunque necessario un processo, o almeno 
una sequenza logico-operativa, il cui svolgimento, appare in qualche 
misura delineato dalla menzionata direttiva di Governo. 
Il processo viene articolato in due fasi in cui i “destinatari” e le 
“finalità” dell’operazione Air sono distinti: 
- nella prima fase, destinatario dell’attività istruttoria 
dell’amministrazione è formalmente il Dagl e sostanzialmente il 
soggetto (di regola politico), deputato a scegliere l’opzione 
normativa ritenuta preferibile. Questa scelta costituisce in 
definitiva l’obiettivo della prima fase del processo. In concreto, 
questa fase di analisi preliminare è volta alla demarcazione del 
quadro di riferimento (ambito, soggetti ed obiettivi), alla 
traduzione in opzioni alternative delle modalità possibili per il 
raggiungimento della finalità che ha mosso il processo, alla loro 
comparazione ed alla loro graduazione in vista della scelta di 
una opzione; 
- nella seconda fase, destinatario delle attività 
dell’amministrazione che conduce l’Air è il soggetto 
  
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responsabile dell’adozione dell’atto regolativo (spesso si tratta 
del Consiglio dei Ministri). In effetti, la conclusione di questa 
fase consiste nella produzione di un documento in sé compiuto, 
ma destinato ad un ulteriore iter (ad esempio quando si tratti di 
un disegno di legge o di un decreto legge da sottoporre ad 
esame e/o ratifica del Parlamento: ipotesi specificamente 
prevista nel secondo comma dell’articolo 5, della legge n. 
50/1999). Nella fase ora esaminata, si tratta dunque di svolgere 
un’ulteriore analisi rivolta ad approfondire il contenuto e gli 
effetti della opzione già prescelta in esito alla fase preliminare. 
 
Conviene dunque ben sottolineare che sia l’atto di impulso iniziale 
del processo, sia la scelta dell’opzione al termine della prima fase, sia 
infine l’adozione dell’atto, hanno chiare connotazioni politiche, sicché 
l’analisi vera e propria a cui è deputata l’organizzazione amministrativa 
competente, deve sempre tener presenti quelle connotazioni. Siffatta 
considerazione costituisce uno dei punti focali dell’Air ed insieme una 
delle maggiori difficoltà applicative. 
In ogni caso, l’attività di analisi svolta dalla amministrazione è da 
considerare atipica, retta com’è non già (o almeno non soltanto) da 
norme giuridiche generali che disciplinano il procedimento 
amministrativo in senso proprio, ma da regole che attingono largamente 
a conoscenze tecniche ed a specificazioni professionali e conoscitive. 
Queste ultime non sono sempre presenti e consuete nell’essere e 
nell’agire amministrativo, e proprio per questo infatti si impone la 
  
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necessità (tenuta in conto dalla normativa in vigore), di provvedere 
tempestivamente ad una qualificata formazione culturale e 
professionale. 
La scarna e disomogenea normativa sull’Air in vigore in Italia lascia 
emergere alcuni punti critici che conviene semplicemente enunciare. 
Hanno infatti un rilievo, non meramente lessicale, le distinzioni tra: 
finalità, opzioni ed obiettivi nell’Air, ma soprattutto ha rilievo la 
categoria delle “consultazioni”. 
Al riguardo, conviene muovere dal fatto che la comunicazione 
pubblica ha da ultimo assunto nell’ordinamento giuridico italiano un 
ruolo esplicito, anche quale strumento di ausilio delle decisioni e delle 
azioni delle amministrazioni: ciò è avvenuto, tral’altro, con la legge 7 
giugno 2000 n. 150 (“Disciplina delle attività di informazione e di 
comunicazione delle pubbliche amministrazioni”). 
E’ poi esigenza primaria della progettazione normativa 
l’acquisizione degli elementi e dei dati di cui l’amministrazione non 
disponga: sicché tra gli strumenti oggi disponibili (e da privilegiare), ci 
sono ora le tecniche di consultazione degli interessati e dei 
controinteressati, che, anche a livello internazionale e comunitario, 
sono considerate utile supporto e come tali sono raccomandate nella 
richiamata “Guida” all’Air. 
In questo contesto ha rilievo il fatto che alle consultazioni – 
momento specifico della comunicazione - si fa riferimento sia nella 
direttiva del 27 marzo 2000, nonché nella “Guida alla sperimentazione 
dell’analisi d’impatto della regolamentazione” (pubblicata come 
  
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circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 16 gennaio 2001 n. 
1, G.U. n. 55 del 7 marzo 2001). 
Ma soprattutto all’articolo 1, II comma, la legge n. 50/1999 
prescrive "forme stabili di consultazione delle organizzazioni 
produttive e delle categorie … interessate” e ciò anche e proprio per il 
“processi di regolazione e semplificazione". 
Dunque, le consultazioni di cui si tratta si innestano in una attività 
complessivamente volta alla definizione di un intervento normativo (o 
regolativo), sono condotte all'interno di una istruttoria in un ambito 
amministrativo, sono attività non provvedimentali e soprattutto 
costituiscono una nuova applicazione dell'esercizio dell'attività 
conoscitiva. 
In questo contesto, la consultazione consente di predisporre la base 
informativa necessaria alla formulazione di interventi efficaci, 
potenziando la base empirica di riferimento per la decisione, ma 
risponde anche alla esigenza di partecipazione dei cittadini alla vita 
pubblica, contribuendo a favorire la creazione di consenso da parte dei 
cittadini, utenti o consumatori, e delle imprese. 
In sintesi, nel quadro Air, l’amministrazione, al fine di ottenere 
elementi necessari per la progettazione di un intervento, è chiamata a 
comunicare ad una platea di soggetti significativi e rappresentativi del 
contesto di riferimento, le proprie necessità informative ed i relativi 
orizzonti. Peraltro fin dal momento iniziale della rilevazione delle 
esigenze che motivano un determinato intervento, ed in misura 
crescente, via via che il processo Air si sviluppa con la definizione di 
  
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opzioni, la consultazione non può essere soltanto occasione di 
interazione conoscitiva, ma deve essere strutturata come dialogo e può 
dunque essere sospinta dai soggetti consultati verso una sorta di 
negoziazione “leggera”. 
Non si può insomma escludere che, utilizzando il dialogo consultivo, 
i soggetti interessati alla regolazione, cerchino di indirizzare il processo 
Air e quindi la regolazione a cui esso serve, verso opzioni ad essi 
favorevoli. D’altra parte la comunicazione e la consultazione 
coinvolgono anche aspetti partecipativi, si volgono cioè, più o meno 
esplicitamente, ad acquisire o consolidare consenso sulle opzioni e 
sugli obiettivi dell’intervento regolativo. 
Il percorso della progettazione normalizzata a fini Air si presenterà 
sempre come mosso da una istanza politica e continuamente aperto ad 
inserimenti di questa natura. La progettazione muoverà infatti di regola 
da un input politico iniziale e sarà sottesa o sostenuta da sollecitazioni 
dello stesso tipo, lungo tutto il suo svolgimento. 
Si può dire in sintesi che la progettazione normativa integrata 
dall’Air ricade senz’altro nella sfera propria del soggetto politico: essa 
però è sempre più condizionata da obblighi sequenziali a loro volta 
guidati da “regole” tecniche ed anche giuridiche. Senza che peraltro 
tutto ciò sia sufficiente per una conclusione, si può ragionevolmente 
sostenere che la via intrapresa, in ragione dell’analisi dell’impatto della 
regolamentazione, potrebbe dare nuova e maggiore concretezza al 
sempre difficile rapporto tra politica e amministrazione, nodo non 
compiutamente risolto nella contemporanea democrazia degli interessi.