2
stile nel modo di lavorare dei dipendenti pubblici, crescono le Intranet
2
(Pubblica istruzione,
Affari esteri, Beni culturali, Università) con tutti i loro servizi interni, in particolare la posta
elettronica. Il complesso di questi elementi sta innescando un’accelerazione nella domanda
e nell’offerta di nuovi servizi in rete.
Altro rilevante fattore esogeno è costituito dall’inserimento, a pieno titolo, dell’Italia
nell’Unione Europea. La partecipazione all’Unione, infatti, comporta un’assunzione di
responsabilità da parte delle amministrazioni pubbliche sia sul versante dell’azione
amministrativa e dei servizi erogati, sia su quello delle politiche di sviluppo delle nuove
tecnologie e del governo elettronico. I due fronti sono strettamente correlati, come risulta
evidente da molti documenti, programmi e atti d’impulso dell’Unione.
L’iniziativa E-Europe
3
testimonia l’attenzione europea al valore propulsivo delle
nuove tecnologie e al ruolo importante del settore pubblico, cui l’Unione affida obiettivi
impegnativi. Il documento E-Europe, in particolare, prevede per il governo elettronico
obiettivi specifici anche nei settori dell’istruzione, della sanità, dei trasporti, dei servizi alle
imprese. Su questa linea alcuni Paesi europei hanno formulato, già da qualche anno,
programmi per la società dell’informazione; per altri, tra cui l’Italia con il recente Piano
d’azione per l’E-Government
4
, la tematica è di piena attualità. Per tutti i Paesi si ritrova
comunque un denominatore comune: i programmi di riforma della Pubblica
Amministrazione si basano sul potenziamento e sull’utilizzo innovativo delle tecnologie
dell’informazione e della comunicazione.
2
Intranet è l’implementazione interna ad una singola struttura organizzativa (azienda, pubblica
amministrazione o altro) o comunque per un gruppo chiuso di utenti di una rete di tipo Internet. Una rete
Intranet garantisce livelli di servizio e sicurezza ai propri utenti.
3
Il Piano E-Europe è stato varato dalla Commissione europea nel dicembre del 1999 e si fonda sull’utilizzo
delle tecnologie informatiche, con l'obiettivo di: consentire a tutti i cittadini europei di entrare nell'era digitale
e di disporre di un collegamento on-line, creare un’Europa capace di padroneggiare i sistemi digitali, sostenuta
da una cultura imprenditoriale, garantire che il processo non ingeneri esclusione e contribuisca a creare fiducia
nei consumatori.
4
Il Piano d’azione di E-Government è stato approvato nella seduta del Consiglio dei Ministri del 23 giugno
2000. Per Piano d‘azione di E-Government si intende tutta quella serie di aspetti che, attraverso l’utilizzo delle
moderne tecnologie nel processo di ammodernamento della P.A., mirano a migliorare l’efficienza operativa
interna al servizio di quella esterna delle singole amministrazioni, collegare tutti gli uffici della P.A. per
realizzare una integrazione dei servizi delle diverse amministrazioni, permettere al cittadino di accedere
direttamente ai servizi e alle informazioni della P.A.
3
Nell’ambito dei fattori di cambiamento endogeni sono di indubbio rilievo il percorso
compiuto nel decentramento, nella riallocazione delle competenze, nello snellimento di
molti processi operativi. Non mancano, tuttavia, gli elementi di criticità: spicca, in
particolare, la lunghezza dei tempi di attuazione delle norme da parte delle amministrazioni.
Inoltre, l’accavallarsi di norme rende più difficile e mobile il panorama di riferimento per
l’azione progettuale accentuando le difficoltà “storiche” delle amministrazioni ad operare
lungo linee progettuali definite
5
.
Grande merito per le idee che sono già state poste in pratica va dato a coloro che
nell’informatizzazione della Pubblica Amministrazione hanno creduto fortemente e tra
questi un ruolo fondamentale lo hanno avuto gli studiosi del progetto
“teleamministrazione
6
” (amministrazione telematica) che, buttando le basi già a partire dal
1978, sono riusciti a portare avanti negli anni una serie di concetti innovativi che ruotavano
intorno all’idea di validità giuridica dell’atto amministrativo direttamente in forma
elettronica, eliminando il doppio binario delle procedure amministrative impostate su carta e
ricopiate su elaboratori elettronici, o viceversa. Inoltre, va dato il giusto peso al ruolo che
l’Autorità per l’Informatica della Pubblica Amministrazione
7
, sin dal momento della sua
costituzione, avvenuta nel non lontano 1993, ha svolto a supporto dell’ammodernamento
tecnologico e di processo dell’amministrazione pubblica. In particolare, accanto agli
interventi sul piano normativo, nonché su quello delle realizzazioni strutturali e di sistema,
merita di essere sottolineata la riqualificazione della spesa informatica della Pubblica
Amministrazione, attraverso l’apertura del relativo mercato, in precedenza incentrato su
pochi concessionari, alla concorrenza tra fornitori. Per di più, la prospettiva, perseguita
5
Il Rapporto annuale 1999 dell’Istat sulla situazione del Paese sottolinea che “(…) non va dimenticato, d’altra
parte, che sussistono forti resistenze nella trasformazione delle modifiche normative in azioni concrete. Ritardi
nell’adozione dei regolamenti di attuazione, difficoltà da parte del personale pubblico a recepire le nuove
strategie, carenze nel capitale umano disponibile, conflitti tra livelli centrali e decentrati dell’amministrazione
pubblica possono ridurre l’efficacia delle politiche o differirne gli effetti”.
6
Il termine “teleamministrazione” è stato esternato per la prima volta nel convegno “L’informatica giuridica e
il Ced della Corte di Cassazione”, svoltosi presso l’Univ. Di Roma “La Sapienza” il 27-29 novembre 1991, i
cui atti sono stati pubblicati per i tipi di Giuffrè nel 1992: cfr. Duni G. “Il progetto nazionale di
teleamministrazione pubblica”, ivi pagg. 87 ss..
7
L’Autorità per l’informatica della Pubblica Amministrazione è stata istituita con il D.lgs. n.39 del 12
febbraio 1993 ed è un organo collegiale costituito da un Presidente e da quattro membri scelti tra persone
dotate di alta e riconosciuta competenza e professionalità e di indiscussa moralità e indipendenza.
4
dall’Autorità, di realizzare il Sistema Informativo Unitario delle pubbliche amministrazioni
(SIU
8
), a prescindere dall’aspetto dell’avanzamento tecnologico, ha contribuito ad
alimentare, presso le amministrazioni, un forte stimolo ad abbandonare la consuetudine di
considerare ogni aspetto innovativo circoscritto nel proprio ambito, inducendole invece a
sentirsi parte attiva di un insieme più ampio e complesso con il quale confrontarsi e
interagire. A determinare questo nuovo approccio hanno concorso, altresì, i rilevanti
investimenti nella formazione di tipo informatico, nonché il diverso e più costruttivo
atteggiamento che l’azione dell’Autorità ha ottenuto dai fornitori nei confronti delle
esigenze delle amministrazioni.
In termini di visibilità e trasparenza, la preventiva comunicazione al Presidente del
Consiglio e la conseguente pubblicazione ufficiale, sia dei Piani triennali per l’informatica
delle amministrazioni sia dei Consuntivi sullo stato dell’automazione, hanno contribuito a
determinare condizioni tali da rendere chiaramente individuabili, sulla base di risultanze
oggettive, sia gli obiettivi perseguiti, sia i risultati ottenuti a livello di singole
amministrazioni e del loro insieme.
Inoltre, non bisogna dimenticare l’importanza enorme dell’entrata in vigore del
«Testo unico sulla documentazione amministrativa e sulla disciplina del documento
informatico» (TU), le cui norme sono state emanate ai sensi dell’art. 7 della L. 50/99
(Bassanini-quater), da ultimo modificato dalla L. 340/2000 e del Decreto legislativo del 7
marzo 2005, n. 82 recante il “Codice dell’Amministrazione Digitale” (G.U. 16 maggio
2005, n.112 - S.O. n. 93), che è il risultato di oltre due anni di lavoro, di continue interazioni
con tutti i livelli istituzionali, con le Regioni e le Autonomie Locali. Entrambi i testi
normativi rappresentano una nuova, importante tappa nel cammino della semplificazione e
della trasparenza, perché raccolgono tutte le disposizioni contenute nella normativa in
vigore e al tempo stesso le sviluppano introducendo ulteriori novità. Questo permetterà a
cittadini e operatori di trovare finalmente in un unico testo normativo le disposizioni di
8
L’obiettivo principale del Piano Triennale 1999-2001 è stato quello della realizzazione del Sistema
Informatico Unitario della Pubbliche Amministrazioni. Affinché il progetto fosse posto in essere andava
innanzitutto completato il sistema delle infrastrutture tecnologiche di supporto (in particolare G-Net, rete di
collegamento degli uffici di gabinetto), e la piena disponibilità dei servizi di trasporto e di interoperabilità
della Rete Unitaria.
5
legge e regolamenti che riguardano l'intera materia della documentazione amministrativa e
del documento elettronico.
Per concludere, dunque, questa trattazione si prefigge l’obiettivo di dare un quadro
completo dell’evoluzione dell’attività amministrativa, partendo dal procedimento
amministrativo tradizionale per arrivare al procedimento telematico, esaminando, in modo
sintetico, i provvedimenti e gli atti normativi, programmatori o anche solo di studio
congiunti da organismi pubblici che hanno permesso di poter arrivare all’informatizzazione
amministrativa. Inoltre, si vuole dimostrare, confrontando tra loro i due progetti, come
l’evoluzione delle idee del progetto di teleamministrazione abbiano ispirato in modo
inequivocabile gli obiettivi definiti nel Piano di E-Government.
6
Capitolo 1 - L’informatica e la Pubblica Amministrazione
1. Nascita ed evoluzione dell’idea della forma elettronica (premesse concettuali
e terminologiche).
Il progresso tecnologico ha scandito spesso i tempi dell’intera evoluzione umana; in
particolare, tutti gli ambiti della vita quotidiana sono stati investiti pienamente dalla
dirompente “rivoluzione tecnologica” che è tuttora in corso e che promette nuovi, rilevanti
sviluppi. A tale ondata di innovazione non poteva e non doveva sottrarsi lo Stato nella sua
veste di amministratore e di gestore della cosa pubblica.
Sono ormai lontani i tempi che videro la nascita del diritto amministrativo in età
napoleonica, ma già nella prima metà del XIX secolo Gian Domenico Romagnosi (1761-
1835), primo titolare di una cattedra di diritto pubblico in un’università italiana, teorizzava
il principio secondo il quale “l’interesse pubblico deve essere realizzato nel miglior modo
possibile e con il minor sacrificio possibile dei privati…”.
Quale miglior modo, allora, per mettere in pratica tale precetto se non quello di
rendere snella ed efficiente l’azione della pubblica amministrazione?
È stato il D.lgs. n. 39/93 a sancire, per la prima volta, i principi fondamentali che
regolano l’informatizzazione della Pubblica Amministrazione e attraverso la quale il
computer è stato, in un certo senso, “legittimato giuridicamente”. L’innovazione legislativa
in materia è di considerevole portata sotto diversi profili. Infatti sono state introdotte nel
nostro ordinamento nuove figure negoziali con il riconoscimento della validità giuridica dei
contratti stipulati per via telematica, nonché la possibilità della trasmissione telematica dei
documenti informatici e la firma digitale, novità che stanno mutando considerevolmente i
7
comportamenti sia dell’Amministrazione che dei privati. La cultura Internet e l'erogazione
dei "servizi on-line" rappresentano una conquista importante per migliorare la diffusione
delle conoscenze, del sapere e favoriscono la comunicazione fra cittadino e Pubblica
Amministrazione in un’ottica di servizio e trasparenza.
Da quando l’informatica si è affiancata all’attività delle pubbliche amministrazioni,
le evoluzioni dei servizi e degli ausili fornibili si è sviluppata in due direzioni: una, più
semplice, consistente nella creazione di banche dati di sola informazione e rappresentata da
una certosina opera di copiatura dell’attività amministrativa cartacea; l’altra, più evoluta,
consistente nel non limitare l’uso dell’elaboratore alla mera gestione di banche dati e che fu
la premessa per elaborare le informazioni stesse, combinare dati ed applicare algoritmi
basati su leggi e regolamenti, detti anche cibernetici o, più semplicemente, atti
amministrativi elettronici
9
.
La forma elettronica è oggi prevista dalla legge e l’idea di base è di così
sconvolgente apertura da apportare notevoli conseguenze positive sull’intero sistema
amministrativo, dato che con la forma elettronica diventa possibile la gestione telematica
dei procedimenti, ossia la “teleamministrazione”.
Fu nel 1978, al Convegno quinquennale della Corte di Cassazione, che fu proposta
per la prima volta una relazione
10
sulla possibilità di eliminare l’irrazionale duplicazione
dell’attività amministrativa, che era costretta ad avanzare su due binari, quello
dell’informatica e quello della carta, con tutti i relativi inconvenienti. Per eliminare questo
sistema poco funzionale fu proposto di sopprimere il valore formale della fase cartacea,
trasferendo ogni aspetto formale all’attività elettronica. Per quanto le basi del 1978 fossero
valide, i concetti furono perfezionati solo all’inizio degli anni ‘90, con un progetto operativo
9
Su tale definizione sono concordi sia il prof. G. DUNI, (relazione “Gestione telematica dei procedimenti.
Stato dell’arte in Italia ed esportabilità in Europa”, Cagliari, 21-22 marzo 1997), nonché il prof. A.
MASUCCI.
10
Relazione presentata dal prof. G. DUNI, ordinario di diritto amministrativo nell’università di Cagliari. Egli
ha definito la “teleamministrazione” come “un’informatica amministrativa di terza fase, dopo la prima di
meccanizzazione e la seconda si informatizzazione parallela, nella quale l’uso degli elaboratori elettronici
serve ancora da mero ausilio di contabilità e di controllo per le procedure amministrative tradizionali a regime
cartaceo. La teleamministrazione, invece, prevede e propugna la trasformazione degli atti amministrativi in
una diretta gestione elettronica, con l’abolizione della forma cartacea, e con l’estensione a tutta l’attività
amministrativa”. V. FROSINI, “Il giurista e le tecnologie dell’informazione”. Bulzoni editore, Roma, 1998,
op. cit. pag. 154.
8
di trasformazione rivoluzionaria dell’attività amministrativa, basato sulla forma elettronica
degli atti, che consentiva procedimenti telematici. Questo progetto fu battezzato
“teleamministrazione” per mettere in risalto non soltanto la forma elettronica degli atti, che
pure di per sé rappresenta un presupposto essenziale, quanto il motivo per cui si è optato per
la forma elettronica, ossia la gestione telematica dei procedimenti
11
.
La forma elettronica, infatti, non costituisce un mito fine a sé stesso; un atto
amministrativo in forma elettronica, racchiuso in un computer, ha una utilità assai poco
superiore al vecchio atto cartaceo: occupa meno spazio, possono essere organizzati archivi
elettronici, sostitutivi di scaffali, ma l’organizzazione del lavoro della Pubblica
Amministrazione resterebbe immutata. Se i computer fossero isolati, per colloquiare tra
un’amministrazione e l’altra, tra un ufficio e l’altro, si dovrebbe sempre trasportare su carta
l’atto in forma elettronica, e permarrebbe quella duplicazione di attività che costituisce
l’handicap principale. L’informatica di nuova concezione rappresentava, invece, la via per
riformare l’attività stessa della Pubblica Amministrazione. Per ottenere tale risultato erano
necessarie due condizioni: una di carattere normativo, che il cambiamento fosse conforme
alla legge, ed una di carattere organizzativo, che quanto consentito dalla legge fosse
realizzato nel modo più efficiente. Questo sistema necessitava, poi, di una serie di garanzie
di autenticità degli atti dal momento che l’informatica presentava, e presenta tutt’ora,
fenomeni di illegalità e di intromissione abusiva nei documenti, capaci di sconvolgere in
pochi minuti tutto il contenuto dell’atto.
Tale problema venne risolto con l’ausilio della tecnica e della tecnologia che
permise di configurare quella che oggi viene definita “firma elettronica” o “firma
digitale”
12
. Essa infatti è il risultato dell’applicazione al documento informatico di tecniche
11
Il progetto di Teleamministrazione presentato dal prof. DUNI, si basa su ben 10 capisaldi; il più importante
é quello della “pratica unica”, risiedente presso le memorie del sistema informatico di un’amministrazione
capofila. Es.: oggi si fanno viaggiare carte contenenti pareri e nulla-osta, oppure nell’ambito di una stessa
amministrazione, si spostano carte con visti di più funzionari, per finire sul tavolo di chi ha il potere di
firmarle. Si potrebbe erroneamente ritenere che la teleamministrazione faccia spostare le stesse cose dando ad
esse una forma elettronica e consentendo così la “spedizione” di documenti da un computer all’altro sui fili
delle reti. Tuttavia, spostare documenti servendosi della rete significa duplicarli; pertanto si avrà un originale
ed una copia. La teleamministrazione, invece, si serve di una sola rete che serve ad inserirsi nella procedura
agendo in remoto e conferendo quegli apporti all’avanzamento della pratica previsti dalla legge.
12
La materia della firma elettronica ha trovato una disciplina all’interno dell’ordinamento italiano con il
D.P.R. 10 nov. 1997, n. 513, regolamento di attuazione ai sensi dell’art. 15, comma 2, della L. 15 marzo 1997,
n. 59.
9
di crittografia
13
tali da soddisfare i requisiti di integrità, riservatezza, non ripudio e
provenienza del documento stesso. Per cui la relazione esistente tra la firma digitale e la
firma autografa può essere espressa attraverso una semplice equivalenza: “la firma digitale
sta al documento informatico come la firma autografa sta al documento cartaceo”
14
.
Al riguardo è stato infatti osservato che “la firma autografa è facile da imitare e
difficile da verificare, la firma digitale è difficile da imitare e facile da verificare”
15
.
L’esigenza della cautela, ossia della ricerca della garanzia di autenticità del
documento, è stata inoltre accolta anche dall’AIPA (Autorità per l’Informatica nella
Pubblica Amministrazione). È stato pubblicato nel suo sito Internet, infatti, un testo di
possibile regolamentazione del documento elettronico, il cui fulcro è costituito dalla ricerca
della garanzia di autenticità. Alla base di tale sistema vi è la tecnica delle chiavi
asimmetriche di codificazione, in base al quale ogni operatore dovrà avere una chiave di
codificazione personale e segreta, cui corrisponderà una seconda chiave di decodificazione
pubblica, da cui risulterà inequivocabilmente la provenienza del documento elettronico
16
.
La fine del XX secolo e l’inizio del XXI hanno sancito l’avvento dell’era
tecnologica, con veloci elaboratori di dati, con comunicazioni che non conoscono frontiere,
13
“Il concetto di base di un sistema crittografico é quello di fare in modo che un certo messaggio sia
comprensibile solo per due soggetti e nessun altro. Un sistema crittografico sotto gli occhi di tutti é, per
esempio, la lingua. Infatti basta andare in un posto dove l’italiano non è conosciuto per essere in grado di
scambiare messaggi in modo assolutamente sicuro. Questa forma è quella che in campo informatico viene
definita come crittografia a chiavi simmetriche. Tuttavia essa non è adatta per l’uso massiccio richiesto dalla
rete. Pertanto è stato introdotto il sistema c.d. della crittografia a chiave asimmetrica”. A. MONTI, “Internet e
la firma digitale”, PC professionale, n. 73, maggio 1997.
14
Per quanto riguarda l’atto amministrativo, l’ammissibilità della firma digitale può ricavarsi sia dalla
giurisprudenza, che ha avuto modo di precisare, con riferimento alla firma tradizionale, che requisito
essenziale della sottoscrizione non è la sua leggibilità ma la riferibilità dell’atto ad un determinato soggetto
(vedi M. MINERVA, “L’atto amministrativo in forma elettronica e la sicurezza dei sistemi informativi
pubblici”, in Il diritto dell’informazione e dell’informatica, Giuffrè, 1995, pag. 948, nonché l’ampia
giurisprudenza ivi richiamata), sia dall’interpretazione sistematica delle norme in materia di atto
amministrativo in forma elettronica. In particolare, l’art. 17 del D.P.R. 1994 n.367, che introduce il concetto di
“autenticazione elettronica” nei mandati di pagamento informatizzati, e l’art. 3, comma 2 del D.lgs. n. 39 del
1993. Quest’ultimo, in verità, prevede la sostituibilità della firma autografa con quella in formato grafico,
mediante indicazione a stampa del nominativo del soggetto responsabile, ma ciò non determina l’entrata nel
nostro ordinamento della firma digitale (vedi M. MINERVA, op. cit., pag. 942).
15
FABIANI, “L’informatica al servizio del documento elettronico”.
16
Quindi anche un file copiato porterà sempre con sè gli elementi della paternità e potrà essere letto, ma non
modificato da chiunque.
10
con la disponibilità degli strumenti per automatizzare e, quindi, razionalizzare l’attività
della P.A..
In questa sede non si vuole trattare solo del mero utilizzo delle apparecchiature e
procedure elettroniche a sostegno dell’azione amministrativa pubblica, ma di veri e propri
atti, aventi piena valenza giuridica, prodotti in forma elettronica, e che in tale forma
dispiegano i loro effetti.
Quale può essere il vantaggio di tutto ciò? Se si intervista un campione di cittadini
sul tema dell’attività della P.A., le risposte che si ottengono propendono verso una generale
lamentela di eccessiva burocraticità, lentezza ed inefficienza dell’apparato amministrativo,
che porta ad una disaffezione verso le norme del “vivere comune” e ad una perdita di
fiducia in merito all’efficienza della stessa Pubblica Amministrazione.
L’applicazione delle nuove tecnologie, ed in particolare di quelle informatiche,
all’azione delle amministrazioni pubbliche sta portando ad una sicura riduzione dei tempi
del procedimento amministrativo, ad una razionalizzazione nell’impiego delle risorse
umane e tecniche, ad un contenimento dei costi, ma soprattutto ad una maggiore certezza
della validità giuridica degli atti, con importanti conseguenze positive anche per ciò che
riguarda il contenzioso amministrativo, che comincia ad avvalersi di tale sicurezza
documentale per rendere maggiormente garantiste e meno “cavillose” le controversie
dinanzi alla giustizia amministrativa.
Da ultimo c’è da considerare che, compatibilmente con il rispetto della legge
675/1996 sul diritto alla privacy
17
, sarà netto anche l’aumento della trasparenza delle
procedure della Pubblica Amministrazione, e più elevate e meno gravose saranno le
possibilità di partecipazione al procedimento amministrativo da parte del singolo cittadino.
In breve, la realizzazione dei principi cardine contenuti nella L. 241/1990
18
sul
procedimento amministrativo, relativi all’applicazione dei criteri di economicità e di
17
Legge 31 dicembre 1996, n. 675 “Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati
personali”.
18
Legge 7 agosto 1990, n. 241 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi”.
11
efficacia all’attività delle pubbliche amministrazioni
19
, sono il naturale fondamento per
giustificare l’informatizzazione della P.A..
Nell’ultimo decennio, infatti, si sono susseguite leggi e regolamenti che hanno man
mano recepito il bisogno di integrare le discipline giuridiche con le applicazioni
tecnologiche, ma, soprattutto, si è radicata la convinzione della necessità di migliorare
l’operato delle amministrazioni pubbliche attraverso lo snellimento delle procedure, quindi
con una graduale “deburocratizzazione” dell’attività, per mezzo del potenziamento delle
strutture, nonché mediante un’opera di formazione e riqualificazione dei dipendenti
pubblici, per metterli in grado di rispondere adeguatamente alle esigenze attuali.
La necessità di una riforma organica della Pubblica Amministrazione è stata al
centro dell’azione governativa e parlamentare dell’ultimo decennio. La citata L. 241/90 apre
le porte ad una nuova concezione dell’attività amministrativa che vede, finalmente,
compiutamente disciplinato il procedimento amministrativo, e comporta, altresì, la
fissazione di criteri di operatività della P.A. tesi al raggiungimento delle tre “e” che
dovrebbero guidare il suo operato: economicità, efficacia ed efficienza.
Nella stessa legge si prevede la necessità di rendere il più snello e dinamico possibile
lo stesso procedimento, per poter arrivare in tempi congrui all’adozione di un
provvedimento senza “aggravare” oltremisura l’iter amministrativo
20
.
Già questa semplice premessa mostra la sussistenza di un terreno fertile per
l’applicazione delle nuove tecnologie alle esigenze della P.A., anche se tale applicazione,
comunque, non nasce in questi ultimi anni.
Si possono contare essenzialmente tre differenti stadi di avvicinamento
dell’informatica
21
alle necessità dell’amministrazione pubblica.
19
Art. 1, co. 1, legge 241/90.
20
Art. 2, legge 241/90.
21
L’informatica può essere definita come la scienza a carattere interdisciplinare che riguarda tutti gli aspetti
del trattamento dell’informazione mediante elaboratori elettronici. La diffusione delle nuove tecnologie ha
prodotto un’importante trasformazione del concetto stesso d’informatica: la trasmissione e il trasferimento
delle informazioni vanno assumendo sempre più un ruolo centrale nel sistema informatico, con pari
importanza rispetto all’elaborazione dell’informazione, al calcolo e al controllo dei processi. Per questa
compenetrazione di informatica in senso stretto e di comunicazione è stato coniato il nuovo termine telematica
(Voce Informatica, Enciclopedia Generale De Agostini, 1996).
12
Una prima fase si ha con la nascita, negli anni cinquanta, dei primi elaboratori
elettronici, quando anche lo Stato apparato ha cominciato a fare uso di strumenti ed
apparecchiature tese alla semplificazione di operazioni di routine, come quella
dell’archiviazione e riproduzione di dati.
Con l’avvento dei più pratici personal computer, delle stampanti da tavolo, delle
piccole memorie ottiche e magnetiche per l’archiviazione dei dati ed altri ritrovati di più
semplice acquisizione ed uso, si è passati ad una fase in cui il lavoro di preparazione e
stampa degli atti in forma cartacea, come verbali e certificazioni varie, necessari alle
esigenze dell’amministrazione, è stato approntato proprio mediante l’uso di tali strumenti
informatici, mandando in pensione le fedeli ma vecchie macchine per scrivere.
Quello che si è aperto in questi ultimi anni, e che necessita della massima
implementazione, è il terzo stadio dell’informatizzazione della Pubblica Amministrazione,
nel quale l’adozione di un provvedimento dovrà essere preceduto da un iter procedimentale
caratterizzato dalla produzione di atti elaborati completamente in forma elettronica ed
aventi piena validità formale e giuridica, dotati di una maggiore certezza rispetto a quelli
prodotti in forma prettamente cartacea.
Alla “smaterializzazione” delle procedure relative a produzione, certificazione e
validità dei documenti si sta assistendo in quasi tutti i campi del vivere comune: le carte di
credito e i bancomat soppiantano l’uso delle banconote, gli ordini telematici riducono i
tempi e le modalità di consegna delle merci, le comunicazioni per reti “virtuali”
22
collegano
uffici e abitazioni senza conoscere frontiere e impedimenti. Il progresso viaggia a ritmo di
bit
23
.
Proprio il farraginoso passaggio di carte da un ufficio all’altro e da dipendente a
dipendente, i lunghi tempi d’attesa per la richiesta di pareri, la lentezza dovuta alla
certificazione e al recapito di documenti di vario genere (a volte anche nell’ambito dello
stesso ufficio!), sono solo alcuni dei mali che l’informatizzazione dell’attività
amministrativa intende curare per snellire e migliorare le procedure. Ma il tutto assume
22
Reti che possono essere di tipo fisico (fibra ottica, cavi telefonici, cavi di collegamento tra postazioni di
personal computer, ecc.) oppure con dati inviati e ricevuti per mezzo di satelliti o ripetitori di onde
elettromagnetiche.
23
Vedasi voce “Bit” del glossario.
13
notevoli proporzioni se si analizzano compiutamente le conseguenze della realizzazione di
un tale progetto.
Innanzitutto, è facile auspicare una razionalizzazione del lavoro che porterà ad una
riduzione dei tempi di adozione di un provvedimento. Risparmio di tempo e ottimizzazione
delle risorse che per la P.A., come per ogni altra istituzione o azienda che sia, equivale ad
un notevole risparmio di denaro, quindi, in prospettiva, meno carico fiscale per i
contribuenti chiamati a finanziare l’amministrazione statale.
Un risparmio può aversi anche in termini di utilizzazione e consumo di materiale:
diminuzione dell’utilizzo di cancelleria, riduzione delle spese per l’archiviazione e il
trasporto di documenti, possibilità di reimpiego del personale divenuto in esubero per
colmare le carenze di organico nei settori deficitari. E non meno importante è l’auspicabile
aumento della spinta motivazionale dell’impiegato pubblico nel compiere il proprio lavoro,
chiamato a svolgere mansioni e procedure di maggior spessore, intimamente legate alle
innovazioni tecnologiche protagoniste anche in ambito non strettamente lavorativo.
Ovviamente ciò comporterà una diversa metodologia di programmazione della
formazione dei dipendenti pubblici aggiornata alle nuove esigenze. Certo, proprio dal punto
di vista dei costi, per ciò che concerne l’applicazione pratica dell’informatizzazione delle
amministrazioni pubbliche, c’è da dire che il finanziamento iniziale per dotare le stesse
delle strutture e delle apparecchiature necessarie sarà sicuramente di rilevante entità. Ma
necessitano due precisazioni di rilievo: la prima è che gran parte delle amministrazioni che
compongono la P.A. già da tempo si stanno dotando di supporti informatici ed infrastrutture
varie necessarie alla realizzazione del progetto in esame e la seconda è che il risparmio che
ne seguirà coprirà ben presto le spese affrontate sino a divenire, una volta
istituzionalizzatosi il sistema, come un costante fattore di minor aggravio per le casse dello
Stato.
La situazione attuale vede una P.A. nella quale vi è un crescente utilizzo di elementi
tecnologici, teso principalmente alla facilitazione della produzione di atti in forma
cartacea. La stesura di un verbale, una certificazione, un’autorizzazione vengono
14
ormai prodotte per mezzo di word processor
24
, grazie all’utilizzazione di software
25
di
diffusione praticamente standard.
L’archiviazione delle pratiche, oltre che nel classico modo cartaceo, tuttora
predominante, con la produzione di fascicoli protocollati, avviene anche per mezzo
telematico, con l’indicizzazione dei documenti ed una trasposizione su supporti informatici
del testo del documento.
Banche dati che raccolgono informazioni di vario genere (catasto, anagrafi, archivi
sanitari, registri automobilistici, raccolte bibliografiche o legislative, ecc.) sono da tempo
presenti, ed hanno contribuito non poco al miglioramento funzionale delle amministrazioni
che le hanno predisposte.
Quali vantaggi? Numerosi e di notevole spessore. Bisogna, innanzitutto, precisare
che un documento prodotto in forma elettronica si può archiviare su supporti ottici o
magnetici (floppy-disk, hard-disk, CD-ROM, dischi ad alta capacità, ecc.) che riducono
immensamente l’esigenza di avere grandi spazi per la conservazione di cartelle e fascicoli
contenenti documenti in forma cartacea. In secondo luogo (l’argomento sarà oggetto di più
compita trattazione in seguito), le conoscenze tecnologiche odierne consentono di creare atti
elettronici praticamente impossibili da contraffare od usare indebitamente, ai quali si
possono far corrispondere, con altrettanta certezza, gli autori degli stessi. Quindi, maggiore
sicurezza giuridica rispetto ai falsificabili (e più scomodi) documenti cartacei.
Un accenno particolare va fatto, inoltre, al giovamento che dalla possibilità di
contare su atti amministrativi sempre più standardizzati, sempre meno lasciati in balia di un
discrezionalità spesso fuorviante e aventi una validità giuridica più garantita, trarrà la
giustizia amministrativa, con un conseguente miglioramento di tutto ciò che ruota intorno al
contenzioso amministrativo. Documenti più affidabili, chiari, di più facile accesso e
comprensione, inoltre, metteranno il cittadino in condizione di meglio collaborare e
partecipare nel procedimento amministrativo. Infatti, proprio gli amministrati trarranno
indubbi benefici da una tale opera di svecchiamento della P.A.. Una volta messe in
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Programmi applicativi di videoscrittura per computer.
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È il termine che identifica tutti i programmi necessari al funzionamento di un computer. Si differenzia dalla
parola “hardware” con la quale si indicano, invece, tutti i componenti elettronici che compongo un computer
(memorie, processori, tastiera, mouse, monitor, ecc.).
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condizione tutte le amministrazioni pubbliche di poter operare effettivamente e
giuridicamente in “maniera informatica”, il tratto conclusivo della riforma sarà quello di
collegarle per mezzo di un’unica rete telematica, capace di garantire una totale condivisione
di informazioni e documenti e sarà grazie a questo che il cittadino non sarà più costretto ad
affrontare code ed inutili dispendi di tempo per ottenere atti e certificazioni (anche se questo
in parte già avviene grazie alla legislazione sulla autocertificazione); sarà grazie a tale rete
che le amministrazioni dialogheranno tra loro senza dover ricorrere a missive e
incartamenti.
Lo stesso procedimento amministrativo potrà essere più razionale, seguendo un iter
libero da spostamenti “fisici” di carte e di persone, poiché la pratica potrà viaggiare tramite i
canali informatici.
Se molto già è stato fatto, di tanto altro ancora ci sarà bisogno, anche per applicare i
precetti che, soprattutto con il recente testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di documentazione amministrativa (D.P.R. 28 dicembre 2000, n.
445), approntato al termine di un percorso normativo durato almeno un decennio, il
legislatore ha deciso di applicare per dotare di una definitiva copertura e validità giuridica
molte delle innovazioni che stanno caratterizzando la riforma intesa alla “semplificazione”
del diritto amministrativo.
Il futuro, insomma, è l’informatizzazione della Pubblica Amministrazione, la
creazione di una rete telematica di collegamento tra le varie amministrazioni, l’atto
amministrativo elettronico, la firma digitale, la teleamministrazione, le banche dati
informatiche, la carta d’identità elettronica; il futuro è oggi.
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