I limiti di omogeneità, chiarezza ed univocità dei quesiti del referendum abrogativo

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la vera e propria “tete de chapitre” della materia, vale a dire 
la sentenza n. 16 del 1978. 
Tale pronuncia tuttavia, com’è noto, non costituisce per la 
corte costituzionale la decisione d’esordio nell’esercizio di 
una competenza che, come ricorda la Corte stessa, si è 
successivamente aggiunta a quelle previste dall’art. 134 
Cost., ma si inserisce in un, seppur estremamente esiguo, 
filone giurisprudenziale in cui, però, quella medesima 
competenza a vagliare l’ammissibilità delle proposte di 
abrogazione popolare sembrava essere  stata intesa in modo 
tutt’affatto diverso. 
Se, infatti, nei due precedenti costituiti dalle sentenze n.10 
del 26 gennaio 1972 e n. 251 del 22 dicembre 1975 (l’una 
relativa alla richiesta di abrogazione della legge 1 dicembre 
1970, n. 898 che aveva introdotto il divorzio, l’altra avente 
riguardo alla proposta di referendum sulla vecchia 
disciplina codicistica in tema di incriminazione penale 
dell’aborto) essa era stata configurata nei termini di una 
verifica intorno alla inscrivibilità della legge proposta 
all’abrogazione nelle materie che l’art. 75 comma 2 Cost. 
esclude dalla votazione popolare: con esclusivo riguardo 
alle “leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e indulto, di 
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autorizzazione a ratificare trattati internazionali”, nella 
sentenza del 1978 a questa impostazione del problema, 
definita espressamente troppo restrittiva, se ne oppone 
un’altra di segno completamente diverso, secondo cui 
l’esperibilità del referendum abrogativo deve essere 
sottoposta ad un controllo che non può limitarsi a verificare 
la corrispondenza fra le singole ipotesi preclusive previste 
dal secondo comma dell’art. 75 Cost. e la legge oggetto del 
quesito abrogativo, ma deve estendersi a considerare 
l’esistenza di una serie di limiti impliciti  ricavabili dalla 
complessiva previsione costituzionale del referendum 
abrogativo ad integrazione delle ipotesi che la Costituzione 
ha previsto in materia  puntuale ed  espressa. 
Si afferma, in tal  modo,   il  carattere  non esaustivo della previsione  
del  secondo  comma  dell’art. 75  Cost. ai  finidella determinazione 
delle cause impeditive del ricorso al referendum, il parametro della 
valutazione di ammissibilità effettuata dalla Corte dovendo essere 
integrato anche da altre disposizioni costituzionali ed, essenzialmente, 
dal primo comma dello stesso articolo, a norma del quale debbono 
essere presentate le richieste referendarie soggette al preventivo 
controllo ex art. 2 l. cost. n. 1 del 1953.   
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Dopo aver analizzato le modalità di richiesta del referendum 
abrogativo e il suo ruolo nell’ordinamento giuridico, 
seguiremo l’evoluzione dei limiti impliciti creati dalla 
giurisprudenza costituzionale attraverso un’analisi 
approfondita di tutte le pronunce della Corte partendo 
proprio dalla sentenza n. 16 del 1978, fino alle pronunce del 
2000. 
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CAPITOLO PRIMO 
 
IL REFERENDUM  ABROGATIVO: 
PROFILI GENERALI E PROCEDIMENTALI. 
 
 
1.1 Il referendum abrogativo: strumento di democrazia.  
 
Il referendum abrogativo è senza dubbio uno degli strumenti 
di espressione della democrazia per eccellenza. Un punto di 
unione tra le istanze popolari di partecipazione ai 
mutamenti del diritto oggettivo e le esigenze istituzionali di 
riferire l’abrogazione di atti aventi valore legislativo alla 
volontà del cittadino elettore. 
Pur potendo colpire la generalità delle leggi dello Stato e 
degli atti normativi equiparati, il referendum abrogativo 
previsto dall’articolo 75 della Costituzione è stato 
indubbiamente concepito dall’Assemblea costituente come 
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uno strumento utilizzabile solo in circostanze eccezionali, 
avendo pertanto un rilievo secondario ed un carattere 
complementare rispetto agli istituti della democrazia 
rappresentativa. Ed è proprio in questi termini che una parte 
della dottrina continua a considerarlo ancora oggi. Sia 
perché gli elettori non possono venire consultati tutti i 
giorni, sia perché l’indirizzo politico non potrebbe essere 
fondato sopra una serie di abrogazioni di per sé in 
suscettibili di creare nuovo diritto. 
Oltre quello   abrogativo, esiste il referendum approvativo     
in  sede di  procedimento   di   legge   di   revisione   
costituzionale   o    legge costituzionale,   quello    relativo     
alla     modificazione    territoriale delle   regioni  (art  32  
cost.), quelli   previsti  dalla  costituzione  e dagli   statuti    
regionali    su    leggi  e    atti       amministrativi    delle 
regioni. Il  referendum  abrogativo è caratterizzato dal fatto 
che attraverso di esso il corpo elettorale può esprimersi in 
favore dell’abrogazione di una legge già esistente oppure 
decidere di mantenerla in vita, ma in ogni caso non può né 
proporre una nuova legge, né tanto meno approvare un 
progetto di legge sostitutivo della legge eventualmente 
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abrogata. E’ un atto, quindi, a contenuto necessariamente 
negativo e mai positivo. 
L’articolo 75 della Costituzione detta i parametri generali di 
esistenza del referendum abrogativo stesso. Nel primo 
comma del suddetto disposto si enuncia che, quando lo 
richiedano cinquecentomila elettori o cinque consigli 
regionali, si procede allo svolgimento del referendum 
popolare per deliberare l’abrogazione, che sia totale o 
parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge. 
Nei successivi commi del medesimo articolo si individuano, 
precise e tassative categorie di leggi, per le quali non  è  
ammesso  il   referendum abrogativo (leggi tributarie e di  
bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione alla   
ratifica di trattati internazionali). Si conferisce   il   diritto  
di  partecipare  al   referendum a tutti  coloro  i  quali  
dispongano  dell’elettorato  attivo nella elezione della   
camera    dei    deputati. Si prevedono due quorum (uno 
partecipativo  e l’altro deliberativo) affinché  il  referendum  
con esito positivo  sia  giuridicamente rilevante. Infine si 
riserva  alla legge ordinaria   la   determinazione   delle   
modalità   di   attuazione   del procedimento  referendario 
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.Da   tali disposizioni si deduce in   primo   luogo, che   il 
referendum  in  oggetto  è   facoltativo, in  quanto  i  
soggetti costituzionalmente abilitati a presentare la richiesta 
referendaria, non hanno l’obbligo, bensì la facoltà di 
chiedere che si proceda alla consultazione popolare in 
oggetto. 
In secondo luogo risulta palese che il referendum 
abrogativo rientra nella categoria dei referendum 
successivi, dato che esso, rivolto alla abrogazione di una 
legge o di un atto avente valore di legge, è temporalmente  
successivo alla promulgazione e quindi all’entrata in vigore 
dell’atto legislativo preso in esame. 
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1.2 Il procedimento referendario: la richiesta. 
 
L’iter attraverso il quale si giunge al voto popolare, e 
quindi alla dichiarazione del suo risultato è stato 
fondamentalmente strutturato dalla legge 25 maggio 1970, 
n. 352. Il procedimento referendario si articola in quattro 
fasi: la richiesta, il giudizio di procedibilità ad opera 
dell’Ufficio centrale presso la Corte di cassazione, il 
giudizio di ammissibilità della Corte costituzionale, 
l’indizione del referendum, le votazioni e la proclamazione 
del risultato con i conseguenti effetti giuridici derivati. 
A monte del procedimento si collocano i richiedenti, 
tassativamente previsti dal primo comma dell’articolo 75 
Cost.: cioè gli elettori, nel numero minimo di 
cinquecentomila sottoscrittori della richiesta, o almeno 
cinque consigli regionali. Ma la raccolta delle firme 
costituzionalmente previste deve essere a sua volta 
preceduta dall’iniziativa di un gruppo di promotori, cui 
spetta in via del tutto ufficiale l’iniziativa vera e propria 
presso la cancelleria della Corte di cassazione, che ne dà 
atto con verbale. 
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Nel caso si vogliano raccogliere le firme di cinquecentomila 
elettori, l’iniziativa compete ad almeno dieci promotori che 
devono presentarsi, muniti di certificati di iscrizioni alle 
liste elettorali, presso la cancelleria della Corte di 
cassazione, che ne dà atto
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. 
Il deposito, presso la cancelleria della Corte di cassazione, 
sia dei fogli contenenti le firme raccolte e autenticate, che 
dei certificati elettorali, deve avvenire da parte di almeno 
tre promotori (i cosiddetti presentatori) entro tre mesi dal 
timbro apposto sui documenti stessi. I fogli debbono 
riportare i termini del quesito da sottoporre alla votazione 
popolare, mediante la formula: “Volete che sia abrogata…” 
seguita dalla data, dal numero e dal titolo della legge o 
dell’atto avente valore di legge. 
Nel caso in cui l’iniziativa provenga da cinque consigli 
regionali, le rispettive deliberazioni approvate a 
maggioranza  assoluta, devono contenere, oltre alla 
designazione dei delegati, anche l’identica indicazione della 
legge o delle disposizioni di cui si chiede l’abrogazione. 
                                                 
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 V. art. 7 l. 352/1970. 
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La richiesta sottoscritta dai delegati va depositata, quindi, 
dai delegati medesimi presso la cancelleria della Corte di 
cassazione unitamente alla copia delle deliberazioni 
sottoscritte a loro volta dal Presidente di ciascun consiglio 
regionale. Quest’ultime, tra l’altro, non devono risultare 
anteriori di oltre quattro mesi alla presentazione della 
richiesta.  
Ulteriori limiti di carattere temporale investono l’aspetto 
riguardante il deposito della richiesta stessa. Questa può 
essere depositata dal 1° gennaio al 30 settembre di ogni 
anno, fatta eccezione per l’anno anteriore alla scadenza di 
una delle Camere e nei sei mesi successivi alla data di 
convocazione dei comizi elettorali per l’elezione di una 
delle Camere. 
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1.3 Il sistema del doppio controllo:  
      a) Il giudizio di conformità e legittimità dell’Ufficio 
centrale. 
 
Lo svolgimento del referendum abrogativo è sottoposto, 
quindi, ad una duplice approvazione da parte dell’Ufficio 
centrale per il referendum e della Corte costituzionale. La 
fase, che può essere chiamata anche dei “controlli 
preventivi”, si apre a partire dal 30 settembre.  
Questa è imperniata sugli accertamenti e sulle decisioni 
consecutivamente adottate da un apposito Ufficio centrale, 
costituito presso la Corte di cassazione e dalla Corte 
costituzionale.  
Nel dettaglio, l’Ufficio centrale deve accertare se le 
richieste siano conformi alle norme di legge. Quindi, deve 
decidere entro il termine del 15 di dicembre, con ordinanza, 
sull’effettiva legittimità delle medesime richieste inoltrate.