La riforma dell'OCM tabacco: un'analisi degli effetti sull'agricoltura della provincia di Benevento

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produttore. Esso, inoltre, prevede una progressiva riduzione delle 
risorse destinate alle politiche di mercato a favore di misure di sviluppo 
rurale ed introduce nuovi obblighi molto severi in materia di protezione 
dell’ambiente e della salute degli animali. 
Col Reg CE 864/2004 anche le produzioni di olio di oliva, cotone, 
luppolo e tabacco rientrano nel meccanismo di pagamento unico. Per 
queste produzioni è previsto un disaccoppiamento solo parziale degli 
aiuti, dal momento che vengono praticate in regioni caratterizzate da 
gravi ritardi strutturali e con pesanti problemi di disoccupazione, per cui 
un aiuto completamente slegato dalle quantità prodotte potrebbe 
comportare conseguenze negative in termini di abbandono dell’attività 
agricola e di spopolamento delle aree interessate. 
Questo lavoro di tesi si è concentrato sull’analisi della riforma in 
relazione al comparto del tabacco che rappresenta, per alcune aree della 
Campania in particolare, un settore molto importante, in termini sia di 
occupazione che di reddito prodotto.  Il lavoro di tesi ha mirato ad  
individuare le conseguenze che, a partire dal 2006, potranno verificarsi, 
a seguito della riforma dell’OCM tabacco, sull’agricoltura della 
provincia di Benevento, analizzando  sia le possibili variazioni delle 
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superfici destinate a tale coltura, sia le scelte delle alternative colturali 
che si potranno attuare nelle aree interessate.  
A tal fine è stata effettuata un’indagine di campo con l’obiettivo 
specifico di rilevare, dai produttori di tabacco, le prospettive che essi 
prefigurano a seguito dell’entrata in vigore del nuovo regolamento. 
Dopo una breve esposizione dell’ evoluzione della PAC tra gli anni 
’50 e i giorni nostri, presentata nel primo capitolo, nel secondo viene 
analizzata l’evoluzione dell’OCM tabacco, a partire dal regolamento 
istitutivo del 1970 fino al Reg CE 864 del 29/4/2004, con un’analisi 
degli aspetti principali dei diversi regolamenti adottati nel corso degli 
anni. 
L’analisi dell’intervento comunitario nel comparto del tabacco va 
inserita nel quadro dell’economia di questo settore. Nel terzo capitolo 
viene, dunque, descritta la situazione mondiale ed europea del mercato 
del tabacco, in termini di produzioni, di strutture aziendali, di 
occupazione ed in termini di redditi prodotti. Nel quarto si concentra 
maggiormente l’attenzione sulla realtà tabacchicola campana e 
beneventana per fornire un quadro più dettagliato sul peso che questo 
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comparto ha nell’agricoltura regionale e provinciale e sulle 
caratteristiche che la produzione di tabacco assume in questo contesto. 
Le modalità di esecuzione dell’analisi di campo ed i risultati da 
essa ottenuti vengono esposti nel quinto capitolo in cui, dopo aver 
riportato le caratteristiche delle aziende intervistate, si analizzano le 
risposte ottenute in termini di variazioni delle produzioni e di scelte di 
eventuali colture alternative al tabacco nello scenario prospettato dalla 
riforma. Alcune considerazioni conclusive sugli effetti che la riforma 
potrà comportare sono riportate, infine, nel sesto capitolo. 
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1. L’EVOLUZIONE DELLA POLITICA AGRICOLA 
COMUNITARIA 
 
 
1.1   DAL TRATTATO DI ROMA ALLA RIFORMA MAC SHARRY 
 
Nel corso della sua evoluzione, la Politica Agricola Comunitaria ha 
subito profondi cambiamenti, in risposta alle continue trasformazioni 
dello scenario politico-economico europeo ed internazionale. 
Se oggi la PAC deve rispondere ad esigenze di qualità degli 
alimenti, di salvaguardia dell’ambiente e di coerenza con le politiche 
economiche internazionali, alla sua nascita alla fine degli anni ’50 essa 
mirava più semplicemente ad incrementare la produttività dell’attività 
agricola e a garantire ai produttori redditi paragonabili a quelli degli 
altri settori. In quegli anni, infatti, l’agricoltura europea presentava 
ancora numerosi elementi di arretratezza e non era in grado né di 
soddisfare la domanda interna di beni alimentari, né di offrire agli 
agricoltori una remunerazione adeguata. 
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L’impostazione iniziale prevedeva, pertanto, un intervento 
comunitario basato su politiche di sostegno dei redditi degli agricoltori, 
che eliminassero l’incertezza legata alle mutevoli condizioni di mercato 
e garantissero loro prezzi più alti di quelli che il mercato stesso poteva 
offrire. 
A tal fine vennero istituite le Organizzazioni Comuni di Mercato 
(OCM), ossia dei regolamenti che consentivano di fissare per i prodotti 
agricoli prezzi unici in tutti i mercati europei, di concedere aiuti ai 
produttori del settore e di disciplinare gli scambi con i Paesi terzi.  
Le politiche di sostegno dei mercati avrebbero dovuto, almeno in 
linea teorica, procedere di pari passo con interventi strutturali, al fine di 
creare le condizioni necessarie al raggiungimento autonomo del reddito 
di equilibrio da parte delle aziende agricole. Fino agli anni ’90, tuttavia, 
le politiche di sostegno e integrazione dei prezzi hanno costituito la 
stragrande maggioranza degli interventi comunitari, mentre le altre 
misure hanno ricoperto un ruolo soltanto marginale nell’ambito della 
PAC. 
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1.2  GLI ANNI ’90: LA RIFORMA MAC SHARRY E AGENDA 2000 
 
L’impostazione iniziale della PAC ha consentito all’UE di passare, 
in tempi relativamente brevi, da una condizione di importatore netto a 
quella di esportatore di beni alimentari, ma non è stata priva di 
conseguenze meno desiderabili, a livello sia comunitario che 
internazionale. 
I livelli elevati dei prezzi, determinando un forte aumento della 
produzione interna, hanno nel tempo provocato la formazione di ingenti 
surplus di produzione che dovevano essere stoccati a spese della 
Comunità o collocati sui mercati esteri mediante sussidi 
all’esportazione. Ciò ha generato, da un lato, un incremento nelle spese 
di bilancio della Comunità e, dall’altro, tensioni nel commercio 
internazionale. Conseguenze negative si sono avute, inoltre, sia in 
termini di equità nella distribuzione del sostegno, sia in termini 
ambientali. Poiché il sostegno era legato alle quantità prodotte, i grandi 
produttori usufruivano dell’intervento in misura prevalente e, secondo 
stime della stessa Commissione, la distribuzione del sostegno era tale 
che il 20% dei produttori  ne beneficiava  per l’80%. I produttori, dal 
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canto loro, pur di ottenere il massimo dei finanziamenti, spingevano la 
produzione al limite, con l’intensificazione nell’uso di fertilizzanti ed 
antiparassitari, con evidenti conseguenze ambientali. 
Era perciò necessaria una riforma organica della Politica Agricola 
Comunitaria, che doveva essere più orientata al mercato e meglio 
inserita nel contesto economico internazionale. Essa, inoltre, avrebbe 
dovuto fornire risposte adeguate alle esigenze di salvaguardia 
dell’ambiente e di qualità degli alimenti, sempre più avvertite a livello 
dei consumatori europei. 
Gli anni ’90 hanno così rappresentato per la PAC una fase di 
profonda trasformazione che ha portato, attraverso due riforme, al 
conseguimento di numerosi obiettivi.  
Con la Riforma Mac Sharry del 1992, dal nome dell’allora 
commissario dell’agricoltura, il livello dei prezzi istituzionali di cereali
1
 
e seminativi
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 venne ridotto. Come compensazione per la conseguente 
riduzione dei redditi degli agricoltori furono introdotti degli aiuti 
compensativi, la cui entità non era legata alla quantità prodotta, ma 
dipendeva dalla superficie investita e dalla resa storica della zona di 
                                                 
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 Reg. CE 1766/92 
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 Reg. CE 1765/92  
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produzione. Furono, inoltre, riformate le OCM nei settori delle carni 
bovine
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, delle carni ovine e caprine
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 e del tabacco
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, cioè nei comparti 
più importanti ai fini del commercio internazionale. Anche per le carni 
bovine venne stabilita una riduzione del livello dei prezzi istituzionali, 
compensata con il pagamento di premi per numero di capi, mentre per il 
tabacco il regime di intervento venne addirittura abolito. Al suo posto 
fu istituito un regime di premi a favore dei produttori, che prevedeva il 
versamento del premio da parte delle imprese di prima trasformazione 
sulla base di requisiti qualitativi minimi. 
Con questa riforma l’UE riusciva, dunque, nel duplice intento di 
garantire una maggiore competitività dell’agricoltura europea sul 
mercato globale e di prepararsi ai futuri accordi commerciali in sede 
GATT, che prevedevano una drastica riduzione delle politiche di 
sostegno dell’agricoltura. A questa riduzione, infatti, non erano soggette 
le misure che non provocavano distorsioni nel commercio 
internazionale
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 e il sostegno diretto era proprio una di queste.  
                                                 
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 Reg. CE 2066/92 
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 Reg. CE 2069/92 
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 Reg. CE 2075/92 
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 Incluse nella cosiddetta “scatola verde” o green box 
 6 
Con la riforma Mac Sharry, accanto ai regolamenti che istituivano 
modifiche nelle principali OCM, venivano varati alcuni regolamenti che 
facevano riferimento alle cosiddette misure di accompagnamento.  
Nell’ambito di queste misure, con la “misura agro-
ambientale
7
”venivano concessi premi annuali alle aziende che avessero 
introdotto tecniche di coltivazione o di allevamento compatibili con 
l’ambiente ed il paesaggio rurale. La stessa riduzione dei prezzi, d’altra 
parte, doveva concorrere al raggiungimento di questo scopo, in quanto i 
produttori trovavano una minore convenienza all’impiego di sostanze 
inquinanti. 
Infine, per conseguire una maggiore equità nella distribuzione 
degli aiuti, furono introdotti nelle Organizzazioni Comuni di Mercato 
alcuni meccanismi, tra i quali assume maggiore rilievo il numero 
massimo di premi per allevamento nel settore delle carni bovine e 
l’istituzione di un regime diversificato per i piccoli produttori, 
nell’ambito dell’intervento relativo ai seminativi. 
La riforma Mac Sharry ha, dunque, rappresentato il primo passo 
importante nel cammino di revisione della PAC.  
                                                 
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 Una delle tre ‘misure di accompagnamento’, insieme a quelle di forestazione e 
pre-pensionamento; Reg. 2078/92, 2079/92 e 2080/92 
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Il passo successivo è rappresentato da Agenda 2000 e dai suoi 
regolamenti attuativi
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, con i quali è ripreso il processo di riforma in 
direzione sia di una ulteriore riduzione dei prezzi, sia in quella di una 
più equa distribuzione degli aiuti e del raggiungimento di più elevati 
standard ambientali. I regolamenti attuativi hanno riguardato i settori di 
cereali, seminativi, carni bovine ed i prodotti lattiero-caseari. 
Il primo aspetto da sottolineare nell’impostazione dell’intervento 
prefigurata da Agenda 2000 riguarda il riferimento ai pagamenti diretti 
anziché ad aiuti compensativi: gli aiuti non vengono più visti come 
semplici compensazioni per la riduzione dei prezzi, ma come un vero e 
proprio strumento per il sostegno dei redditi agricoli. Ciò non solo 
permetteva una maggiore accettabilità del sostegno in sede WTO
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, ma 
andava anche nella direzione di una semplificazione della normativa in 
vista del futuro allargamento ad Est della Comunità. I Paesi dell’Europa 
Centro Orientale (PECO), infatti, non erano dotati di strutture 
amministrative capaci di gestire il vigente sistema di pagamenti. Essi, 
inoltre, presentavano un elevato peso del settore agricolo nel sistema 
economico e prezzi inferiori a quelli dell’UE: estendere a questi Paesi i 
                                                 
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 Reg. 1251/99, 1253/99, 1254/99, 1255/99 
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 World Trade Organization o OMC: Organizzazione Mondiale per il Commercio 
 8 
prezzi comunitari avrebbe significato aumentare enormemente le 
eccedenze, con costi insostenibili per il bilancio comunitario. 
Un’altra novità presente all’interno del pacchetto di Agenda 2000 è 
rappresentata dal ‘regolamento orizzontale’ (REG CE 1259/99), col 
quale furono introdotti due strumenti: la condizionalità ecologica e la 
modulazione degli aiuti diretti. 
L’eco-condizionalità legava la concessione degli aiuti a 
comportamenti degli agricoltori coerenti con la conservazione 
dell’ambiente e con la produzione di alimenti salubri. Essa segnava, 
così, il passaggio ad un’ottica di intervento completamente diversa, 
nella quale non si compensavano più i mancati redditi dovuti 
all’adozione di tecniche a basso impatto ambientale, ma si riduceva il 
sostegno in caso di mancata osservazione delle norme obbligatorie. 
Con la modulazione si puntava, invece, ad una più equa 
distribuzione degli aiuti, concedendo agli Stati Membri la facoltà di 
ridurre i pagamenti diretti in relazione al maggiore reddito aziendale, al  
minore livello di manodopera e all’ammontare complessivo di aiuti 
ricevuti dalle aziende.  
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Le somme risparmiate con il meccanismo della modulazione 
possono essere messe a disposizione delle politiche di sviluppo rurale, il 
cui rafforzamento è uno degli elementi centrali della riforma di Agenda 
2000. Le politiche di sviluppo rurale hanno assunto, così, il ruolo di 
“secondo pilastro” della PAC, con maggiori disponibilità di risorse 
finanziarie e con un campo d’azione notevolmente ampliato, dal 
momento che con il Regolamento 1259/1999 vengono comprese in esse  
tutte le misure precedentemente intraprese in materia di salvaguardia 
dell’ambiente, aiuti alle zone svantaggiate, pre-pensionamento, etc. Tra 
le diverse misure di sviluppo rurale, quelle agro-ambientali sono le 
uniche obbligatorie per gli SM. Esse prevedono aiuti per gli agricoltori 
che si impegnano, per almeno 5 anni, ad adottare tecniche di 
coltivazione o di allevamento compatibili con la conservazione 
dell’ambiente, del paesaggio e della biodiversità e, comunque, superiori 
ai limiti minimi previsti dal vincolo ambientale. Nasce così un ‘modello 
di agricoltura europeo’, più legato al territorio, che racchiude in un 
quadro unico politiche agricole, ambientali e sociali. Alla base del 
modello vi è il principio della plurifunzionalità dell’ agricoltura, che 
svolge, oltre a quella produttiva, anche le funzioni di conservazione del 
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paesaggio, di mantenimento della popolazione nelle aree rurali e di 
conservazione di tecniche produttive tradizionali.