Scandali finanziari e società off shore: un'analisi economica della legge di riforma sul risparmio n. 262/05

 5
trasparenza in materia societaria”, al T.U.F., all’interno della parte IV  che tratta 
della “Disciplina degli emittenti”. Sembra proprio che lo sforzo del Legislatore sia 
volto a sanare quella voragine che può inficiare la normativa italiana a tutela del 
risparmio e quindi del sistema finanziario nel suo complesso; è infatti innegabile 
sostenere che se Cirio e Parmalat non avessero usufruito dei paradisi fiscali le loro 
frodi non sarebbero state, con tutta probabilità, né così protratte nel tempo né di 
così rilevante entità, non sarebbero stati emessi bond da collocare per cercare di 
salvare alcuni finanziatori e il conseguente conflitto di interessi di chi ha gestito 
tale collocamento sarebbe venuto meno. 
Proprio per l’assenza di connessioni dirette e certe di tipo causa-effetto tra diritto 
ed economia è da ritenersi fertile il giovane terreno degli studi di analisi 
economica del diritto, meglio conosciuto come Law&Economics; questo ambito 
di studio a cavallo tra economia e giurisprudenza tenta di verificare, di volta in 
volta, l’attinenza tra legge e sue conseguenze economiche, sia in maniera teorica e 
generale, cercando di trovare le condizioni che indicano quando usare lo 
strumento normativo, sia a livello particolare cercando di interpretare 
economicamente una specifica legge o provvedimento avente stessa forza
1
. 
                                                 
1
 GAMBARO A. (1999), L’analisi economica del diritto nel contesto della tradizione giuridica 
occidentale, in G. Alpa, P. Chiassoni (a cura di), “Analisi economica del diritto privato”, Giuffrè, 
Milano 1999. 
 6 
Lasciato al Legislatore il compito di capire se i benefici della normativa eccedano 
i suoi costi e si diffondano nella collettività scopo del presente elaborato è cercare 
di verificare l’attinenza della nuova sezione del T.U.F. con la tutela del risparmio, 
chiaramente, nei confronti delle frodi compiute attraverso gli stati che non 
garantiscono trasparenza societaria, i così detti paradisi fiscali o centri off shore; 
lo schema concettuale sarà il seguente: data per assodata l’esistenza di un 
problema la giurisprudenza ha fornito la soluzione normativa, ovvero il capo III 
del titolo I della legge sul risparmio; nel capitolo I tale problema verrà ricostruito 
nei suoi risvolti teorici in chiave economico-giuridica, chiarendone cause, 
conseguenze e soggetti; nel capitolo II saranno ricostruiti ed analizzati i maggiori 
contributi accademici al riguardo nell’ottica di individuare le soluzioni 
accademiche di tale problema; il capitolo III esporrà cosa è stato predisposto per 
la risoluzione del problema e nel capitolo IV saranno confrontati i contributi 
teorici e quanto realmente approntato, in modo da creare una sorta di confronto tra 
teoria e pratica per poter giudicare l’efficacia della nuova normativa anti-off 
shore; le appendici finali, come di volta in volta specificato, contengono materiale 
utile per la comprensione del fenomeno trattato ma che è stato giudicato troppo 
corposo per potere essere inserito nei rispettivi paragrafi di pertinenza. 
Al termine del lavoro è emerso come la nuova disciplina presenti problemi di 
applicabilità legati alla definizione dei soggetti e delle relazioni tra loro 
intercorrenti, oltre ad alcune divergenze di minore entità con i contributi 
 7
accademici; pochi ma significativi i punti positivi, come il ruolo “estero” 
attribuito alla Consob, accomunati dalla coerenza con le indicazioni internazionali 
presentate. Nella definizione dei soggetti i criteri per la classificazione dei paesi 
off shore sono risultati molto stringenti ed di indubbio aiuto per un’idonea 
identificazione, forse addirittura eccessivamente severi perché, se seguiti alla 
lettera, potrebbero anche dare luogo a situazioni paradossali; purtroppo tali criteri, 
per quanto rigidi e precisi, risultano alquanto inadeguati a mantenere, una volta 
individuati, gli stati off shore nella black list: essi sono infatti riferiti alla 
mancanza di contenuti nominali del diritto degli stati esteri e non a valori che 
possono continuativamente rappresentare la volontà di cooperare delle autorità off 
shore; il rischio è che tali paesi adeguino nella forma ma non nella sostanza il loro 
diritto, al fine di sfuggire dalla nuova black list; nella previsione dei soggetti 
domestici l’errore è stato ancora più grossolano: si applica la nuova disciplina alle 
società che possono danneggiare direttamente il risparmio, ma si utilizza una 
visione unitaria di tali società, senza considerarle probabili o possibili parti di un 
gruppo: in questo modo, non garantendo una sorta di validità a “cascata” delle 
previsioni normative, questa legge non avrebbe potuto essere d’aiuto nemmeno 
nell’ipotetico caso in cui Parmalat e Cirio fossero state ad essa sottoposte. Anche 
la relazione che deve sussistere tra società italiana e società off shore, ovvero 
 8 
quella di collegamento
2
, risulta assolutamente inadeguata; gli è infatti impossibile 
inquadrare meccanismi di frode, sia essa finanziaria o fiscale, basati quasi 
esclusivamente sull’anonimato che i paesi off shore garantiscono, nella sostanza 
prima ancora che nei fatti. Anche nel campo della nuova informativa richiesta il 
Legislatore ha compiuto un errore concettuale: le nuove norme rafforzano il 
controllo della società domestica su quelle estere, come se le frodi siano state 
perpetrate da quest’ultime nei confronti delle società italiane; invece, come spesso 
ribadito, le frodi sono state compiute dalle società italiane usando le società off 
shore: il controllo da incrementare era quindi quello più vicino  alla mente delle 
frodi, ovvero quello interno. Delle proposte che sono state raccolte dal mondo 
accademico sono una è parzialmente rintracciabile nella riforma: l’estensione 
delle responsabilità degli organi di amministrazione e di controllo domestici per 
tutte le informazioni riguardanti le società off shore che la nuova normativa 
richiede loro di fornire, rimandando in capo al vero soggetto decisore le 
responsabilità che troppe volte sono state  messe in capo a soggetti esteri. 
Nell’ottica della prevenzione delle frodi l’allargamento delle responsabilità, intese 
come percezione di una punibilità maggiore per i frodatori (e non di una maggiore 
pena, data la sostanziale inapplicabilità del nuovo reato di nocumento al 
risparmio) questa è l’unica nota positiva, in quanto i flussi di informazione di cui 
                                                 
2
 Inteso in senso lato come rapporto basato sulla proprietà. 
 9
sopra sono assolutamente inadeguati ad allertare per tempo le Autorità italiane di 
una scorretta gestione aziendale, mentre, la possibilità attribuita alla Consob di 
esercitare i propri poteri al riguardo della tutela delle informazioni su società off 
shore consiste non già in una sterile e vuota previsione, ma un provvedimento che 
segue da vicino quegli studi internazionalmente riconosciuti che vedono i paesi 
off shore, o almeno alcuni di essi, come stati vittima dei potenti interessi che 
aleggiano al di sopra della loro autonomia e che necessiterebbero sia di risorse 
proprie monetarie che di competenze tecniche per  arginare lo sfruttamento delle 
loro legislazioni da parte di criminali finanziari di ogni genere, dal piccolo elusore 
fiscale al grande riciclatore di narcodollari. Così come pensata e promulgata la 
nuova disciplina sulle società estere non può essere un vero deterrente a compiere 
frodi  utilizzando i paesi off shore, data la facilità con la quale gli operatori 
possono aggirarla, ma in attesa che anche lo scenario internazionale, con i suoi 
problemi di free riding, si muova nella giusta direzione, l’unica speranza per poter 
vedere qualcosa di concreto in questa riforma è il regolamento Consob di 
prossima emanazione, che potrebbe sanare molti dei vuoti lasciati dal Legislatore 
anche in ambito di applicabilità, costringendo la Commissione ad uno sforzo 
normativo al quale non dovrebbe essere tenuta ma al quale dovrebbe essere ormai 
avvezza. 
 10 
1 - LE BASI DEL PROBLEMA: I PAESI OFF SHORE 
 
1.1 - Premessa 
Per analizzare a fondo un problema è necessario conoscere tutte le sue 
componenti, non solo le relazioni tra di esse; scopo di quanto qui esposto è 
definire in termini rigorosi: 
 
ƒ Cosa si intende con paese off shore; 
ƒ Le motivazioni economiche che ne giustificano l’esistenza; 
ƒ Quale tipo di operatività consentono a chi vi opera; 
ƒ Quali problemi causano on shore; 
 
I primi tre punti non potranno essere esplicati solamente dal punto di vista della 
tutela del risparmio, come l’ultimo, perché i paradisi fiscali nascono e si 
sviluppano grazie al loro regime impositivo favorevole
3
; anche la presenza del 
                                                 
3
 NOBILE R. (2002), Paradisi fiscali: uno scippo planetario, Malatempora,Roma 2002; pg. 10. 
GUANDALINI M., TERRIBILE M.T. (2002), Le lavanderie dei paradisi fiscali, Sperling & 
Kupfer, Milano 2002; pp. 1-2. 
 11
segreto bancario o di scarsa trasparenza societaria sono funzionali all’elusione
4
 
fiscale
5
: non è incomprensibile, quindi, la polarizzazione dell’attività accademica 
intorno al punto di vista fiscale, rendendolo quello unicamente trattato negli studi 
e nelle pubblicazioni al riguardo; Cirio e Parmalat, però, insegnano con la dura 
forza della realtà che i mezzi predisposti dai paesi off shore per l’elusione fiscale 
ben si prestano a sostenere illeciti più gravi, nei rispettivi paesi di appartenenza. 
Nell’analizzare i quattro punti sopra indicati, quindi, sarà necessaria una 
deviazione a favore della problematica fiscale, in quanto vera causa e fondamento 
di tali entità, pur rimanendo saldamente legati all’ottica della tutela del risparmio, 
che sarà invece quella principale nella trattazione del quarto punto. 
                                                 
4
 Eludere ha il significato di evitare, schivare; per elusione fiscale quindi si intende il 
comportamento volontario di un soggetto passivo di imposta che, sfruttando la complessità del 
sistema fiscale (nazionale ed internazionale) o eventuali sue lacune normative, riesce a sottrarsi in 
maniera legale al pagamento delle imposte, totalmente o più spesso parzialmente; è un concetto 
vicino ma parallelo a quello di evasione fiscale, che invece presuppone l’infrazione delle leggi in 
materia tributaria. 
5
 PIANA L. (2005), Più tasse in paradiso, parte l’euroritenuta sulle rendite finanziarie off shore, 
in “L’Espresso” del 30 giugno 2005, Roma. GUANDALINI M., TERRIBILE M.T. (2002), op. cit. 
pp. 24-26. 
 12 
 
1.2 - Definizione di paese off shore 
Letteralmente le parole “off shore” non significano altro che “al largo” o “lontano 
dalla costa”; inizialmente si attribuì questa denominazione alle navi statunitensi 
che varcavano le acque territoriali al fine di permettere ai passeggeri di eludere le 
severe norme del proibizionismo, ovvero al fine di consentire loro di giocare 
d’azzardo e di consumare alcolici legalmente. Dopo la fine del proibizionismo 
degli anni ’20 la denominazione si estese a comprendere tutti gli enti (Stati, 
società e così via) che permettevano di eludere una legge, indipendentemente 
dalla  loro presenza materiale
6
 sullo stesso territorio domestico, nel continente o 
su qualche isola; il concetto di off shore transitò dalla dimensione fisica a quella 
concettuale diventando a tutti gli effetti un aggettivo che ancora oggi possiede 
all’incirca lo stesso significato di elusivo. I suoi sinonimi comprendono le varie 
diciture di : “tax haven”, “tax heaven”, “paradiso fiscale”, “centro off shore”
7
; 
tuttavia nel parlare quotidiano nessuna di queste espressioni differisce dalle altre, 
né tanto meno offrono una qualche delucidazione sulle caratteristiche inerenti il 
paese oggetto di attenzione; infatti le menzionate espressioni indicano diverse 
                                                 
6
 Si pensi, ad esempio, al Liechtestein, fisicamente nel cuore d’Europa, ma “off shore”. 
7
CAFFARELLI F. (2002), Il paradiso fiscale esiste, Narcomafie 2002; www.narcomafie.it; pg. 1. 
 13
possibili caratteristiche, oltre le basse o nulle aliquote di tassazione, di cui le più 
significative sono
8
: 
 
ƒ Anomalo peso del settore finanziario sul resto dell’economia; 
ƒ Operazioni finanziarie concluse in prevalenza da istituzioni residenti con 
clienti non residenti; 
ƒ Presenza sul territorio di una inusuale percentuale di professionisti 
specializzati in ambito economico e giuridico; 
ƒ Assenza, moderata o formale presenza di regole e controlli in ambito 
finanziario-contabile;  
 
Inoltre ogni paese ha sue proprie caratteristiche in materia giuridico-economica, 
composte da diverse combinazioni di quelle elencate con altre più specifiche, che 
non si possono tralasciare, pena una deviazione dalla razionalità dell’osservatore; 
le caratteristiche giuridiche principali che tali paesi presentano insieme alle altre 
sono
9
: 
 
                                                 
8
 DARBAR S., BARRY R., ZEPHIRIN M.G. (2003), Assessing off shore: filling a gap in global 
surveillance, in “Finance & Development”, settembre 2003; www.imf.org; pg. 1. 
9
 ATTAC (2001), I paradisi fiscali: ovvero la finanza fuorilegge, Asterios, Trieste 2001; pp. 10-
58. 
 14 
ƒ Previsione dell’anonimato in ambito societario; 
ƒ Assenza di adeguati obblighi informativi a carico delle società; 
ƒ Assenza di controlli sulle movimentazioni finanziarie; 
ƒ Segreto bancario; 
 
Bisogna quindi stabilire una definizione ampia ma non vaga; tutto ciò che sia 
assoggettabile ad una delle diciture tra virgolette è definibile come “Paese o 
territorio che, data la moderata pressione fiscale interna e l’assetto delle normative 
in materia, costituisce un riparo per la protezione dalle tasse gravanti sul reddito o 
sul capitale originatesi altrove
10
”; per proprietà transitiva, ovviamente, qualsiasi 
paese che risponde alla definizione riportata potrà essere qualificato con una delle 
diciture di cui sopra. E’ importante sottolineare che per “protezione” non si 
intende la mera presenza di basse aliquote fiscali, ma l’idea che tali basse aliquote 
non siano destinate ad attirare investimenti produttivi e che tale bassa pressione 
fiscale sia tutelata da scarsa trasparenza in materia informativa.  
                                                 
10
 BORIO G. (2002), La pianificazione fiscale internazionale, Giuffrè Editore, Milano 2002; pp. 
47-48. 
 15
Per chiarezza espositiva in questo elaborato verrà utilizzata l’espressione paese 
“off shore” in modo da sottolineare tutte le possibili anomalie legislative presenti 
al suo interno, non solo quelle fiscali
11
; inoltre è bene presentare una 
classificazione dei paesi off shore in modo da qualificare più concretamente il 
soggetto causa del problema
12
. 
                                                 
11
 DWYER T. (2000), Harmful tax competition and the future of offshore financial centres, such 
as Vanuatu, in “Pacific Economic Bullettin” 2000; www.freedomandprosperity.org; pp. 51-52. 
12
 Alcuni dei centri off shore più rappresentativi sono presentati nell’appendice prima.