6
A questa fase normativa, caratterizzata dalla difficile applicazione pratica
dell’istituto, diversamente regolato in relazione al tipo di attività intrapresa,
seguì la modifica dell’art.19 ad opera della legge 24 dicembre 1993, n. 537
che unificava le fattispecie, applicando alle medesime la stessa procedura.
Per cui l’art.19, della citata legge
3
, come modificato dall’art.2, comma 10,
della L. n.537/1993
4
, stabilì che: «l’atto di assenso si intende sostituito da
una denuncia di inizio attività da parte dell’interessato alla pubblica
amministrazione competente, attestante l’esistenza dei presupposti e dei
requisiti di legge, eventualmente accompagnata dall’autocertificazione di
prove a ciò destinate, ove previste», ove sussistano i seguenti presupposti e
nelle seguenti ipotesi:
a) in tutti i casi in cui l’esercizio di un’attività privata sia subordinata ad
autorizzazione, licenza, abilitazione, nullaosta, permesso o altro atto di
consenso comunque denominato, ad esclusione delle concessioni edilizie
rilasciate ai sensi della legge n.1089/1939, della legge n.1497/1939 e della
legge n.431/1985;
b) il rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei presupposti e
dei requisiti di legge, senza l’esperimento di prove a ciò destinate comportino
valutazioni tecnico discrezionali;
c) non sia previsto alcun limite o contingente complessivo per il rilascio
degli stessi.
Peraltro l’art. 2, comma 11, della legge n. 537/1993, demandò
all’emanazione di apposito regolamento l’indicazione delle attività escluse
dall’applicazione del citato art. 19 in quanto sottoposte al controllo
dell’amministrazione mediante valutazioni tecnico-discrezionali
5
.
3
In dottrina si veda: Italia V. e Bessani M., Procedimento amministrativo e diritto di accesso ai
documenti, Milano, 1991, pagg.353 e ss.; Pajno A., Gli artt.19 e 20 della legge 241 prima e
dopo la legge 24 dicembre 1993 n.537, Intrapresa dell’attività privata e silenzio
dell’amministrazione, in Dir. Proc. Amm., 1994, pag.22; Romano A., in AA.VV., Diritto
Amministrativo, 1993, I, pagg.280 e ss.; Chiti M. P., Atti di consenso, in Riv. Dir. Amm., 1996;
Castello F., Il nuovo modello di azione amministrativa nella L. 7 agosto 1990 n.241, Rimini,
1996, pagg.287 e ss.; Pagliarani G., Corso di diritto urbanistico, Milano 1997.
4
L’art.2, comma 10 citato, sopprime la competenza dell’amministrazione in merito all’esercizio
delle attività private dalla medesima norma considerate e attribuisce o conserva alla stessa, al
riguardo, solo poteri di tipo inibitorio ed eventualmente sanzionatorio. Per quel che concerne i
profili attinenti all’edilizia, la medesima norma esclude dal novero degli atti sostituiti dalla
denuncia di inizio attività, le concessioni edilizie e le autorizzazioni rilasciate ai sensi della
legge n.1089/1939, della legge n.1497/1939 e della legge n.431/1985.
5
Sulla nozione di valutazione tecnico-discrezionale si veda De Pretis, Valutazione
amministrativa e discrezionalità tecnica, Padova, 1995.
7
Seguiva, quindi, l’emanazione del regolamento emanato con D.P.R. 9
maggio 1994 n. 411, che stabiliva l’esclusione dal regime di cui al predetto
art. 19 delle attività indicate nella tabella A, allegata al medesimo
provvedimento, tra cui peraltro non erano annoverate attività private inerenti
la materia edilizia.
1.2 L’evoluzione della normativa in materia di D.I.A.
edilizia.
Il secondo periodo normativo afferente l’Istituto della D.I.A. fu
caratterizzato dall’introduzione del medesimo nell’alveo della speciale
disciplina inerente il settore dell’edilizia: ci si riferisce, in sostanza, all’art. 2 -
comma 60, della legge 23 dicembre 1996 n. 662, che sostituì l’art. 4, commi
dal 7 al 15, della Legge n. 493/1993.
Al riguardo, non può sottacersi la limitatezza dell’applicazione dell’Istituto
per la prevista esplicita esclusione del medesimo in ordine ad attività edilizie
da eseguirsi sugli immobili vincolati o inclusi nella zona territoriale
omogenea “A” di cui il decreto ministeriale 2 aprile 1968.
Bisognerà attendere l’emanazione del Testo Unico dell’edilizia, approvato
con D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, per l’affermazione dell’effettiva
applicazione dell’Istituto in ordine agli interventi edilizi nello stesso
annoverati, estensione che è giunta ben oltre i confini inizialmente delineati
anche dalla norma di carattere generale posta dall’art. 19 della
Legge n. 241/1990
6
.
Tra l’altro, nella citata norma, venne previsto che la denuncia di inizio
attività, in origine strumento di legittimazione facoltativo ed alternativo
rispetto ai titoli di abilitazione tradizionali, sarebbe divenuta un istituto
primario.
6
In particolare, in relazione a quest’ultima disposizione, si evidenzia che la stessa escludeva la
concessione edilizia dal novero degli atti di assenso sostituibili con la denuncia di inizio
attività, mentre l’attuale normativa consente l’assoggettamento a tale titolo legittimante anche
di opere prima disciplinate dal solo atto concessorio.
8
Nel nuovo sistema bipartito dei titoli abilitativi all’edificazione, infatti, la
denuncia di inizio attività ancor oggi rappresenta, per gli interventi edilizi
minori, l’unica alternativa al permesso di costruire
7
.
A chi intenda realizzare opere che superano la soglia dell’attività libera di
cui all’art.6 del T.U. dell’edilizia, ma che non raggiungono quella della
trasformazione edilizia e urbanistica del territorio, per la quale si impone il
previo conseguimento del permesso di costruire, il legislatore ha dunque
offerto una duplice alternativa.
L’interessato può, infatti, munirsi del tradizionale titolo di natura
provvedimentale – un tempo concessione edilizia, ora permesso di costruire –
ovvero di un titolo che tale natura non possiede, essendo formato dal
medesimo soggetto privato che lo richiede con l’apporto di un progettista
abilitato. Sicuramente la prima opzione comporta un aggravio in termini di
tempo nei confronti del richiedente che dovrà attendere che la pubblica
amministrazione competente esegua ed adempia tutti gli obblighi di legge al
fine di adottare l’atto amministrativo che costituisce titolo abilitativi alla
costruzione.
Nella seconda opzione, decorso infruttuosamente il termine di trenta giorni
per procedere ai controlli di rito della pubblica amministrazione, il privato
che ha presentato la denuncia di inizio attività edilizia può procedere
direttamente nell’esecuzione delle opere
8
.
La detta normativa ha riformato, sostanzialmente, l’istituto ampliandone
l’ambito oggettivo di intervento e rendendolo autonomo titolo legittimante
l’esecuzione di opere edilizie, individuate in via residuale rispetto alle
fattispecie sottoposte al permesso di costruire.
7
Sull’argomento si veda: Albamonte A., Autorizzazione e denuncia di inizio attività edilizia,
Milano, 2000; Lopez A., interventi edilizi «minori». Denuncia di inizio dei lavori, in Appalti,
urbanistica, edilizia, 1999, pag.10; Falcone P., Denuncia di inizio attività: prime note, in
Edilizia ed Urbanistica, 1998, pag.5; Marzano Gamba P., L’individuazione degli interventi
edilizi soggetti a denuncia diinizio: aspetti problematici, in Rivista giuridica dell’urbanistica,
1997, pag.255; Carbone V., Rilascio della concessione edilizia. Denuncia di inizio attività, in
Edilizia ed urbanistica, 1997, pag.501.
8
In questo senso cfr.: Mandarano A., La DIA nel T.U. edilizia e nella legge obiettivo, in
Urbanistica ed appalti, 2002, pagg.143 e ss.: dove l’autore sottolinea «…come nel T.U. edilizia
la DIA rappresenta l’unica alternativa al permesso di costruire e ricomprende, nel proprio
ambito di applicazione, tutti gli interventi non espressamente assoggettati al provvedimento
esplicito…». Ciò considerato in ordine al carattere alternativo della denuncia rispetto al
permesso, occorre tuttavia precisare che la stessa, realizzando una indubbia semplificazione ed
accelerazione delle procedure di controllo dell’attività edilizia, continua a rappresentare, nelle
intenzioni del legislatore, il titolo ablativo preferenziale.
9
Altro rilevante intervento normativo si è poi avuto con la promulgazione
della Legge. 21 dicembre 2001 n. 443
9
il cui art. 1, commi dal 6 al 14, nelle
more dell’entrata in vigore del T.U. dell’edilizia, ha modificato l’ambito
oggettivo della disciplina della denuncia di inizio attività, introducendo
alcune rilevanti novità rispetto alla normativa previgente
10
.
Importante innovazione é rappresentata da quanto disposto dall’art. 22
della Legge. n. 443/2001 per cui, individuando gli interventi realizzabili
mediante denuncia in via residuale rispetto a quelli assoggettati a permesso di
costruire, permette di ricorrere alla denuncia di inizio attività edilizia ove le
opere progettate non siano riconducibili ad una delle categorie previste
dall’art. 10 T.U. edilizia.
Tutto questo porta a comprendere come, nell’intenzione del legislatore, la
denuncia di inizio attività sia stata destinata a sostituire la variante in corso
d’opera introdotta dall’art. 15 della legge 28 febbraio 1985 n. 47, ora abrogato
dall’art. 136 del T.U. edilizia.
Ne consegue, sotto il profilo procedimentale, che la realizzazione di tali
variazioni dovrà essere in ogni modo preceduta dalla presentazione di una
denuncia di inizio attività e da un periodo di attesa di trenta giorni, mentre
non sembra più possibile dare corso alle opere in difformità dal permesso e
poi regolarizzarle entro l’ultimazione dei lavori, secondo lo schema
procedimentale previgente.
In definitiva, la rilettura dell’art.10 T.U. dell’edilizia porta, dunque, a
ritenere sempre facoltativo il ricorso al permesso di costruire, rispetto alla
denuncia di inizio attività edilizia, per gli interventi di ristrutturazione edilizia
mentre l’obbligatorietà del permesso va, invece, riaffermata per i soli
interventi di nuova costruzione non assistiti dalla previa pianificazione di
specifico dettaglio di cui alla lettera d), comma 6, art. 1 della Legge n.
443/2001.
9
concernente la delega la Governo in materia di infrastrutture, insediamenti produttivi
strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive.
10
Cfr. art.1, comma 12, legge 21 dicembre 2001 n .443
10
1.3 la qualificazione della D.I.A. secondo gli interventi della
Legge n. 80 del 2005.
Il nuovo testo dell'articolo 19, così come modificato dall’art. 3 del D.L.
35/2005, prevede che «ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non
costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le
iscrizioni in albi o ruoli richieste per l'esercizio di attività imprenditoriale,
commerciale o artigianale, il cui rilascio dipenda esclusivamente
dall'accertamento dei requisiti o presupposti di legge o di atti amministrativi
a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente
complessivo per il rilascio degli stessi, [….. è sostituito da una dichiarazione
dell'interessato, corredata, anche per mezzo di autocertificazioni, delle
certificazioni e delle attestazioni normativamente richieste».
Evidente è, al riguardo, il riferimento non già in via precipua, alle attività
di natura edilizia, bensì a qualsiasi procedimento inerente attività
economiche.
Inoltre, la novella introduce anche il mutamento del nomen juris
dell’istituto, che da denuncia prende il nome di «dichiarazione» di inizio
attività.
E’ evidente che il puro dato formale non è fine a se stesso ma è il sintomo
di una diversa e nuova concezione, al riguardo magistralmente colta dal
Caringella, il quale ha evidenziato come «la denuncia sia connotata da un
significato quasi confessorio, ossia di dichiarazione di cose a sé sfavorevoli e
probanti per la contro-parte (articolo 2730 del codice civile). Tale profilo
confessorio non appartiene, invece, alla dichiarazione di fatti e condizioni
giuridiche legittimanti»
11
.
Inoltre, come ha ricordato C. Lamberti
12
, «“denuncia” è più che
“dichiarazione”, nel senso che indica la volontà del soggetto di conseguire
un risultato, più che portare a conoscenza dell’organo competente un
determinato fatto evento o vicenda.».
11
Cfr Caringella F., Sempreviva M. Teresa, Il procedimento Amministrativo, Commento
organico alla Legge 7 agosto 1990, n. 241, VI Edizione aggiornata alla L. 11-2-2005, n. 15 ed
alla Legge 14-5-2005, n. 80, Ed. Simone, Napoli 2005.
12
Così C. Lamberti, Consigliere di Stato, Autotutela dell’amministrazione e tutela del privato
nella nuova d.i.a., in http://www.giustizia-
amministrativa.it/documentazione/Lamberti__Autotutela_e_tutela.htm.
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