Le strategie di innovazione nella pubblica amministrazione ed il raccordo con i piani di e-government

Poiché le iniziative ed i premi all’innovazione rappresentano un punto di 
riferimento importante per la condivisione e la diffusione delle esperienze 
di innovazione se ne approfondiranno le origini e gli sviluppi con 
particolare riferimento all’esperienza italiana “Cento Progetti al servizio 
del cittadino”, focalizzando il ruolo del Dipartimento della Funzione 
Pubblica sia nell’ambito di questo progetto che nell’iniziativa “Cantieri”. 
Inoltre un breve paragrafo è dedicato alla citazione di alcuni esempi di 
premi all’innovazione a livello internazionale. 
Il secondo capitolo è centrato sulla seconda fase del Piano Nazionale per 
l’e-government in Italia emanato nel 2000 e dopo un’introduzione generale 
sui benefici ed ostacoli alla realizzazione dell’e-government sia 
nell’Unione Europea che nei paesi dell’OCSE, si esamineranno le linee 
d’azione e gli strumenti del Piano. Il riferimento costante per questo 
capitolo è rappresentato dal Codice dell’amministrazione digitale 
presentato al Convegno tenutosi a Roma il 9 febbraio 2005, poiché l’Italia 
è tra le prime nazioni al mondo a dotarsi di un simile strumento normativo 
che rielabora, in chiave moderna, le leggi e le norme che riguardano 
l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nei 
rapporti tra imprese p.a e cittadini. In un contesto in cui l’uso delle 
tecnologie può facilitare la vita del cittadino, non si può non approfondire 
il tema della sua partecipazione attraverso le nuove tecnologie: il concetto 
di e-democracy. Il terzo capitolo approfondisce lo strumento attraverso il 
quale si realizza la partecipazione del cittadino nella fase finale del  
processo decisionale: il voto. Nell’ambito delle ICT si parlerà quindi di 
voto elettronico e, prescindendo da un’analisi di quello che è stato 
l’atteggiamento del legislatore italiano nei confronti di questo mezzo di 
espressione della preferenza elettorale, si analizzeranno i benefici e gli 
ostacoli derivanti dalla realizzazione di questo sistema. Tralasciando le 
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ripercussioni sul complesso ambito giuridico su cui il procedimento di 
votazione ha inevitabili riscontri, si descriveranno i progetti pilota di voto 
elettronico realizzati in Svizzera e in Inghilterra e le sperimentazioni 
avvenute in Italia.  
Il quarto capitolo conclude e sintetizza le principali analogie e differenze 
tra Italia, Svizzera e Inghilterra studiate nell’ambito della pubblica 
amministrazione, dell’e-government e del voto elettronico. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1 Gestione e diffusione dell’innovazione 
 
1.1 La gestione del cambiamento 
 
L’analisi economico-aziendale considera la pubblica amministrazione 
come un insieme di istituti o enti connessi da relazioni di varia intensità, 
ma dotati di reciproca autonomia che si esprime nelle tipiche forme di 
autonomia decisionale, organizzativa, gestionale e finanziaria. In tale 
prospettiva ci si distacca da ogni visione della pubblica amministrazione 
come entità o soggetto unitario e anche come “sistema” in senso forte, 
quindi come complesso di elementi coordinati e integrati da un “centro”; si 
può invece considerare la pubblica amministrazione come un “sistema 
debolmente connesso”, cui partecipano istituti dotati di proprie autonome 
finalità, riconducibili alla produzione di “valore pubblico” (Rebora, 1999). 
Infatti con il superamento del modello dello Stato piramidale e accentratore 
si aprono nuove opportunità che delineano una nuova prospettiva per la 
pubblica amministrazione da cui emerge: 
- la natura della pubblica amministrazione come sistema interaziendale 
e organizzativo debolmente connesso; 
- l’esigenza per le aziende e gli istituti pubblici di maturare e 
affermare un proprio ruolo e identità distintiva al di là di quanto 
risulta dalle competenze formali; 
- la necessità di perfezionare le rappresentazioni concettuali delle 
situazioni di intervento adeguandole al processo evolutivo in atto; 
- la necessità di un’adeguata formulazione delle strategie ai diversi 
livelli di governo degli interventi (Rebora, Meneguzzo, 1990). 
 
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La pubblica amministrazione è caratterizzata e permeata da una serie di 
fenomeni che fanno emergere la necessità di meccanismi di integrazione 
reciproca tra amministrazioni e che possono essere così raggruppati: 
a) la delimitazione territoriale delle sfere di azione, rafforzata da un’ 
ulteriore articolazione per livelli di governo (nazionale, regionale 
e locale), pone il problema di gestire il rapporto tra centro e 
periferia; 
b) l’esigenza di parità di trattamento tra i diversi destinatari degli 
interventi; 
c) la mancanza di una diretta correlazione tra i “prodotti” degli 
interventi e il reperimento delle risorse necessarie al loro 
svolgimento: l’acquisizione di risorse avviene almeno in parte 
tramite i tributi e poiché questi sono regolati da principi più 
generali, la loro configurazione non può iscriversi nella gestione 
delle singole aziende pubbliche; 
d) l’esercizio di forme di autorità e azione coattiva di cui può valersi 
la p.a., fa derivare l’esigenza di garantire alla collettività la 
correttezza e la legittimazione dell’azione. 
Tali fenomeni delineano un quadro in cui è indispensabile per la p.a. una 
“traccia” o uno “schema di riferimento” istituzionale, un insieme di regole 
che si concretizzano in piani, programmi e leggi per esprimere gli aspetti 
dei rapporti interistituzionali promuovendo così un sufficiente livello di 
integrazione tra enti diversi che operano in un’ampia area di discrezionalità 
che in economia aziendale è denominata “strategica”. 
Partendo da un contesto appositamente semplificato in cui la p.a. opera da 
sola nell’ambiente (senza per ora considerare i legami quindi con le altre 
p.a.), occorre precisare la distinzione tra “gestione operativa” e “scelta 
strategica”. In un primo momento gli organi dell’ente valutano le 
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condizioni e i problemi dell’ambiente e poi intraprendono una serie di 
interventi la cui attuazione può porre nuovi problemi generando una sorta 
di “dialogo” continuo tra ente e p.a. L’orientamento per l’azione dell’ente è 
dato dallo schema istituzionale che però detta solo obblighi e vincoli da 
rispettare e le restanti scelte sono prese dagli organi decisionali dell’ente 
che agiscono con autonomia e discrezionalità. E’qui che si inserisce la 
distinzione. Molte decisioni servono per far funzionare, nel modo più 
efficiente, l’attività intrapresa operando solo i necessari aggiustamenti in 
relazione con l’ambiente e senza modificare l’impostazione di fondo: 
questa è l’ottica della “gestione operativa”. Il carattere di “scelta strategica” 
invece emerge in tutti quei casi in cui il problema, percepito e affrontato, 
comporta la ricerca di una nuova impostazione dei rapporti con l’ambiente 
o con una sua parte rilevante. A questo punto se nel rapporto tra p.a. e 
ambiente si inserisce quello con altri enti, il processo di elaborazione 
strategica non è solo limitato alle fasi della percezione del problema, 
formulazione della strategia e conseguente scelta dell’azione, ma si estende 
anche al confronto tra possibili strategie elaborate da enti diversi. 
Lo sviluppo del concetto di strategia richiede quindi lo studio delle seguenti 
fasi: 
1. l’ analisi del quadro ambientale e istituzionale; 
2. l’analisi, lettura e rappresentazione in modelli del funzionamento 
dell’istituto pubblico; 
3. la formulazione della strategia; 
4. la gestione del cambiamento strategico e organizzativo collegata alla 
realizzazione di indirizzi di particolare contenuto innovativo. 
 
 
 
 10
Quest’ultimo argomento sarà oggetto di studio per questo lavoro. 
Alla base del concetto di cambiamento c’è quello di strategia, in quanto 
ogni analisi o azione di tipo strategico non può prescindere dal processo di 
cambiamento quale costante termine di riferimento. Questo nuovo 
approccio alla tematica del cambiamento fa emergere l’importanza non 
solo del momento attuativo della strategia (molte strategie in apparenza 
brillanti falliscono per difficoltà di “implementazione”) ma anche 
l’importanza di anticipare i problemi del cambiamento anche nella fase di 
formulazione e definizione della strategia. L’approccio è quello quindi di 
processo di cambiamento strategico-organizzativo e tale qualificazione è  
dovuta a due ragioni fondamentali: 
1. il mutamento è considerato un processo per la complessità delle 
condizioni ambientali, istituzionali e organizzative a cui è legato; 
2. il cambiamento riguarda il binomio strategia-organizzazione perché i 
due profili presentano distinti criteri di analisi, definizione, 
impostazione, ma si manifestano strettamente intrecciati quando 
osservati nell’ottica del cambiamento; e la gestione del processo del 
cambiamento richiede una considerazione simultanea ed interattiva 
di strategia ed organizzazione (Rebora, Meneguzzo, 1990). 
Rebora e Meneguzzo propongono un modello concettuale del processo di 
cambiamento strategico-organizzativo che mira a mettere in evidenza le 
linee direttrici, gli strumenti, gli spazi e i margini di azione disponibili per 
una positiva gestione del processo di cambiamento in modo tale che sia 
ulteriormente scomposto in sotto-processi verso i quali siano più 
indirizzabili più puntuali modalità di azione. Il modello contiene le seguenti 
variabili: 
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a. Spinte al cambiamento. Sono i fattori motivanti, le forze che 
determinano gli stimoli e determinano delle possibilità per 
l’evoluzione dei profili strategici e organizzativi. 
b. Inerzia organizzativa. Comprende tutte le varie manifestazioni nelle 
quali si esprime la proprietà caratteristica dei sistemi organizzati di 
tendere alla stabilità e alla continuità del funzionamento. 
c. Agenti del cambiamento. Sono gli attori in grado di operare 
nell’ambiente interno dell’ente come promotori e partecipanti attivi 
del processo di cambiamento. 
d. Processi di cambiamento. Sono le caratteristiche e specifiche 
sequenze di azioni e interazioni nelle quali si manifesta e si incanala 
il percorso evolutivo di un istituto. 
e. “Leve” di attivazione dei processi di cambiamento. Costituiscono gli 
strumenti ed i tipi di prassi mediante i quali gli attori possono 
intervenire nei processi evolutivi cercando di indirizzarli e gestirli. 
f. Evoluzione strategico organizzativa. Sono i profili nuovi che 
emergono dal funzionamento di un ente come risultati del processo 
di cambiamento. 
Tale modello funziona secondo dei flussi di interdipendenza e influenza 
che possono essere cosi sintetizzati: 
1. le spinte al cambiamento non bastano ad attivare un percorso 
evolutivo, ma trovano ostacolo nel fattore inerzia; 
2. gli agenti possono raccogliere le spinte, mettendo in atto opportune 
strategie e strumenti rivolti a rompere l’inerzia e ad attivare processi 
di cambiamento; 
3. questi ultimi processi una volta avviati e gestiti, possono assumere 
un andamento che si autoalimenta e si amplifica progressivamente, 
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manifestandosi anche in rafforzamento delle “spinte” e degli 
“agenti” stessi; 
4. i profili evolutivi che emergono come risultati del processo hanno 
anch’essi un effetto “di ritorno” che si traduce in un rafforzamento 
delle “spinte”iniziali e quindi nella possibilità che il processo 
continui ad autoalimentarsi e riprodursi. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 13
1.1.1 Il cambiamento della p.a. e le ICT 
 
 
L’avvento delle ICT da una parte determina cambiamenti rilevanti 
nell’organizzazione e nei sistemi di funzionamento, dall’altra il governo 
ricopre un ruolo fondamentale come attore e regolatore dell’economia 
digitale (Mele, 2003). La nuova economia globale e i progressi delle 
tecnologie dell’informazione e della comunicazione sollecitano le 
amministrazioni a sfoderare capacità di adattamento e di risposta al 
cambiamento non necessarie in passato. Sia i cittadini che il settore privato 
richiedono ai governi di garantire le condizioni per lo sviluppo e, al tempo 
stesso, di erogare i propri servizi mediante una varietà di sistemi e 
strumenti di accesso come telefono, televisione, pc, chioschi. Questi sono 
distribuiti nelle abitazioni, nei posti di lavoro e in luoghi pubblici che sono 
collegati tra loro attraverso una rete di supporto, la quale contribuisce a 
rafforzare i legami tra comunità locali alimentate da una nuova forma di 
associazionismo come quello delle reti civiche e delle città virtuali (Mele, 
2001). 
Per quanto riguarda l’impatto che le ICT hanno sull’azione della pubblica 
amministrazione, è interessante far riferimento ad un modello
1
 che, da un 
lato, individua nelle ICT il catalizzatore di tendenze già presenti nella p.a. 
oppure di spinte inedite, e dall’altro evidenzia la capacità del settore 
pubblico di incidere a sua volta su ricerche e implicazioni tecnologiche. 
Secondo tale modello gli sviluppi delle ICT modificano le strutture 
produttive della p.a. e allo stesso tempo la struttura dei costi e le possibilità 
di risparmio indotte dalle ICT incidono sull’ottimizzazione della spesa 
                                                 
1
 Si tratta di un modello di VAN PARUS (1981) adattato da SNELLEN e VAN DE DONK (1998) al 
settore pubblico. 
 14
nella p.a., dei servizi erogati dalla stessa e della partecipazione 
democratica. 
Quando si parla di innovazione tecnologica e di impatto delle ICT sul 
settore pubblico non si può non considerare gli sviluppi normativi, politici, 
economici e professionali che la p.a. avvia autonomamente: anche questi 
incidono sul livello di efficienza, sull’erogazione di servizi e sugli standard 
democratici, provocando allo stesso tempo cambiamenti istituzionali. 
Il fatto che riorganizzazione e razionalizzazione amministrativa debbano 
necessariamente precedere le scelte e le applicazioni di ICT nella p.a. e che 
esiste una reciproca influenza tra tecnologie e organizzazioni pubbliche, è 
un concetto chiaramente espresso dai contributi che seguono. 
“Il punto critico…sta nella difficoltà di sviluppare, tramite nuovi strumenti, 
nuove modalità di funzionamento capaci di realizzare migliori livelli di 
efficacia dell’azione, di efficienza nell’impiego delle risorse, di 
economicità della gestione. Il tema centrale…è quello della relazione 
informatizzazione-nuova cultura gestionale” (Borgonovi, 1990). 
“Deve essere valorizzato anzitutto il potenziale di flessibilità progettuale ed 
operativa delle tecnologie dell’informazione, con un difficile processo sia 
di adattamento reciproco della tecnologia all’ambiente organizzativo che 
caratterizza le varie fasi di servizi pubblici sia di ridisegno dei ruoli e delle 
mansioni sulla base delle nuove opportunità tecnologiche” (
2
). 
“L’innovazione organizzativa deve avvenire, in altre parole, innanzitutto, a 
livello pre-informatico, in modo da creare le condizioni strutturali e umane 
necessarie all’utilizzo più efficiente delle nuove tecnologie” (Frey M., 
1989) 
“L’automazione non si autoalimenta, tuttavia, spontaneamente e 
autonomamente nella p.a.; né la sua forza e le sue potenzialità sono tali da 
                                                 
2
 G. COZZI, nella presentazione al libro di CAFFERATA, (1990). 
 15
migliorare significativamente l’efficienza e l’efficacia della produzione ed 
erogazione dei servizi. Altri interventi sono necessari a quest’ultimo scopo. 
Devono cioè potersi verificare cambiamenti a livello organizzativo e 
professionale (riallineamenti, riaccorpamenti, scorpori e anche dismissioni 
di unità operative) per trasformare e approfondire la funzione pubblica” 
(Cafferata R., 1999). 
“Nel caso degli enti locali che stanno affrontando il passaggio da sistemi 
centralizzati (mainfraime) a reti locali (LAN) è opportuno individuare una 
strategia di anticipazione e conseguente adattamento alla innovazione 
tecnologica, basata: 
• da un lato sulla conoscenza del rapporto tra sistema organizzativo 
e sistema informativo; 
• dall’altro lato sulle caratteristiche della innovazione informatica 
(informatica distribuita, reti locali, personal computer)” 
(Meneguzzo, 1989). 
 
Sintetizzando quanto finora detto si può dire che nuove tecnologie possono 
avere il seguente impatto: 
1. razionalizzazione della gestione interna delle singole 
amministrazioni, specialmente con lo snellimento delle 
procedure, lo svolgimento rapido (in tempo reale) di certe 
operazioni (esempio accesso degli archivi per permettere 
certificazioni), il coordinamento tra i diversi operatori (reti 
interne degli enti); 
2. modificazione del sistema di erogazione dei servizi (possibilità 
per il cittadino di conoscere il luogo più vicino dove trovare il 
servizio con un miglioramento dell’accessibilità, possibilità di 
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ricevere certificazioni, attestazioni e documenti sul proprio 
computer,ecc.): è l’area del cosiddetto e-service; 
3. unificazione delle informazioni e dei servizi erogati da 
differenti amministrazioni: è questo l’obiettivo del progetto 
Rupa (rete unificata della pubblica amministrazione); 
4. modificazione, tramite l’aumento della trasparenza 
sull’amministrazione, del processo di formazione del consenso 
sulle scelte dell’amministrazione e dei rapporti tra cittadini, 
famiglie, imprese, altri soggetti sociali con le istituzioni 
(Borgonovi, 2000). 
 
Con le nuove tecnologie si è inoltre aperta l’era definibile come: 
a) e-service, se ci si limita a considerare l’effetto sulle modalità 
di erogazione dei servizi dell’amministrazione pubblica; 
b) e-public administration, se si considerano più in generale gli 
effetti sul funzionamento degli apparati pubblici; 
c) e-government, se si considerano gli effetti sui nuovi modi per 
ottenere e orientare il consenso politico (Borgonovi, 2000). 
 
All’interno del percorso di cambiamento e di ammodernamento del settore 
pubblico il processo di e-government non deve essere considerato un 
fenomeno di mera innovazione tecnologica: esso rappresenta una 
potenziale trasformazione all’interno dell’innovazione del settore pubblico. 
Il concetto di innovazione della pubblica amministrazione affronta varie 
dimensioni che hanno ad oggetto: 
ƒ innovazione normativa: dalla legge Bassanini in materia di 
decentramento amministrativo e di semplificazione alle normative 
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specifiche per le tecnologie (firma digitale, protocollo 
informatico, carta d’identità elettronica); 
ƒ innovazione organizzativa: di cui fanno parte procedure e 
adattamenti organizzativi in cui l’innovazione tecnologica viene 
considerata come risorsa organizzativa(
3
); 
ƒ innovazione culturale: le risorse umane necessitano di 
riqualificazione e ridimensionamento dei compiti. 
 
Per concludere occorre sottolineare come le azioni di e-government siano 
state la conseguenza di molte iniziative di premi all’innovazione: 
• perché l’e-government stesso è il contenuto dell’innovazione; 
• perché molte esperienze di e-government operano come 
catalizzatore dell’innovazione; 
• perché i siti web delle p.a. assicurano visibilità ai progetti e 
funzionano quindi come depositi di best practices e di knowledge 
management
4
. 
 
                                                 
3
 MENEGUZZO M. (1993). 
4
 MENEGUZZO M., MELE V., “Designing and implementing innovation policy in the public 
sector: the Italian experience”; Presentation to the Sixth International Research Symposium on Public 
Sector Management, Edinburgh, Scotland, 8-10 April 2002. Aston Panel: Policy implementation and 
evaluation. 
 
 
 
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