La valutazione delle offerte nelle gare d'appalto dei pubblici servizi

Capitolo 1 - Introduzione 
 
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il settore del Trasporto Pubblico di linea. In questo campo i servizi si devono 
affidare mediante gare d’appalto, sono state pertanto sviluppate procedure di 
gara oggettive, complete e molto dettagliate. Inoltre questo settore ha una 
caratteristica molto importante in comune con il sociale: la continuità di 
erogazione di un servizio pubblico indispensabile alla collettività.  
Nel campo dei servizi di trasporto pubblico di linea la continuità di esercizio viene 
imposta alle aziende titolari del servizio mediante una serie di leggi a carattere 
nazionale; mentre nel settore sociale è parte integrante del bando di gara. 
Per meglio comprendere il funzionamento di una gara d’appalto si è analizzata la 
gara per l’affidamento di una parte delle linee di trasporto pubblico su gomma nel 
Comune di Roma, utilizzata come riferimento nel settore in quanto è stata una 
delle prime esperienze di affidamento del servizio tramite gara in Italia. 
 
 
Una volta entrati in possesso di tutte le conoscenze necessarie riguardanti le 
gare d’appalto si è passati all’analisi del settore del sociale. Una caratteristica 
specifica di questo settore è che a partecipare alle gare d’appalto non sono 
generalmente aziende, ma cooperative sociali ed è per questo motivo che sono 
state approfondite anche le caratteristiche principali di questa tipologia di 
concorrenti.  
Una volta portata a termine anche questa analisi si è passati ad uno studio più 
approfondito dei possibili metodi di valutazione delle offerte ritenuti più idonei, 
estrapolandone le caratteristiche fondamentali utilizzabili nel caso in esame. A 
questo punto, si è passati alla stesura di una nuova metodologia di valutazione 
delle offerte che è stata poi vagliata mediante la simulazione. 
La simulazione è stata condotta mediante l’istituzione di una commissione di gara 
composta da tre membri: i due autori ed un terzo membro identificato come 
esperto del settore: Giorgio Mazzoleni, ex presidente del Consorzio Consolida 
che riunisce la maggior parte delle Cooperative della Provincia di Lecco e, 
attualmente, membro del consiglio d’amministrazione del Consorzio.  
 
 
 
Capitolo 2 – Gare d’appalto e direttive europee 
 
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2. Gare d’appalto e direttive europee 
 
Per comprendere al meglio l’argomento trattato, in questo capitolo sarà 
presentato il concetto di gara d’appalto, i suoi campi di applicazione e soggetti 
coinvolti. Sulla base delle direttive comunitarie verranno classificati gli appalti in 
base al loro oggetto (appalti di lavori, servizi e forniture) e alla loro entità 
economica (appalti sopra e sotto soglia). In seguito verranno illustrate le fasi più 
rilevanti che caratterizzano lo svolgimento del processo con particolare 
attenzione agli appalti sopra soglia. 
 
 
2.1  Contesto di riferimento 
  
A causa dei numerosi bisogni che si devono colmare la Pubblica 
Amministrazione si trova spesso a dover stipulare un elevato numero di contratti 
e questo comporta un notevole sforzo sia dal punto di vista economico che da 
quello organizzativo. Per far fronte a tutto ciò nel miglior modo possibile si 
devono seguire le procedure imposte dalla comunità europea per gli appalti 
sopra soglia, che, oltre a semplificare e standardizzare il processo, offrono la 
possibilità di un allargamento del mercato, permettendo a tutte le aziende dei 
paesi aderenti all’unione di partecipare alle gare a garanzia di concorrenza e 
trasparenza. Ciò avvantaggia sia gli enti appaltanti che hanno un range di scelta 
più ampio, sia l’economia comunitaria che risulta così più attiva. 
La normativa europea riguardo l’aggiudicazione degli appalti negli Stati membri 
si basa sul rispetto di alcuni principi:  
⇒ la libera circolazione delle merci nell’ambito dei paesi della Comunità,  
⇒ la libertà di stabilimento, ovvero la libertà delle Imprese della Comunità di 
aprire stabilimenti o esercitare attività industriali nei vari paesi comunitari,  
⇒ la libera prestazione di servizi.  
⇒ Da questi principi ne derivano poi altri, fra i quali la parità di trattamento, 
la non discriminazione, il riconoscimento reciproco, e i principi di 
proporzionalità e trasparenza. 
 
Le disposizioni comunitarie nascono in un contesto di riferimento definito da due 
scenari fondamentali che è importante delineare: 
Capitolo 2 – Gare d’appalto e direttive europee 
 
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1) Il primo è quello derivante dall’impegno assunto dall’Italia nei confronti 
dell’Unione Europea nel recepire le Direttive che l’U.E. è tenuta ad emanare 
in materia di appalti pubblici. Queste normative hanno come obiettivo quello 
di favorire la libera circolazione degli operatori economici degli stati membri, 
e dunque la loro partecipazione agli appalti pubblici banditi da tutte le 
Amministrazioni aggiudicatici, per importi superiori alle “soglie” sancite per le 
tre tipologie di appalti definite in sede europea: lavori, servizi e forniture.  
2) Il secondo consiste nella modifica del titolo V parte seconda della 
Costituzione della Repubblica Italiana, che stabilisce il principio della 
Competenza legislativa delle Regioni e delle Province Autonome su gran 
parte delle materie, e in particolare anche su quelle cosiddette concorrenti, 
riservando allo Stato la sola possibilità della determinazione di principi 
generali. 
Di fronte a questi due scenari la Direttiva 2004/18/CEE del Parlamento europeo 
e del Consiglio sugli appalti pubblici cerca di dare una risposta concreta agli 
impegni che derivano dagli obblighi comunitari, fornendo un approccio unitario 
alle procedure di appalto per i lavori, i servizi e le forniture e, allo stesso tempo, 
suggerendo regole e indirizzi per tutte le fasi del “ciclo dell’appalto pubblico”. 
Inoltre, la direttiva prevede che le Regioni assumano competenze e 
responsabilità assegnate loro dalla Costituzione della Repubblica.  
Per quanto riguarda lo scenario nazionale la normativa deve tenere conto della 
competenza legislativa delle Regioni in materia di appalti pubblici.  
 
La complessità della situazione normativa relativa agli appalti pubblici deriva dal 
fatto che la legislazione italiana prevede, per ognuna delle tre tipologie di 
appalto, differenti direttive. La prima riguarda la legislazione degli appalti pubblici 
di lavori (D. lgs 1994, n. 109) che propone un approccio complessivo a tutte le 
fasi del ciclo dell’appalto sia sopra che sotto la soglia europea di Euro 
5.000.000. Le altre due direttive sono quelle relative alla legislazione degli 
appalti pubblici di “servizi” (D. lgs 17 marzo 1995, n. 157) e “forniture” (D. lgs 24 
luglio 1992, n. 358), che coprono la fase di evidenza pubblica, solo per gli 
importi al di sopra della soglia europea di Euro 200.000. Dopo aver analizzato 
accuratamente queste tre direttive si è potuto constatare come sia le fasi di 
programmazione e progettazione dell’appalto, che quelle di esecuzione e 
verifica finale appaiano prive di regole e consequenzialità. 
Capitolo 2 – Gare d’appalto e direttive europee 
 
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La profonda differenza del quadro normativo che esiste tra queste tre direttive, è 
all’origine di alcune contraddizioni che proprio l’Unione Europea ha segnalato e 
sulle quali ha fondato il lavoro per definire una “direttiva unificata”. La 
legislazione Europea ha infatti cercato di fornire una risposta all’obbligo 
dell’unificazione delle procedure, delineando un contesto normativo che 
comprende l’intero ciclo dell’appalto, tenendo conto di due esigenze 
fondamentali: 
1) la prima è quella di definire regole per le fasi propedeutica e di esecuzione,  
oltre che per i lavori anche per le forniture e i servizi, tenendo conto delle 
inevitabili differenze e perseguendo al tempo stesso una “semplificazione” 
delle rigide e pesanti norme; 
2) la seconda, è quella di valutare e specificare le differenze definendo e 
precisando tramite gli “allegati tecnici” le caratteristiche specifiche delle 
diverse tipologie di appalti, e delegando al potere regolamentare delle 
Amministrazioni locali alcune scelte fondamentali in merito.  
 
Qui di seguito si riportano le soglie oltre le quali le Amministrazioni, durante lo 
svolgimento della gara, devono attenersi a precise direttive comunitarie oltre che 
al rispetto delle norme nazionali: 
⇒ Euro 162.000 per appalti di servizi e forniture, per alcune 
Amministrazioni dello Stato; 
⇒ Euro 249.000 per appalti di servizi e forniture, indirizzato ad alcune 
particolari Amministrazioni fra cui le Aziende Ospedaliere; 
⇒ Euro 400.000 per servizi e forniture di settori speciali; 
⇒ Euro 600.000 per forniture e servizi aggiudicati nel settore delle 
telecomunicazioni; 
⇒ Euro 6.242.000 per appalti di lavori. 
 
 
2.2  Definizioni generali 
 
Gli «appalti pubblici» sono contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno 
o più operatori economici e una o più amministrazioni aggiudicatrici aventi per 
oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi. 
Gli «appalti pubblici di lavori» sono contratti aventi per oggetto l’esecuzione o, 
congiuntamente, la progettazione e l’esecuzione di lavori relativi a un’attività o a 
Capitolo 2 – Gare d’appalto e direttive europee 
 
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un’opera, oppure l’esecuzione, con qualsiasi mezzo, di un’opera corrispondente 
alla esigenze specificate dall’amministrazione aggidicatrice. Per opera pubblica 
si intende una modificazione, una costruzione, un restauro, una ri-forestazione 
che, nella maggior parte dei casi, ha come risultato la costruzione, modificazione 
e distruzione di cose immobili. 
Gli «appalti pubblici di servizi» sono contratti a titolo oneroso, conclusi per 
iscritto tra un prestatore di servizi e un’amministrazione aggidicatrice aventi per 
oggetto la prestazione di servizi destinati a: consulenze, studi, attività di 
formazione, trasferimento di know how, ecc… L’ appalto di servizi si distingue da 
quello di opere in quanto in questi la promessa di un risultato ben definito, 
oggetto della prestazione, è un’utilità che soddisfa l’interesse 
dell’Amministrazione senza la trasformazione della materia. 
Gli «appalti pubblici di forniture» sono contratti aventi per oggetto l’acquisto, 
la locazione finanziaria, la locazione o l’acquisto a riscatto, con o senza l’opzione 
per l’acquisto di prodotti. La fornitura di tali prodotti può essere accompagnata, a 
titolo accessorio, da lavori di posa e installazione. 
Il contratto di fornitura può, di volta in volta, essere assimilato ad un contratto di 
somministrazione o a un contratto di vendita in cui la prestazione può essere in 
un’unica soluzione o frazionata, nella quale si ha un contratto di compravendita 
e consegne ripartite. 
Gli appalti che hanno come oggetto la prestazione di servizi e forniture sono 
considerati appalti di servizi quando il valore dei servizi supera quello delle 
forniture. Quando, invece, hanno come oggetto la prestazione di servizi e lavori, 
si configurano come appalti di lavori se questi assumono rilievo economico 
superiore al 50%, nella stessa misura con appalti di forniture che prevedano 
lavori accessori di messa in posa o collaudo (criterio di accessorietà). 
L’appalto pubblico è il contratto con il quale una parte assume, con 
organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il 
compimento di un’opera o di un servizio, verso corrispettivo di denaro. 
Sono Amministrazioni aggiudicatrici: 
⇒ le Amministrazioni dello stato, le regioni, le province autonome, gli enti 
pubblici territoriali e i loro consorzi o associazioni, gli altri enti pubblici 
non economici; 
⇒ gli organismi di diritto pubblico; ovvero gli organismi dotati di personalità 
giuridica istituiti per soddisfare specifiche finalità d’interesse generale 
senza carattere industriale o commerciale. 
Capitolo 2 – Gare d’appalto e direttive europee 
 
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La normativa prevede la possibilità per le Amministrazioni di acquistare lavori, 
servizi e forniture facendo ricorso ad una centrale di committenza. La 
normativa prevede infatti delle possibilità di cooperazione tra le Amministrazioni 
che sono particolarmente appropriate nei casi di gestione associata da parte di 
più soggetti delle procedure per l’acquisizione di forniture e servizi. Tali forme di 
aggregazione della domanda sono funzionali all’obiettivo di rendere più 
rispondenti ai principi di efficienza, efficacia ed economicità, i processi di 
approvvigionamento della Pubblica Amministrazione. 
 
I principali caratteri del contratto di appalto sono: 
⇒ l’incontro delle volontà del committente e dell’appaltatore, cioè di colui 
che professionalmente esercita un’attività economica organizzata al fine 
della produzione e dello scambio di beni e servizi; 
⇒ l’idonea organizzazione dei mezzi da disporre per soddisfare l’impegno 
contrattuale; 
⇒ il rischio dell’imprenditore; 
⇒ il pagamento da parte del committente della prestazione effettuata 
dall’appaltatore. 
⇒ L’appalto pubblico è finalizzato alla scelta dell’impresa ritenuta la più 
capace, sotto l’aspetto tecnico-economico, a realizzare l’opera pubblica 
alle condizioni più vantaggiose per l’ente committente. 
 
Per i tre tipi di appalto sono state emanate disposizioni di legge che disciplinano 
la loro realizzazione: 
⇒ Decreto Legislativo 24 luglio 1992, n. 358 - Testo unico delle 
disposizioni in materia di appalti pubblici di forniture, in attuazione delle 
direttive 77/62/CEE, 80/767/CEE e 88/295/CEE 
⇒ Decreto Legislativo del 1994, n. 109 per appalti pubblici di lavori 
⇒ Decreto Legislativo 17 marzo 1995, n. 157 – Attuazione della direttiva 
92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi 
⇒ Direttiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 31 
marzo 2004 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione 
degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (non ancora 
recepita). 
Capitolo 2 – Gare d’appalto e direttive europee 
 
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⇒ Proposta  di Legge Regionale (Lombardia), “Disciplina degli appalti 
pubblici di lavori, servizi e forniture in attuazione della Direttiva 
Comunitaria 2004/18/CE del 31 marzo 2004”. 
 
 
2.3 Appalti sopra soglia: contenuti principali della normativa  
 
Per semplificare la presentazione dei vari concetti presenti nella Direttiva 
introduciamo la definizione del “ciclo dell’appalto” che si articola in tre fasi 
fondamentali e definiamo per ciascuna le relative norme. 
Le tre fasi sono: 
⇒ Fase interna (norme sulla programmazione e progettazione). 
⇒ Fase di evidenza pubblica (norme sull’indizione, svolgimento e 
affidamento). 
⇒ Fase di esecuzione o privatistica (norme sulla realizzazione, controllo 
e collaudo). 
 
2.3.1 Fase interna  
 
La possiamo ulteriormente suddividere in quattro aree: 
1) La programmazione di beni e servizi, per le acquisizioni in ambito 
comunitario, risponde all’esigenza di dare conoscenza in via preliminare a 
chiunque possa averne interesse, a mezzo di bandi indicativi pubblicati 
all’inizio di ciascun anno, delle forniture di beni, dei servizi, dei lavori che i 
soggetti aggiudicatari dei vari Paesi comunitari intendano effettuare 
nell’anno. Le imprese interessate possono in tal modo studiare, senza assillo 
di termini, le forniture e i servizi programmati, stabilire preferenze di 
partecipazione, nell’attesa dei bandi singoli che nel corso dell’anno saranno 
pubblicati. Le Amministrazioni aggiudicatrici devono rendere noto 
all’Osservatorio regionale  per gli appalti pubblici: 
a. un programma triennale puntuale e sintetico specificando l’oggetto 
di ogni singolo appalto che intendono realizzare e il presunto costo 
complessivo; 
b. un elenco annuale da pubblicarsi subito dopo l’apertura 
dell’esercizio finanziario che esplicita i contenuti dei diversi contratti; 
Capitolo 2 – Gare d’appalto e direttive europee 
 
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2) Il contratto di appalto o di concessione è composto da due documenti 
essenziali del contratto di appalto  : 
a. il progetto che definisce e specifica l’oggetto del contratto. Del 
progetto è parte essenziale il capitolato speciale, che contiene le 
caratteristiche tecniche, economiche e amministrative dell’oggetto 
dell’appalto, tale da configurarsi come schema di contratto, sulla cui 
scorta svolgere la gara per l’aggiudicazione dello stesso appalto; 
b. il capitolato generale che definisce e specifica tutte le condizioni, i 
modi e i tempi con i quali l’operatore economico contraente si 
impegna a dare corretta e conforme esecuzione della fornitura, 
servizio o lavoro definito dal progetto. 
Il contratto d’appalto può inoltre contenere altri documenti speciali sotto 
specifiche condizioni (richieste da leggi dello Stato, della Regione o da 
direttive Europee). L’insieme del capitolato speciale e di quello generale 
costituisce il capitolato d’oneri, che rappresenta un documento di rilievo non 
solo per le Amministrazioni che lo adottano, ma anche per i fornitori. Esso, 
infatti, consente alle imprese concorrenti la preventiva conoscenza delle 
clausole e delle prescrizioni da attivare in caso di aggiudicazione di gare o 
trattative, questo emettendo con le lettere di invito alle gare una copia dei 
capitolati; nonché di costituire allo stesso tempo uno strumento di riferimento 
operativo per i responsabili delle Amministrazioni.  
3) Il progetto è il documento tecnico costituito da un insieme di elaborati le cui 
caratteristiche e i cui specifici contenuti dipendono dal livello di definizione di 
volta in volta richiesto, in funzione della natura dell’oggetto dell’appalto. Le 
tipologie di progetto di un appalto sono tre e si distinguono in base al livello 
di dettaglio: 
⇒ progetto preliminare, che definisce le caratteristiche qualitative e 
funzionali dei lavori, forniture e servizi, le esigenze qualitative e 
quantitative da soddisfare tramite l’appalto. In ogni caso, il progetto 
preliminare contiene una relazione tecnica descrittiva delle ragioni della 
scelta della soluzione prospettata in base alla valutazione delle eventuali 
soluzioni possibili attraverso un rapporto costo-benefici, tenuto conto dei 
contenuti dell’analisi dei bisogni e dello studio di fattibilità che hanno 
portato all’inserimento dell’opera nell’elenco annuale. Devono inoltre 
essere definiti schemi grafici sufficienti per l’individuazione delle 
Capitolo 2 – Gare d’appalto e direttive europee 
 
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caratteristiche dimensionali,  volumetriche, tipologiche, funzionali e 
tecnologiche dei lavori da realizzare;  
⇒ progetto definitivo, che individua l’oggetto dei lavori, servizi e forniture. Il 
progetto contiene una relazione tecnica descrittiva in forma capitolare, 
nella quale sono descritte e quantificate le specifiche prestazioni 
tecniche che i lavori, servizi o forniture devono soddisfare. Contiene 
inoltre le relative modalità di controllo e accertamento in fase di collaudo, 
la relazione tecnica descrittiva sia dei criteri utilizzati per le scelte 
progettuali sia delle caratteristiche dei materiali prescelti, lo studio di 
impatto ambientale, e il capitolato speciale solo quando l’appalto è 
affidato sulla base di un progetto definitivo;  
⇒ progetto esecutivo che descrive puntualmente tutti i dettagli specifici 
relativi ai lavori, forniture o servizi da appaltare. Contiene una relazione 
tecnica in forma capitolare nella quale sono descritte le attività, le 
tecnologie, i materiali e le competenze necessarie all’esecuzione 
dell’appalto. In ogni caso il progetto esecutivo è costituito dall’insieme 
delle relazioni, dei calcoli esecutivi delle strutture e degli impianti, degli 
elaborati grafici, dall’elenco dei prezzi unitari e dal capitolato speciale 
d’appalto sulla base dei precedenti livelli di progettazione.  
4) Conoscenza del  mercato - Le operazioni che si collegano all’esigenza di 
conoscere, rispetto alle necessità da soddisfare, i prodotti o i servizi più 
idonei sotto il profilo tecnico, funzionale ed economico, comprendono di 
regola: 
⇒ le ricerche di mercato; 
⇒ l’elaborazione di prescrizioni tecniche; 
⇒ la tipicizzazione dei prodotti; 
⇒ la tenuta dei prezzari. 
 
2.3.2 Fase di evidenza pubblica  
 
L’affidamento degli appalti per l’esecuzione dei lavori, servizi e forniture e per le 
concessioni, di regola avviene mediante: 
a. Procedura aperta o pubblico incanto; rappresenta la “procedura aperta in cui 
ogni Impresa può presentare un’offerta”. In questa tipologia ogni operatore 
economico interessato può presentare la sua offerta previa definizione dei 
requisiti oggettivi che ognuno di questi deve possedere. 
Capitolo 2 – Gare d’appalto e direttive europee 
 
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b. Procedure ristrette, licitazioni private e appalti-concorso. La licitazione privata 
è definita come la “procedura ristretta alla quale partecipano soltanto le 
imprese invitate dall’Amministrazione appaltante”. Questo sistema è oggi il 
più diffuso in quanto garantisce la concorrenza e assicura la possibilità di 
una scelta oculata delle imprese da invitare alla gara attraverso la 
prequalificazione. Il mancato invito di un’impresa che abbia fatto richiesta di 
partecipazione deve essere opportunamente e congruamente motivato. Nelle 
procedure ristrette il numero minimo di candidati è cinque. L’appalto 
concorso è una forma particolare di gara, la quale ha in comune con la 
licitazione privata la preventiva scelta, da parte dell’Ente appaltante, delle 
ditte che possono parteciparvi, ma ne differisce in quanto le ditte prescelte 
devono presentare la soluzione tecnica dell’opera in base ad un progetto 
preliminare. Con tale sistema di gara si rende l’impresa aggiudicataria la sola 
responsabile e, perciò, direttamente interessata alla buona esecuzione delle 
opere. Questo sistema di aggiudicazione viene utilizzato quando 
l’Amministrazione ha la necessità di avvalersi della collaborazione di ditte 
particolarmente specializzate, in grado di elaborare progetti caratterizzati da 
soluzioni tecniche e scientifiche innovative e, quindi, dotate di speciali 
competenze professionali e di abilità inventiva. Per queste ragioni la scelta 
del contraente/progetto non avviene attraverso la meccanica formulazione di 
una graduatoria di valori monetari, ma attraverso una valutazione 
discrezionale delle offerte, riferite congiuntamente all’aspetto tecnico e a 
quello economico. Nella procedura di appalto-concorso si distinguono due 
fasi: quella della individuazione del progetto ritenuto più conveniente, dove 
deve realizzarsi il principio della “par condicio” dei concorrenti; quella della 
fase pre-contrattuale che assicura la migliore rispondenza del progetto. 
c. Procedura negoziata o trattativa privata, è una procedura negoziata in cui le 
Amministrazioni aggiudicatrici, previa pubblicazione di un bando di gara o 
meno, contenente l’indicazione di criteri selettivi, consultano le imprese di 
propria scelta e negoziano con una o più di esse i termini del contratto. Ciò è 
possibile in alcuni tassativi casi previsti dalle leggi dei settori interessati. Si 
applica la procedura negoziata con pubblicazione del bando quando la 
natura della prestazione o del prodotto renda impossibile stabilire le 
specifiche d’appalto con sufficiente precisione tale che questo possa essere 
aggiudicato selezionando la migliore offerta con una procedura aperta o 
ristretta. Il ricorso alla trattativa privata può essere giustificato dopo pubblici 
Capitolo 2 – Gare d’appalto e direttive europee 
 
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incanti, licitazioni private e appalti concorso che hanno determinato offerte 
irregolari o inaccettabili, purché le condizioni dell’appalto non vengano 
modificate. Le Amministrazioni, in tali casi, devono pubblicare un bando di 
gara, a meno che non includano nella trattativa tutte le imprese che abbiano 
presentato offerte regolari. La trattativa privata può essere utilizzata, per 
oggettive e motivate esigenze, anche sulla base di un progetto definitivo, 
nelle seguenti condizioni: 
⇒  qualora non sia stata presentata alcuna offerta o non siano state 
presentate offerte appropriate, purché le condizioni iniziali dell’appalto 
non siano sostanzialmente modificate; 
⇒ quando l’appalto possa venire affidato unicamente ad un operatore 
economico determinato; 
⇒ quando per estrema urgenza non possano essere osservati i termini 
richiesti per la procedura aperta, ristretta o negoziata con pubblicazione 
di un bando di gara. 
 
Le procedure di gara si differenziano dunque in base alle forme di pubblicità 
(con o senza pubblicazione di bando) e a seconda che le offerte siano 
consentite a tutti gli aspiranti all’aggiudicazione (procedura aperta), o ristretta a 
un arco limitato di imprese scelte dall’appaltatore e invitate alla gara (procedura 
ristretta), in quest’ultimo caso l’invito ai candidati contiene una copia del 
capitolato d’oneri o del documento descrittivo oppure l’indicazione dell’accesso a 
tali documenti quando sono messi a disposizione per via elettronica. 
Accanto alle tradizionali procedure di gara (ristretta e negoziata) la nuova 
Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, approvata il 29 gennaio 2004 e 
non ancora recepita nel nostro ordinamento ha introdotto tre procedure 
particolari: 
a. l’accordo quadro che consiste in un contratto tra un soggetto aggiudicatore e 
una o più imprese, con il quale, nel caso di pluralità di prestazioni protratte 
per un tempo determinato e in relazione ad uno specifico programma di 
esecuzione di lavori, forniture e servizi, vengono stabilite: 
⇒ le condizioni generali di realizzazione dei programmi o delle pluralità 
delle prestazioni; 
⇒ le modalità di determinazione dei successivi rapporti contrattuali, 
soprattutto con riferimento ai prezzi e, eventualmente, alle quantità. 
Capitolo 2 – Gare d’appalto e direttive europee 
 
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 Per ogni appalto da aggiudicare le Amministrazioni aggiudicatici consultano 
per iscritto tutti gli operatori economici (il numero minimo di contraenti è tre) 
parti dell’accordo. In sede di aggiudicazione degli appalti basati su un 
accordo quadro le parti non possono in nessun caso apportare modifiche 
sostanziali alle condizioni fissate in tale accordo, inoltre la durata 
dell’accordo non può superare i quattro anni. I soggetti aggiudicatori non 
possono fare ricorso all’accordo quadro allo scopo di impedire, limitare o 
distorcere la concorrenza. L’accordo quadro è consigliato prevalentemente 
per appalti di forniture e in tutti i casi in cui consenta una più efficace 
gestione delle prestazioni richieste e purché, come già detto, non risulti 
lesivo della concorrenza. Nel caso di appalti particolarmente complessi le 
Amministrazioni, qualora ritengano che il ricorso alla procedura aperta o 
ristretta non permetta l’aggiudicazione dell’appalto, possono avvalersi del 
dialogo competitivo. 
b. Il dialogo competitivo è una procedura negoziale alla quale qualsiasi 
operatore economico può chiedere di partecipare e nella quale 
l’Amministrazione aggiudicatrice avvia un dialogo con i candidati ammessi 
(minimo tre) al fine di elaborare una o più soluzioni atte a soddisfare le sue 
necessità e sulla base delle quali i candidati saranno invitati a presentare le 
offerte. Il dialogo competitivo è una procedura tesa a coinvolgere le imprese 
interessate nella stesura di un capitolato tecnico di gara. La procedura in 
questione presuppone un “appalto particolarmente complesso”, ovvero un 
appalto in cui l’Amministrazione aggiudicatrice non può indicare, né mediante 
un concorso di idee, né mediante una gara, quali siano gli strumenti tecnici o 
di altro tipo necessari per soddisfare le sue richieste, né quali siano le 
soluzioni tecnico-finanziarie offerte dal mercato. A questo proposito nasce l’ 
opportunità di un “confronto” con le imprese partecipanti alla gara, in ordine 
ai contenuti tecnico-prestazionali dell’appalto, purché ciò garantisca una 
reale concorrenza. Le Amministrazioni precisano nel bando di gara tutti i 
requisiti che gli operatori economici devono possedere per essere ammessi 
alla procedura di appalto. Durante il dialogo le Amministrazioni garantiscono 
la parità di trattamento di tutti gli offerenti e, in particolare, non forniscono 
informazioni in modo discriminatorio tali da favorire alcuni offerenti rispetto 
ad altri.