La nuova normativa in materia di stupefacenti

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CAPITOLO PRIMO 
ITER LEGISLATIVO IN ITALIA 
 
1. La c.d. “Quinta Fase della legislazione italiana in 
tema di stupefacenti”. 
 
Con l'approvazione della legge 49/2006 e la sua 
definitiva attuazione col varo delle tabelle quantitative, 
si apre la quinta fase della legislazione italiana in tema 
di stupefacenti. 
La prima, che ha preceduto la riforma del 1975, era 
caratterizzata da forte repressione punendosi, oltre allo 
spaccio di droga, anche il consumo e la detenzione 
finalizzata al consumo. 
Con la seconda fase, apertasi con la legge 685/75, lo 
Stato ha assunto invece un approccio agnostico verso 
l'assunzione delle droghe, che considerava una scelta 
personale non censurabile neppure in via 
amministrativa purché restasse al di sotto della "modica 
quantità". 
La legge 162/90, meglio nota come "Jervolino - 
Vassalli", ha avviato la terza tappa che, ribaltando la 
logica precedente, ha visto con sfavore anche 
l'assunzione di stupefacenti, sanzionandola 
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amministrativamente -come pure la detenzione- se 
inferiore alla "dose media giornaliera", penalmente se 
superiore. 
La quarta tappa, perdurata sino all'odierno intervento 
legislativo, si è aperta all'indomani dell'approvazione del 
referendum del 1993, abrogativo di tutte quelle parti 
della Jervolino - Vassalli facenti divieto di uso personale 
(non terapeutico) delle sostanze stupefacenti. Oggi, con 
l’ entrata in vigore della legge 49/2006, avvenuta lo 
scorso 28 febbraio, giungiamo alla  "fase cinque" che, 
salvo qualche aspetto nuovo, si pone in un'ottica di 
sostanziale ripristino dell'assetto legislativo ante 
referendum. 
 
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2. La legge 22 dicembre 1975, n.685 
 
Solo nel 1975, dopo anni di interpellanze parlamentari, 
si giunse ad una disciplina che nel suo stesso titolo reca 
chiarissima la duplice posizione che il Governo doveva 
assumere nei confronti del problema degli stupefacenti, 
con tutti i reati connessi, e degli stati di 
tossicodipendenza, per la prima volta intesa come 
malattia, che ne derivano. La legge è la n.685 del 
22.12.1975 e porta il titolo “Disciplina degli stupefacenti e 
sostanze psicotrope. Prevenzione, cura e riabilitazione dei 
relativi stati di tossicodipendenza”. 
Il vero tratto caratterizzante della legge n.685 è da 
ricercare nella mutata considerazione dell’assuntore di 
stupefacenti non più visto come un vizioso da 
stigmatizzare con la sanzione penale ma considerato come 
un soggetto bisognoso di aiuto da parte della collettività e 
dello Stato e, nei casi più gravi, come un malato da curare 
per favorire la sua liberazione dalla dipendenza e il 
reinserimento nella vita sociale. 
Certo non mancano nell’impianto della legge lacune e 
interne contraddizioni; e particolarmente discusse, sotto il 
profilo dell’efficacia e della rispondenza all’art.32 della 
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Costituzione, furono le disposizioni sul trattamento 
sanitario obbligatorio (artt. 99 e 100). 
Ma alla base della legge n.685 sta un’ intuizione 
importante cioè che, alla collettività e allo Stato spetta di 
mobilitare tutti i mezzi possibili per indirizzare i cittadini e 
per aiutare i singoli già coinvolti nella droga ad 
autodeterminarsi in senso positivo; più che la scelta 
tradizionale tra punire e liberalizzare, una opzione per 
l’autodeterminazione, per l’autonomia individuale, 
concepita non come astratto presupposto di responsabilità 
o di libertà ma come un risultato in situazioni 
particolarmente difficili che il soggetto può raggiungere 
grazie all’attivo intervento e sostegno della collettività e 
dello Stato. 
 
2.1. Struttura e norme cardine della legge n.685 
 
    La legge 685/75 si sviluppa in 12 titoli e 108 articoli e 
prevede nel titolo I disposizioni relative all’attribuzione di 
compiti   specifici agli organi competenti nonché i criteri per 
la formulazione delle tabelle comprendenti le sostanze 
stupefacenti e psicotrope. Il II titolo prevede la disciplina 
relativa all’autorizzazione della coltivazione, produzione, 
fabbricazione, impiego, importazione, esportazione, 
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commercio e detenzione delle sostanze di cui alle precedenti 
tabelle, mentre nel titolo III sono indicate le disposizioni 
relative alle autorizzazioni di cui al titolo precedente. 
    Il titolo IV della legge 685 regolamenta la distribuzione 
delle sostanze stupefacenti e psicotrope relativamente alla 
vendita, all’acquisto, alla somministrazione a scopi 
terapeutici, alla ricerca scientifica e alla sperimentazione. 
     Il titolo V emana norme relative alla importazione, 
esportazione e transito delle sostanze stupefacenti e 
psicotrope, mentre il titolo VI comprende norme relative alla 
loro documentazione e custodia non solo da parte delle ditte 
autorizzate alla fabbricazione e lavorazione, ma anche da 
parte delle strutture sanitarie deputate alla vendita diretta o 
alla somministrazione. 
      Nel titolo VII sono previste prescrizioni particolari 
relative alle sostanze indicate nella IV, V e VI tabella.  
      Il titolo VIII è quello che maggiormente interessa in 
quanto prevede numerose disposizioni penali relative alla 
repressione delle attività illecite.  
      Il titolo IX prende in considerazione gli interventi 
informativi ed educativi sul problema delle sostanze 
stupefacenti e psicotrope. 
     Nel titolo X la legge dà disposizioni relative alla 
istituzione di centri medici e di assistenza sociale. 
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     Gli interventi preventivi, curativi e riabilitativi 
concernenti la problematica delle sostanze stupefacenti e 
psicotrope sono affrontati dal titolo XI della legge. 
   Nel titolo XII vengono emanate disposizioni finali 
transitorie. 
 Le norme cardine  della vecchia legge sugli stupefacenti,  
che ha costituito il primo serio tentativo di fornire 
un’organica e completa disciplina del settore, erano 
essenzialmente tre. 
In primo luogo, l’art. 80 che prevedeva, non solo la  causa  
di non punibilità per l’uso terapeutico di sostanze 
stupefacenti purché la quantità delle stesse non avesse 
superato in modo apprezzabile le necessità della cura in 
relazione alle particolari condizioni del soggetto (comma 1), 
ma anche la causa di non punibilità per l’uso strettamente 
personale di modiche quantità di sostanze stupefacenti 
(comma 2). 
 L’art. 72  che puniva tutte le condotte, diverse da quelle  
scriminate dall’art.80, aventi per oggetto modiche quantità di 
sostanze stupefacenti, non destinate all’uso personale 
(detenzione, acquisto, vendita, cessione, ecc..). 
L’art. 71, infine, che puniva, invece, le condotte , non 
ricomprese negli artt. 72 e 80, aventi per oggetto quantità 
non modiche di sostanze stupefacenti. 
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   Quindi per riassumere, principi cardine della legge  del  
1975 erano: a) la non punibilità dell’uso personale di 
modiche quantità di sostanze stupefacenti; b) l’introduzione 
della nozione di “quantità modica” quale parametro 
quantitativo essenziale per discriminare tra le diverse 
condotte ai fini della non punibilità e del trattamento 
sanzionatorio, con conseguente  attribuzione all’autorità 
giudiziaria di una notevole discrezionalità in ordine alla 
concreta determinazione della relativa nozione; c) la 
punibilità delle condotte comunque destinate all’uso di terzi. 
 
2.2.Le ragioni e le finalità della legge del 1975 
 
La scelta del legislatore  del 1975 di non punire la 
detenzione per uso personale di modiche quantità di 
sostanze stupefacenti (art. 80 comma 2, della legge 
685/75) si fondava sulla convinzione che non poteva 
essere compressa la libertà di drogarsi, in quanto 
anch’essa espressione della sfera di libertà garantita ad 
ogni cittadino, ed altresì sulla convinzione che un sistema 
del genere potesse evitare l’indiscriminato sviluppo del 
traffico illecito delle sostanze stupefacenti, ritenuto tipico 
dei sistemi proibizionisti. 
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Invero, alla prova dei fatti, la causa di non punibilità ha 
clamorosamente fallito, non consentendo di perseguire 
efficacemente la finalità della compressione dell’uso di 
sostanze stupefacenti.  
La mancata previsione di un esplicito divieto di drogarsi 
e l’esclusione di una qualsiasi sanzione a carico del 
responsabile, ha contribuito “culturalmente” e 
psicologicamente, come si è rilevato durante i lavori 
preparatori della nuova legge sugli stupefacenti,a far 
considerare l’uso di sostanze stupefacenti consentito, 
lecito ed addirittura manifestazione di un diritto di libertà, 
anziché un “disvalore” ed un comportamento socialmente e 
giuridicamente riprovevole. 
Inoltre , se è pur vero che la giurisprudenza, sul rilievo 
della natura di esimente della fattispecie prevista 
dall’art.80 della legge n.685/75, ha sempre preteso 
dall’imputato che avesse invocato la causa di 
giustificazione l’indicazione e la dimostrazione della 
destinazione all’uso personale della sostanza detenuta, si è 
evidenziata di fatto un’eccessiva applicazione della causa 
di non punibilità. 
Ciò ha finito per vanificare l’applicazione del disposto 
dell’art. 72 della legge n.685/75, ridotto ad operare 
soltanto nel caso di sorpresa in flagranza di cessione, e ha 
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addirittura favorito lo smercio di quantitativi anche ingenti 
di sostanze illecite, da parte di chi, attraverso la 
fraudolenta ed accorta vendita parcellizzata in quantità 
ricomprese nel limite della “modica quantità”, approfittava, 
quando non fosse stato sorpreso in flagranza di spaccio, 
degli spiragli di ingiustificata impunità aperti dall’esimente 
in parola. 
 
2.3. Le difficoltà applicative della legge del 1975 
 
Una delle maggiori incertezze applicative della vecchia 
legge sugli stupefacenti conseguiva dall’estrema genericità 
del concetto di “modica quantità”, che aveva portato ad 
oscillanti interpretazioni giurisprudenziali. 
Vi era così un orientamento prevalente, secondo cui il  
concetto di modica quantità aveva carattere unitario e che, in 
relazione sia all’art. 72 che all’art.80 della legge n.685/75, si 
doveva tenere conto solo della natura e della quantità della 
sostanza stupefacente, che per essere definita tale non 
doveva superare le dosi per l’uso di qualche giorno e per una 
sola persona.
1
  
Vi era altresì un orientamento minoritario, secondo il 
quale al contrario, la sussistenza della modica quantità 
                                                 
1
 Cassazione, Sezione I, 6 giugno 1984, Biffi; Cassazione, Sez. I, 13 dicembre 1984, Maffezzoli; 
Cassazione, Sezione VI, 1 dicembre 1989, Sonetti; Cassazione, Sezione VI, 14 giugno 1990, Flumeri. 
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andava valutata, nell’ipotesi di cui all’art. 80 della legge 
n.685/75, facendo riferimento, oltre che alle proprietà 
tossiche della sostanza, anche alla personalità fisiopsichica 
del detentore; mentre, nella fattispecie di cui all’art. 72 della 
legge cit., il criterio di valutazione aveva natura 
esclusivamente oggettiva e poteva essere ritenuto modico il 
quantitativo necessario per non più di qualche giorno per un 
soggetto in stato di tossicomania di medio grado
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 . 
                                                 
2
 Cass., Sez. I, 30 settembre 1985, Biagini; Cass., Sez. III, 22 luglio 1987, Borgiani 
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3. Il D.P.R.  9 ottobre  1990, n.309.  
 
3.1. Continuità e novità della novella disciplina. 
 
L’attuale disciplina della coltivazione, produzione,  
circolazione e consumo di sostanze stupefacenti e psicotrope, 
pur presentando certamente aspetti di continuità rispetto a 
quella precedente, se ne differenzia tuttavia in modo così 
significativo da poter essere considerata “nuova”. 
   Gli aspetti di continuità sono infatti limitati al 
mantenimento della diversificazione dei livelli sanzionatori a 
seconda che la condotta illecita sia posta in essere con o 
senza autorizzazione amministrativa prescritta dalla legge 
e/o abbia ad oggetto droghe c.d “leggere” oppure droghe c.d. 
“pesanti”. 
Gli aspetti di novità risultano per contro 
particolarmente significativi e possono così sintetizzarsi: 
1)previsione della punibilità, sia pure con regime 
“progressivo”, della importazione, acquisto, detenzione di 
quantità non superiore alla dose media giornaliera; 
2)adozione di un nuovo criterio per la individuazione delle 
ipotesi “minori di spaccio” (fatto di lieve entità); 3)creazione 
di nuove circostanze aggravanti; 4)completa riformulazione 
del delitto di induzione e proselitismo, con previsione anche 
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dell’ipotesi di pubblica istigazione; 5)inserimento anche  nella 
legislazione penale sugli stupefacenti di “super- attenuanti” 
incentrate sul ravvedimento post-delittuoso. 
 Dopo esattamente 15 anni di applicazione di una legge 
che si ispirava, con carattere innovativo rispetto alla 
precedente normativa, alla non punibilità del puro 
consumatore di stupefacenti, si giunge ad una legge in cui il 
motivo dominante e rivoluzionario consiste nell’illiceità 
dell’uso personale di stupefacenti come sancito dall’art. 72.  
Tale articolo vieta qualunque impiego di sostanze 
stupefacenti o psicotrope se non per uso terapeutico ben 
definito e regolamentato da prescrizione medica. 
 In considerazione del concetto sempre valido di 
privilegiare all’azione repressiva quella riabilitativa e di 
reinserimento sociale,la sanzione per la semplice detenzione, 
purché destinata ad un uso inequivocabilmente personale, è 
di carattere amministrativo, per le prime due volte ed assume 
carattere di reato solo alla terza trasgressione. 
 Dal lato del “sociale” l’innovazione fondamentale è 
costituita dall’altra direttrice della nuova legislazione, che 
consiste nell’esercitare una certa pressione psicologica sul 
tossicodipendente posto davanti alla scelta di accettare un 
programma terapeutico – riabilitativo in alternativa alla 
sanzione o pena e ciò non solo quando è ancora in corso il 
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procedimento davanti al prefetto, ma anche quando , in base 
all’art. 73 co.5, si tratta di attività di spaccio vera e propria, 
purché considerata di “lieve entità” e purché, ovviamente 
commessa da soggetto tossicodipendente. 
 Veniamo ora a considerare più in dettaglio i contenuti 
delle modifiche ed integrazioni che la legge n.162/90 ha 
apportato alla legge n.685/75, riunite nel D.P.R. n. 309/90. 
 La data della promulgazione della L. 162, il 26 giugno 
1990, ha anche un significato altamente simbolico, in quanto 
è quella celebrativa della III giornata mondiale contro l’abuso 
e il traffico di droga, indetta dalle Nazioni Unite. 
 Lo spirito che anima i primi articoli riflette la volontà di 
innovazione in materia di competenze (che nella normativa 
precedente erano quasi esclusive del Ministero della Sanità) 
con la istituzione di alcuni organismi tra cui un Comitato 
nazionale di Coordinamento per l’azione antidroga, composto 
da 12 diversi ministri, che possono esplicitamente avvalersi 
dell’apporto di esperti. 
 Di notevole importanza, la possibilità di controllo sulle 
sostanze suscettibili di impiego nella produzione di 
stupefacenti, disposizione alla quale si coordina l’art. 70 
comma 1, che prevede l’obbligo, da parte delle ditte 
produttrici e dei commercianti, di segnalare informazioni 
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sulle vendite dei prodotti stessi al Servizio Centrale 
Antidroga. 
 Questa innovazione emanata anche in conformità agli 
impegni presi dal nostro Paese in sede internazionale, risulta 
di particolare importanza non solo per la lotta contro la droga 
nel campo della raffinazione ed estrazione degli stupefacenti 
dai prodotti vegetali, ma anche nell’ambito della sintesi di 
laboratorio. Si pensi alle innumerevoli sostanze stupefacenti 
sintetiche nel campo degli amfetaminici e degli allucinogeni, 
queste sostanze, che di per sé non sono stupefacenti, 
possono esserne precursori ed il loro controllo può 
concretamente indirizzare verso le fonti di produzione e dare 
indizi precisi circa i canali della raffinazione. 
 Sono anche rafforzati istituzionalmente i compiti di 
coordinamento con le Nazioni Unite e con la comunità 
europea secondo una regolamentazione ben precisa di 
cooperazione internazionale. 
 Anche il coordinamento con le regioni assume, rispetto 
alla precedente disciplina, una funzione molto più incisiva. 
 Per quanto riguarda le tabelle delle sostanze 
stupefacenti, regolamentate dalla legge 685 nell’art.12 e 
corrispondenti all’art. 14 del Testo Unico, nessuna modifica è 
stata apportata.