La Programmazione Negoziata e le Politiche di Sviluppo ''dal basso'': il caso dell'Agenzia di Sviluppo locale ''La Città del Fare''

Introduzione 
 
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dell’autonomia regionale e di quelle dell’autonomia locale, 
assicurandone la reciproca complementarietà.  
Le esigenze che nascono all’interno delle realtà locali si fanno 
destinatarie d’interesse crescente non più solo da parte degli stessi Enti 
locali; sono, difatti, inserite all’interno della più ampia pianificazione 
sopranazionale. 
Le direttive politiche dell’Unione europea, appunto, definiscono 
standard normativi che diventano una valida ed efficace strumentazione 
di cui le Istituzioni (a vari e differenti livelli) possono servirsi per la 
realizzazione di una Progettazione Integrata, che sarà frutto 
dell’applicazione al territorio di riferimento di criteri sia normativi che 
tecnico – scientifici.  
In particolare, i canoni tipizzati dall’UE sono volti a garantire un 
equilibrato svolgimento dei procedimenti che sottendono alla 
realizzazione dei programmi dei singoli Stati. Tali fattispecie normative 
si mostrano particolarmente attente alle richieste ed esigenze nazionali, 
traendo da queste criteri d’indirizzo per le azioni.  
Nel ciclo di Programmazione 2000-2006 è prevista una serie di interventi, 
tutti incentrati verso una maggiore concentrazione geografica e 
finanziaria, una gestione più decentrata, controlli rafforzati ed 
incremento dell’efficacia.  
I Fondi Strutturali rappresentano lo strumento base di cui l’UE si serve 
per realizzare la coesione e lo sviluppo economico, e affinché in tutte le 
Introduzione 
 
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sue regioni si raggiunga una sostanziale omogeneità dal punto di vista 
dello sviluppo e delle opportunità di crescita. 
È proprio attraverso i Fondi Strutturali che l’Unione Europea promuove 
uno sviluppo armonioso, equilibrato e duraturo delle attività 
economiche, l’incremento dell’occupazione e delle risorse umane, la 
tutela e il miglioramento dell’ambiente, l’eliminazione delle 
ineguaglianze ed, infine, la promozione della parità tra uomini e donne.  
Il QCS (Quadro Comunitario di Sostegno), i PON e i POR (Programmi 
Operativi Nazionali e Regionali), sono i documenti programmatici – 
attuativi dei fondi Strutturali. 
L’attuale disciplina di tali Fondi è  contenuta nell’Agenda 2000, una 
struttura complessiva di programmi d’ intervento che si prefigge come 
obiettivi prioritari: 
o Riforma delle politiche comunitarie, che vedono coinvolte le 
Regioni nella loro fase di attuazione; 
o Costruzione per l’Unione Europea di un nuovo quadro finanziario 
per il periodo 2000-2006, che tenga conto anche delle prospettive 
di allargamento ai Paesi che si sono candidati ad entrare 
nell’Unione. 
Si fa spazio, all’interno del sistema dei Fondi Strutturali una Nuova 
Programmazione, finalizzata all’individuazione delle priorità strategiche 
e degli strumenti per perseguire gli obiettivi, mediante l’applicazione di 
principi cardine per la gestione dei programmi: integrazione, 
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partenariato, concentrazione, concertazione, sussidiarietà e 
decentramento, addizionalità, sostenibilità ambientale, pari 
opportunità. 
Elemento di assoluta novità della nuova programmazione è la 
Progettazione Integrata, intesa quale principale modalità operativa per 
l’attuazione della strategia regionale di sviluppo. 
In questo contesto è facile comprendere, pertanto, la rilevanza delle 
“Agenzie di Sviluppo locale”, che diventano lo strumento più moderno ed 
efficace per una corretta impostazione dei PIT se non addirittura 
estensione della loro applicazione. L’Agenzia di Sviluppo è un referente 
privilegiato delle esigenze del territorio, ed ha in se insita, altresì, la 
capacità di valutare problemi e risorse disponibili da impegnare, 
appunto, in un progetto di sviluppo del territorio. 
L’Agenzia non ha, tuttavia, un assetto istituzionale di tipo univoco: il che 
rende difficile una sua classificazione quale ente di diritto pubblico, 
oppure soggetto esclusivamente privato.  
Partendo da queste considerazioni l’elaborato offre un’ampia e 
dettagliata descrizione delle modalità organizzative che l’Agenzia può 
assumere, e delle conseguenti implicazioni sul piano dei rapporti con 
l’autorità governativa. Si è inteso analizzare, da un lato, la struttura 
organizzativa ed i possibili scenari derivanti dal rapporto di dipendenza 
intercorrente tra L’Agenzia stessa e l’Autorità sovraordinata; dall’altro, 
si è preso ad esame il complesso organizzativo di una struttura operante 
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sul territorio campano, nella fattispecie, l’Agenzia di sviluppo locale “La 
Città del Fare”, al fine di fotografare una situazione reale di operatività 
nell’ambito di un territorio che, dal punto di vista dei rapporti tra 
Istituzioni, governo locale e partenariato socio-economico rappresenta 
un ottimo punto di osservazione per l’implementazione concreta del 
modello organizzativo che è la nuova Progettazione Integrata del 
territorio. 
Evoluzione delle Autonomie Territoriali tra sussidiarietà e decentramento 
 
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CAPITOLO 1: 
EVOLUZIONE DELLE AUTONOMIE TERRITORIALI TRA 
SUSSIDIARIETA’ E DECENTRAMENTO 
 
 
1 Le riforme degli anni Novanta 
 
Nel corso della trentennale esperienza regionale italiana
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 è maturata 
la necessità di ripensare all’organizzazione delle funzioni degli enti di 
governo territoriale (Stato e Regioni, ma anche Comuni, Province, 
Comunità montane, Città metropolitane), spostando i luoghi deputati 
alle scelte politiche dal “centro” alla “periferia”, al fine di consentire 
una partecipazione ampia e consapevole dei cittadini 
all’amministrazione delle risorse ed alla cura dei servizi contigui ai 
loro interessi.  
Il processo di decentramento delle competenze statali e della 
responsabilizzazione delle Istituzioni locali ha inizio nel 1990, con 
l’emanazione del Nuovo Ordinamento delle Autonomie Locali
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.  
                                                 
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 Il provvedimento che sancisce la nascita effettiva delle Regioni ordinarie è, infatti, 
la legge 281/197 
2 Legge 8 giugno 1990, n. 142 “Ordinamento delle autonomie locali”. 
Evoluzione delle Autonomie Territoriali tra sussidiarietà e decentramento 
 
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E’, questa, la prima legge generale sulle autonomie locali, che 
attribuisce alla Regione una funzione d’impulso e coordinamento 
dell’intero sistema. 
La legge n. 142/1990 si apre con una disposizione posta a garanzia 
dell’ordinamento degli Enti Locali: stabilisce che le leggi della 
Repubblica non possono introdurre future deroghe ai principi presenti 
nella legge, se non mediante una espressa modifica delle norme che 
vogliono revocare. Risulta chiara,  pertanto, la volontà di  assicurare 
agli Enti Locali una stabilità rispetto alle leggi statali che li 
disciplinano; con il riconoscimento della potestà statutaria e 
regolamentare in materia di organizzazione e funzionamento degli 
uffici e delle competenze viene, inoltre, attribuita una prima, 
importante autonomia normativa. 
Con la potestà statutaria, le strutture organizzative degli Enti Locali 
vengono differenziate, in quanto ogni Comune e Provincia può 
adeguare la propria amministrazione alle specifiche esigenze 
territoriali  superando quella omogeneità nazionale determinata dalla 
legge generale della Repubblica che aveva disciplinato l’ordinamento 
degli Enti Locali. 
Una maggiore autonomia degli Enti Locali si riscontra anche nella 
trasformazione del Comitato di controllo regionale (CO.RE.CO.) in 
Evoluzione delle Autonomie Territoriali tra sussidiarietà e decentramento 
 
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organo prevalentemente tecnico, il cui ambito di intervento viene 
limitato ad un controllo di sola legittimità su determinati atti comunali 
e provinciali. 
Per la legge 142, allo Stato spetta il compito di definire il carattere 
della autonomia e le funzioni di Comuni e Province, mentre le Regioni 
organizzano l’esercizio delle proprie competenze amministrative a 
livello locale, attraverso le Province e i Comuni e disciplinano la 
cooperazione di Comuni e delle Province tra loro e con la Regione, al 
fine di realizzare un efficiente sistema delle Autonomie Locali. 
Con questo dispositivo la legge da il via ad una nuova impostazione dei 
rapporti tra le Regioni e gli Enti Locali, basata su forme di 
cooperazione tra i diversi livelli di governo nell’ambito regionale. La 
legge 142, nel definire Comuni e Province come gli enti che 
rappresentano le rispettive comunità e curandone gli interessi oltre 
che promuovendone lo sviluppo, attribuisce direttamente ai Comuni
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tutte le competenze amministrative che riguardano la popolazione ed 
il territorio comunale precipuamente nei settori organici dei servizi 
sociali, dell’assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo 
economico, salvo quelle già attribuite ad altri enti con legge statale o 
regionale.  
                                                 
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 rifacendosi al DPR 616/1977, “Trasferimento delle funzioni amministrative alle 
Regioni” 
Evoluzione delle Autonomie Territoriali tra sussidiarietà e decentramento 
 
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1.1 La prima “Legge Bassanini” n. 59 del 1997 
 
L’assetto dei rapporti tra Stato – Regioni – Enti Locali è stato 
riformato, poi,  dalla legge 15 marzo 1997 n. 59, prima “legge 
Bassanini”, e dai decreti legislativi che l’hanno seguita; in particolare, 
il D.lgs.112/1998, che introduce una nuova modalità di allocazione 
delle competenze. Una volta definite le competenze indivisibili dello 
Stato e di altri organismi pubblici, quali le autorità indipendenti, la 
legge attribuisce alle Regioni ed agli Enti Locali le funzioni residue 
secondo nuovi criteri, ispirati ai principi indicati all'articolo 4, comma 
3, della L. 59/1997. 
a) il principio di sussidiarietà, con l'attribuzione della generalità 
dei compiti e delle funzioni amministrative ai Comuni, alle 
Province e alle Comunità montane, secondo le rispettive 
dimensioni territoriali, associative e organizzative, con 
l'esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni 
medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine 
di favorire l'assolvimento di funzioni e compiti di rilevanza 
sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, all’ 
autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai 
cittadini interessati; 
Evoluzione delle Autonomie Territoriali tra sussidiarietà e decentramento 
 
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b) il principio di completezza, con l’attribuzione alla Regione di 
compiti e funzioni amministrative non assegnati secondo il 
principio di sussidiarietà, nonché di quelle  di programmazione; 
c) il principio di efficienza e di economicità, anche con la 
soppressione delle funzioni e dei compiti divenuti superflui; 
d) il principio di cooperazione tra Stato, Regioni ed Enti Locali 
anche al fine di garantire un'adeguata partecipazione alle 
iniziative adottate nell'ambito dell'Unione europea; 
e) i principi di responsabilità ed unicità dell'amministrazione, con 
la conseguente attribuzione ad un unico soggetto delle funzioni 
e dei compiti connessi, strumentali e complementari, e quello 
di identificabilità in capo ad un unico soggetto anche associativo 
della responsabilità di ciascun servizio o attività amministrativa; 
f) il principio di omogeneità, tenendo conto in particolare delle 
funzioni già esercitate con l'attribuzione di compiti omogenei 
allo stesso livello di governo; 
g) il principio di adeguatezza, in relazione all'idoneità 
organizzativa dell'amministrazione ricevente a garantire, anche 
in forma associata con altri enti, l'esercizio delle funzioni;