5
Una volta analizzati i caratteri salienti dell’economia sommersa, i
successivi capitoli saranno esclusivamente dedicati alla situazione nazionale
rispetto a tale problema.
Il secondo capitolo si aprirà con una breve esposizione dei caratteri
storici dell’economia sommersa in Italia, passando subito dopo all’analisi
delle principali caratteristiche dell’economia sommersa nel nostro territorio:
cioè, si cercherà di esporre in modo esaustivo le diverse modalità con cui si
esplica il fenomeno sommerso (dal punto di vista fiscale, contributivo,
normativo, previdenziale, ecc.) e le diverse tipologie di imprese che ne sono
coinvolte. Si soffermerà così l’attenzione sulle dimensioni dell’economia
sommersa in Italia, partendo dall’analisi del metodo di rilevazione utilizzato
nell’ambito della contabilità nazionale italiana dall’Istat; una volta esposto
tale metodo di rilevazione verranno evidenziate le effettive dimensioni
dell’economia sommersa nel nostro paese, basandosi prevalentemente sul
fenomeno occupazionale che ne rappresenta la principale componente:
verranno considerati gli anni ’80 e l’ultimo decennio, soffermando
l’attenzione sull’incidenza che il livello di economia sommersa ha sul PIL.
Infine, si è ritenuto particolarmente interessante esporre alcune indagini
nelle quali si evidenziano aspetti molto particolari del fenomeno: la prima
indagine è esclusivamente dedicata a dimostrare come la diffusa opinione
che l’economia sommersa in Italia sia in crescita è totalmente sbagliata;
altre due indagini, invece, sono state messe in risalto per far meglio capire
che se si vuole comprendere a fondo il problema dell’economia sommersa
bisogna effettuare degli studi specifici sulla base delle particolari situazioni
che ogni specifica realtà presenta.
Nel terzo capitolo si vuole offrire una visione più completa della
principale componente dell’economia sommersa, cioè il lavoro sommerso,
partendo dall’individuazione delle sue principali determinanti. Inoltre,
verranno evidenziate le diverse sfaccettature (lavoro “nero” e lavoro
6
“grigio”) con cui si manifesta questo fenomeno e le diverse modalità
pratiche con cui si procede all’evasione e alla frode (straordinari pagati in
nero a lavoratori regolarmente registrati, pagamento di somme di denaro
effettive nettamente inferiori rispetto a quanto indicato in busta paga,
iscrizione di un lavoratore dipendente con una qualifica inferiore rispetto a
quella realmente ricoperta, uso improprio di contratti flessibili, ecc.). Infine,
verrà considerato un particolare canale che va ad alimentare sempre di più il
mercato del lavoro sommerso, ovvero l’immigrazione clandestina; rispetto a
tale problema si cercherà di comprendere le motivazioni che spingono
all’emigrazione, l’andamento della presenza straniera nel nostro paese e le
reali possibilità di occupazione.
Infine, nel quarto capitolo verranno analizzate le politiche di
intervento adottate in italia ed i risultati che si sono ottenuti, partendo dai
contratti di riallineamento che rappresentano il primo strumento di lotta
all’economia sommersa. Si soffermerà l’attenzione, oltre che sulla legge
448/1998 con la quale sono stati istituiti specifici organi preposti alla lotta
contro l’economia sommersa, sulla legge 383/2001 che ha introdotto i
programmi di emersione e che è stata considerata un vero e proprio
“fallimento”. Infine, si vuole evidenziare come il miglioramento della
situazione nazionale e la riduzione del sommerso si possa ottenere non solo
tramite una guerra diretta al sommerso, ma anche operando in un’altra
direzione, cioè favorendo altre situazioni: ad esempio mediante incentivi
per l’inserimento al lavoro, per creare nuova occupazione e per favorire
nuove iniziative imprenditoriali.
7
CAPITOLO 1
L’ECONOMIA SOMMERSA: DEFINIZIONE,
MISURAZIONE E METODI
1.1 Economia sommersa: problemi di definizione
Una definizione chiara e dettagliata delle attività economiche che
operano nel sommerso è il primo problema da affrontare per comprendere
appieno la natura e le dimensioni del fenomeno. Il compito è problematico
per diverse ragioni, alcune delle quali individuabili nella difficoltà oggettiva
di studiare un fenomeno che si qualifica come “nascosto” e nella
coesistenza di numerose definizioni e di una terminologia spesso utilizzata
in modo non univoco (ad es. l’uso come sinonimi di termini quali:
economia nascosta, occulta, sommersa, clandestina, illegale, irregolare, non
ufficiale, informale, ecc.). In generale, l’economia sommersa riguarda
quell’insieme di attività produttive la cui caratteristica principale è quella di
sfuggire all’osservazione, alla regolamentazione e alla rilevazione, sia che
comportino transazioni monetarie (produzione e distribuzione), sia nel caso
di transazioni non monetarie (autoproduzione, scambio e baratto). Però,
l’insieme delle attività economiche per le quali sussistono problemi di
rilevazione statistica prende il nome di economia non osservata (ENO);
all’interno di questo concetto, piuttosto ampio, è possibile distinguere le
nozioni di:
ξ economia illegale (o criminale): si riferisce alle attività di produzione
di beni e servizi la cui vendita, distribuzione o possesso sono proibiti
dalla legge; sono considerate illegali anche quelle attività produttive
che, pur essendo legali, sono esercitate senza adeguata autorizzazione
o competenza (es. contrabbando, usura, pratica della professione
8
medica). La stima delle attività illegali, tuttavia, non è ancora inserita
nei conti dei pesi dell’Unione Europea;
ξ economia informale: include le attività legali svolte da unità
produttive con particolari caratteristiche strutturali (basso livello di
organizzazione, scarsa o nulla distinzione tra capitale e lavoro,
rapporti di lavoro occasionali o basati su relazioni personali e
familiari) che ne rendono difficile o impossibile l’osservazione
statistica, e che non essendo tuttavia finalizzate all’evasione fiscale o
contributiva non possono essere comprese nell’economia sommersa.
Queste unità produttive consistono in genere di singoli individui che
svolgono prestazioni nell’artigianato, nel commercio ambulante, nei
piccoli servizi personali, ecc.;
ξ economia sommersa: riguarda la produzione legale di cui la pubblica
amministrazione non è a conoscenza a causa di a) evasione fiscale
(delle imposte sul reddito, sul valore aggiunto o di altri tributi), b)
evasione contributiva, c) elusione o violazione della normativa del
lavoro (non osservanza di regole dettate dalla legge e riguardanti il
salario minimo, il numero di ore di lavoro, la sicurezza sul lavoro,
ecc.), d) mancato rispetto di norme amministrative, come nel caso
della mancata compilazione dei questionari statistici o di altri moduli
amministrativi. A loro volta, le attività sommerse possono far parte
del sommerso economico, che comprende le attività caratterizzate
dalla deliberata volontà di non rispettare le norme di legge al fine di
ridurre i costi di produzione (a, b, c) oppure del sommerso statistico
(d), che comprende le attività non rilevate a causa delle inefficienze
del sistema statistico, della mancanza di sensibilità statistica da parte
di coloro ai quali è richiesta la compilazione dei questionari o della
difficoltà ad individuare e reperire unità che non mostrano alcun
segnale identificativo delle unità produttive (si parla in questo caso di
9
“non ostensibilità”, cioè la scarsa visibilità tipica delle attività degli
ambulanti, liberi professionisti, consulenti, ecc., che limita la
copertura dei registri su cui si basano le elaborazioni e le rilevazioni).
Partendo dal presupposto che il sommerso si manifesta in forme
differenti a seconda del contesto istituzionale, normativo ed economico
vigente, è possibile effettuare specifiche classificazioni sulla base di
particolari caratteristiche. Ad esempio, considerando natura e dimensione
dell’attività nascosta, è possibile distinguere tra lavoro nero e vere e proprie
imprese che occultano la produzione; in tal caso si parla di:
ξ lavoro sommerso: in cui sono osservati i lavoratori di imprese
regolari che ricorrono a manodopera in nero, oppure occultano una
parte di quella regolare (all’interno del lavoro sommerso si possono
effettuare ulteriori distinzioni in quanto esso può presentare diverse
sfumature);
ξ sommerso d’impresa: in cui sia l’impresa sia i lavoratori sono
sconosciuti alle autorità e l’attività economica è basata interamente
sull’irregolarità.
L’economia sommersa si presenta così sotto aspetti differenti: vi
sono aree totalmente sommerse, in cui la mancata osservazione e
rilevazione è totale, dal momento che riguarda sia l’impresa che il
lavoratore; altre parzialmente sommerse, dove ad essere sommerso è il solo
lavoratore o una parte della prestazione lavorativa. Naturalmente, il caso di
sommerso d’impresa è il più grave, in quanto espressione di una realtà
sommersa radicata nella struttura produttiva; il caso di lavoro sommerso è
probabilmente più diffuso, in quanto interessa attività economiche,
osservabili e rilevate dalle statistiche, che ricorrono al lavoro nero per
ridurre il costo del lavoro ed essere più competitivi sul mercato.
10
1.2 I primi contributi teorici
In generale, l’analisi teorica dell’economia sommersa ha ricevuto
scarsa attenzione nella letteratura economica. I primi tentativi di spiegare il
fenomeno si sono basati sulla teoria della segmentazione del mercato del
lavoro, secondo la quale ad un settore primario a domanda di lavoro
regolare veniva contrapposto un settore secondario caratterizzato da bassa
produttività, bassi salari e condizioni di lavoro particolarmente precarie. In
un tale contesto economico, in cui le differenze tra un settore primario
fortemente strutturato e protetto ed un settore secondario di carattere
residuale e precario sono significative, il lavoro sommerso diviene quasi
automaticamente una caratteristica strutturale del mercato secondario.
Queste spiegazioni derivano dalle analisi dei processi di sviluppo delle
economie agricole e dallo studio del funzionamento di economie industriali
caratterizzate da elevati livelli di disoccupazione strutturale; in entrambi i
casi, siccome non è conveniente entrare nel mercato del lavoro secondario,
l’economia sommersa può contare su un’offerta di lavoro consistente.
Un filone di letteratura parallelo ha invece studiato le implicazioni
del sistema fiscale sulle dimensioni e il funzionamento dell’economia
sommersa. In questo contesto viene analizzato il comportamento di soggetti
economici (imprenditori e lavoratori), caratterizzati da una elevata
propensione al rischio, che operano in condizioni di informazione
imperfetta sia per quanto riguarda le politiche fiscali, sia in riferimento alle
politiche di controllo e di repressione dell’evasione e del sommerso. E’
particolarmente intuitivo che al crescere della tassazione sia spesso
associato un incremento delle attività sommerse. Anche le caratteristiche
del sistema di regolazione, quali la complessità e l’intensità regolativa
(misurata dal numero di norme, procedure e autorizzazioni necessarie per
svolgere un’attività economica) possono incentivare il sommerso. Infine, è
stato sottolineato come la diffusione del sommerso sia anche associata al
11
grado di moralità fiscale e di corruzione che influenza il livello di
accettazione sociale del fenomeno. Fenomeni ancora oggi particolarmente
validi in quanto cause principali dello sviluppo del sommerso.
La letteratura che si è sviluppata successivamente ha continuato ad
associare al sommerso due implicazioni economiche assai diverse: il
“sommerso per necessità” ed il “sommerso per convenienza”. Nel primo
caso, i lavoratori e le imprese scontano una scarsa efficienza e riescono a
restare sul mercato solo offrendo remunerazioni inferiori a quelle di
mercato (presenti nel settore regolare) e beneficiando di una maggiore
flessibilità nell’utilizzo della forza lavoro (in tal caso si parla di sommerso
da “arretratezza produttiva” che riguarda principalmente fasce a basso
livello di istruzione e qualificazione della forza lavoro). Nel secondo caso,
invece, l’elemento che sembra prevalere riguarda il ricorso a
comportamenti di concorrenza sleale in cui le disposizioni di legge vengono
evase al solo scopo di ottenere benefici sui costi di produzioni. Le
caratteristiche del sistema economico risultano quindi rilevanti per capire la
natura e la diffusione del sommerso: da un lato, la frammentazione del
tessuto produttivo e la diffusione di microimprese marginali (imprese
familiari, lavoro agricolo, settore artigianale e terziario tradizionale, settori
ad alta intensità di manodopera e a bassa redditività) può favorire il ricorso
al sommerso; dall’altro, un sistema industriale caratterizzato da forte
competizione sui costi e dalla ricerca di flessibilità può altresì generare un
consistente flusso economico del sommerso.
Nel contesto di una determinata situazione fiscale e contributiva si
inseriscono obbligatoriamente anche i processi decisionali dei singoli
individui che, in fin dei conti, sono gli unici soggetti a scegliere se lavorare
o meno nel settore sommerso: i principali motivi che spingono i membri di
12
una famiglia a lavorare irregolarmente sono sicuramente connessi con
l’evasione fiscale
1
.
1.3 Cause ed effetti dell’economia sommersa
L’analisi delle dinamiche del sommerso riveste particolare interesse
per governi e organismi internazionali, in quanto tale fenomeno ha riflessi
negativi che si ripercuotono su tutta l’economia ed in particolare sulla
finanza pubblica. In generale sono numerosi i fattori legati alla diffusione
del sommerso
2
:
ξ imposizione fiscale e contributiva. E' naturalmente vero e confermato
che, a determinare l'economia sommersa sia anche la volontà di
sottrarsi agli obblighi fiscali e contributivi; infatti, maggiore è l’onere
fiscale, maggiore è l’incentivo a operare nel sommerso per il
lavoratore e per il datore di lavoro. In particolare, per le imprese
meno efficienti, la riduzione degli oneri derivante dal ricorso alla
produzione e al lavoro in nero può essere un tentativo di
sopravvivenza sul mercato (come già detto si parla in questo caso di
“sommerso per necessità”), specie nei settori in cui il principale
fattore di competizione è rappresentato dai costi. Non solo l’entità
dell’imposizione, ma anche la complessità del sistema fiscale e
contributivo - in termini di numerosità degli adempimenti e di
difficoltà nell’interpretazione delle leggi - rappresentano degli
incentivi impliciti all’evasione;
ξ fattori istituzionali. Molto sommerso viene alimentato dalla
inefficienza della Pubblica Amministrazione che risulta incapace di
far fronte a tale problema; in particolare, la quasi inesistente
1
C. Lucifora, Economia sommersa e lavoro nero, Il Mulino -Studi e Ricerche-, 2003
2
Commissione Europea, Comunicazione della Commissione sul lavoro sommerso, Bruxelles 1998
13
possibilità di essere scoperti e di incorrere in sanzioni stimola i
diversi soggetti economici (imprenditori o lavoratori che siano) ad
operare in tale contesto;
ξ eccesso di regolamentazione e di burocrazia. L’intensità della
regolamentazione è quantificabile in termini di numero di leggi e
autorizzazioni necessarie all’attività d’impresa, ma anche relative al
mercato del lavoro e alle normative urbanistiche. E’ facilmente
dimostrabile che i paesi con una legislazione più “pesante”
presentano in genere una maggiore incidenza dell’economia
sommersa. Un ulteriore aspetto riguarda l’inadeguatezza delle leggi
che disciplinano il mercato del lavoro: il sommerso deriva in parte
dall’affermarsi di nuove forme di lavoro più flessibili e dalla rigidità
e dalla lentezza della legislazione vigente ad adeguarsi ai
cambiamenti
3
;
ξ struttura industriale. Vi è una forte correlazione fra dimensione
media delle aziende e incidenza del sommerso. Nelle economie
caratterizzate dalla presenza di un esiguo numero di grandi imprese il
sommerso è praticamente inesistente. All’estremo opposto, un tessuto
produttivo composto da una miriade di piccole imprese favorisce il
sommerso, perché le aziende possono “mimetizzarsi” rendendo più
difficile il controllo da parte delle istituzioni. Vale anche la
situazione inversa, ossia le imprese sommerse rimangono piccole per
non essere individuate, contribuendo a mantenere bassa la
dimensione media aziendale;
ξ accettazione culturale. È possibile riscontrare atteggiamenti di
comprensione o tolleranza, e non di riprovazione sociale, nei
confronti di chi opera in condizioni di irregolarità. Mancano in
3
R. Zizza, Metodologie di stima dell’economia sommersa: un’applicazione al caso italiano,
Banca d’Italia, Temi di discussione n° 4, 2002
14
genere campagne informative che denuncino la deprecabilità dei
comportamenti legati al sommerso soprattutto perché questi
danneggiano l’intera collettività;
ξ crescente domanda di servizi. L’aumento della domanda di servizi
“personalizzati” da parte delle famiglie (es. cura delle persone e della
casa), l’allargamento di mercati come quello dello svago e
dell’intrattenimento, della ristorazione e del turismo, in quanto
labour intensive, favoriscono il ricorso al lavoro in nero;
ξ crescente “volatilità” dell’economia. L’avvento della new economy
introduce nuove opportunità di lavoro e nuove tipologie di attività a
servizio di famiglie e imprese. L’economia è resa volatile dalla
diffusione delle stesse tecnologie e l’uso degli strumenti informatici e
della comunicazione facilita lo svolgimento e la fornitura di servizi a
distanza, rendendo queste attività più “sfuggenti”, più facilmente
occultabili.
Quindi, possiamo tranquillamente affermare che l’economia
sommersa rappresenta una sorta di ammortizzatore dell'economia per
attutire, in modo scorretto, gli effetti di un'eccessiva pressione fiscale o
regolativa, per cercare di rispondere al nuovo e più impegnativo confronto
competitivo proposto dalla globalizzazione, per riuscire a sopravvivere
anche con bassissimi livelli di competenza organizzativa, strumentale e
finanziaria.
Per ciò che concerne gli effetti dell’economia sommersa, dobbiamo
innanzitutto premettere che le implicazioni negative da essa determinate
riguardano soprattutto il sistema economico nel suo complesso; infatti,
l’esistenza di attività irregolari produce un insieme di effetti che riguardano
non solo il mercato del lavoro, ma anche la struttura finanziaria e di
previdenza sociale di un paese. Prima di tutto, l’impresa sommersa esercita
15
una concorrenza sleale nei confronti delle imprese regolari; il mancato
pagamento degli oneri fiscali e contributivi ed il pagamento di salari
inferiori rispetto a quelli dei lavoratori regolari, infatti, rispondono ad una
logica di sleale riduzione dei costi che permette di abbassare i prezzi di
vendita dei prodotti o di aumentare i profitti. Il risultato finale sarà dato da
una distorsione complessiva del sistema dei prezzi e dei salari che
destabilizza la corretta allocazione delle risorse. Inoltre, la presenza di una
parte dell’economia che non viene contabilizzata causa anche la distorsione
di una serie di indicatori economici (ad es. il prodotto interno lordo, il tasso
di disoccupazione, il tasso di inflazione), impedendo una corretta ed
attendibile valutazione della situazione complessiva del paese. Dal punto di
vista della finanza pubblica, il lavoro sommerso determina uno squilibrio
nei conti dello Stato e nel sistema di protezione sociale: la riduzione delle
entrate comporta una riduzione nel livello dei servizi che lo Stato è in grado
di offrire e ciò crea un circolo vizioso in quanto il governo aumenta le tasse
per poter continuare a erogare servizi, creando così maggiori incentivi al
lavoro sommerso. Inoltre, un problema strettamente collegato al sommerso
è quello della moralità fiscale e della contiguità con l’economia illegale e
criminale. Infatti, sia la criminalità organizzata, sia il tessuto sociale su cui
essa si fonda trovano nell’economia sommersa un punto di riferimento: in
alcune aree ad alto tasso i criminalità anche le attività sommerse risultano
assai diffuse; la compresenza di criminalità e sommerso, che tendono ad
autoalimentarsi alle spese del settore regolare, comporta costi assai elevati
per il sistema delle piccole imprese che si trovano ad operare in condizioni
di diffusa illegalità.
Se consideriamo gli effetti del sommerso dal punto di vista dei
soggetti che lo alimentano, possiamo trarne degli aspetti molto interessanti.
Per quanto riguarda le imprese, è vero che ricorrendo al lavoro irregolare si
hanno notevoli vantaggi (riduzione dei costi, semplificazione dell’attività
16
produttiva e flessibilizzazione del fattore lavoro), ma le attività sommerse,
essendo escluse dal sistema finanziario e creditizio dell’economia formale,
sono destinate a non crescere mai. A livello individuale, i lavoratori
sommersi subiscono la perdita di tutti i diritti derivanti dall’avere un
regolare contratto di lavoro; infatti, l’impresa non garantisce né la sicurezza
sul posto di lavoro (attraverso assicurazioni contro infortuni e incidenti), né
la possibilità di crescere professionalmente all’interno dell’impresa stessa.
La mancanza di una certa tutela sindacale aggrava ulteriormente la
posizione dei lavoratori che non dispongono di alcuno strumento per far
valere i propri diritti.
1.4 I metodi di analisi statistica per la ricerca sull’economia
sommersa
L’economia sommersa è un fenomeno, per sua natura, sfuggente e
complesso che non può essere adeguatamente colto utilizzando strumenti
statistici nati per le rilevazioni sull’economia regolare. Per questo, a partire
dagli anni ’70, studiosi ed istituti di ricerca hanno elaborato metodi statistici
particolari, per stimare l’ampiezza dell’economia non osservata e, in alcuni
casi, per coglierne la struttura. Poiché esistono tra gli studiosi concezioni
diverse sulla natura e le cause dell’economia sommersa, queste si riflettono
nei modelli da essi ideati e, di conseguenza, sulle stime della sua ampiezza.
Tali metodi possono essere sinteticamente distinti in:
ξ metodi diretti, in cui si stima direttamente l’ampiezza dell’economia
sommersa;
ξ metodi indiretti, in cui la stima dell’economia irregolare è effettuata
attraverso indicatori indiretti;
ξ approccio di modello.
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