Sistema pensionistico italiano: origine, evoluzione, prospettive

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  Gli squilibri finanziari del sistema pensionistico non sono una realtà 
nuova, ma hanno cominciato a manifestarsi già negli anni ’70. Infatti, la 
necessità di una sostanziale riforma del sistema pensionistico, non è  
un’esigenza recente, ma era avvertita già da tempo. Ne sono conferma i 
numerosi disegni di legge, ma anche le sollecitazioni degli esperti in 
materia. Tuttavia, nonostante la situazione economica, demografica e  
legislativa che ha continuato ad appesantire il debito dell’INPS, una 
riforma incisiva del sistema pensionistico per molto tempo è stata attesa 
invano. Soltanto nel 1992 c’è stata una prima importante riforma attuata 
con la legge del 23 ottobre 1992, n.421 del Governo Amato. Un’ulteriore e 
più incisiva riforma è poi avvenuta con la legge dell’8 agosto 1995, n.335 
del Governo Dini e per finire quella del 23 agosto 2004, n.243 detta anche 
riforma Maroni (dal nome del titolare del Ministero del Welfare Roberto 
Maroni) che entrerà in vigore dal 2008. 
I motivi della crisi del sistema pensionistico possono riassumersi in: 
1) La rapida evoluzione demografica (che ha modificato il rapporto tra 
individui attivi ed anziani), consistente sia nell’aumento della 
speranza di vita, sia nel forte calo della natalità; 
2) Basso tasso di occupazione (7,6% nell’anno 2005) 
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 2005    2010    2015    2020    2025   
 Tasso di attività (a)    42,2%    43,3%    43,3%    42,9%    42,5%   
 Tasso di disoccupazione    7,6%    6,4%    6,2%    6,1%    6,0%   
 Forze lavoro (migliaia )    24.604    25.368   25.303    24.929    24.476   
 Occupati (migliaia )    22.734    23.734   23.733    23.402    23.011   
 Tasso di occupazione occ/15-64   59,0%    62,1%    63,5%    63,5%    64,0%   
 PIL reale (mln di � 2000 )   
 1.234    1.356    1.471    1.584    1.715   
 PIL nominale (mln di � )   
 1.414    1.729    2.013    2.330    2.711   
 PIL pro capite (� 2000) (pop 1-
01)    21.190    23.156   25.147    27.254    29.752   
 PIL per occupato (� 2000 )   
 54.287    57.759   62.427    68.028    74.741   
 PIL nominale pro capite (� ) (   
 24.275    29.516   34.410    40.083    47.048   
 PIL nominale per occupato (�   
 62.192    72.833   84.803    99.554    117.831   
 Deflatore del PIL    114,6    126,1    135,8    146,3    157,7   
 Indice prezzi consumo (d)    112,8    123,4    132,9    143,2    154,3   
(occupazione tab B2.1)    La tendenza del medio lungo periodo del sistema pensionistico e sanitario 6 dicembre 2004 
3) La differenza di tutela e di contribuzione tra categorie di lavoratori. 
Tra gli ulteriori elementi che pesano sul bilancio dell’INPS, sono da 
considerare: 
a) Le pensioni di anzianità, le baby pensioni, (esempio emblematico era 
costituito dalle lavoratrici madri che potevano andare in pensione 
con 15 anni, 6 mesi e un giorno di anzianità contributiva, 
relativamente al settore pubblico); 
b) L’aumento della pensione media; 
c) L’estensione della copertura pensionistica a nuove figure di 
lavoratori; 
d) Il fatto che la retribuzione maturata negli ultimi anni di attività 
lavorativa, è stato il principale elemento di riferimento nel calcolo 
della pensione. 
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   La situazione attuale è tale da imporre una ristrutturazione del sistema 
pensionistico che armonizzi i diversi regimi, elimini i privilegi settoriali, le 
sperequazioni di trattamento ed attui un’equa distribuzione dei costi tra 
generazioni. 
   Ma, il problema delle gestioni pensionistiche non è dovuto solo a ciò di 
cui ho parlato. Infatti, in passato il sistema ha promesso più di quanto non 
fosse in grado di mantenere. In particolare, le formule utilizzate per il 
calcolo delle prestazioni hanno determinato un trattamento pensionistico 
generoso, creando una spesa previdenziale sproporzionata rispetto ai 
contributi. 
   In Italia, la consapevolezza della gravità dei problemi è intervenuta con 
ritardo. Il nostro paese si è allontanato progressivamente dagli standard 
prevalenti a livello internazionale. 
   Per molti anni il legislatore ha considerato il sistema pensionistico 
semplicemente come un elemento del processo di riequilibrio della finanza 
pubblica. Impostazione questa, che non ha risolto i problemi, ma che ha 
sovrapposto a problemi di fondo, storture ed iniquità derivanti da esigenze 
contingenti. Ciò ha portato ad una legislazione della materia molto 
disorganica, spesso priva di principi generali discussi ed accettati. Tale 
legislazione qualcuno l’ha chiamata “l’arcipelago delle pensioni “.  
   Alla luce di tutto ciò si comprende l’opportunità di una riforma che 
tenga conto di principi di matematica finanziaria che permettano di 
individuare il rapporto matematicamente corretto tra contributi versati, 
periodo di contribuzione, età di pensionamento e pensione. 
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1.2  Il Sistema pensionistico e la Costituzione. 
 
   Prima di discutere dell’attuale sistema pensionistico e delle possibilità di 
riformarlo, occorre tenere presente il dettato costituzionale.  
La Costituzione accoglie al riguardo, il concetto di sicurezza sociale. 
  Essa è intesa come liberazione dal bisogno, interesse questo, 
corrispondente a tutta la collettività e che trova specificazione in numerose 
disposizioni. Prima fra tutte l’art. 3, secondo il quale è compito dello Stato 
rimuovere gli ostacoli di tipo economico e sociale che, limitando la libertà 
e l’uguaglianza, impediscono il pieno sviluppo della persona umana. 
  In particolare, è stabilito dall’art. 38, 1° comma che: “Ogni cittadino 
inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al 
mantenimento e all’assistenza sociale”. 
   Al 2° comma si aggiunge che: “I lavoratori hanno diritto che siano 
preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di 
infortunio, malattia, invalidità, vecchiaia e disoccupazione involontaria”. 
   Inoltre, sempre all’art. 38 “Gli inabili ed i minorati hanno diritto 
all’educazione e all’avviamento professionale.” 
   “Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti 
predisposti dallo Stato”. “L’assistenza privata è libera”. 
   L’evoluzione del nostro sistema è avvenuta nella consapevolezza 
dell’impegno assunto con questa disposizione. Infatti, si mira a tutelare chi, 
vivendo del proprio lavoro, si potrebbe trovare in condizioni di bisogno. 
 6 
Ciò costituisce espressione di solidarietà di tutta la collettività, ma anche 
principio di sicurezza sociale. 
   In tale contesto, l’intervento dello Stato assume un ruolo fondamentale, 
in quanto deve costituire gli istituti, disciplinare le organizzazioni ed i 
rapporti, ma anche realizzare effettivamente la tutela dei soggetti protetti. 
   Inoltre, vista l’innegabile relazione esistente tra l’art. 38 e l’art. 36 della 
Costituzione, le prestazioni previdenziali devono essere adeguate alle 
esigenze di vita della famiglia del lavoratore, dato il concetto di 
retribuzione proporzionata e sufficiente. 
   Tuttavia, occorre dire, che spesso lo Stato ha esagerato. Le elargizioni in 
alcuni casi consistenti, le disparità di condizioni ed i requisiti di accesso tra 
le varie categorie, e più in generale, l’introduzione di miglioramenti 
previdenziali senza un’adeguata copertura finanziaria, hanno contribuito a 
determinare la grave crisi finanziaria che affligge il nostro sistema 
pensionistico, con forti ripercussioni sul debito pubblico. 
   L’esigenza della riforma sta nella necessità di fornire una tutela 
previdenziale che, nel rispetto del dettato costituzionale, si limiti ad erogare 
trattamenti a fronte di situazione di bisogno e di soddisfacimento di 
esigenze essenziali.  
 7 
1.3  Storia delle Pensioni. Nascita e cambiamenti. 
 
   La storia delle pensioni, nel nostro paese, comincia più di cento anni fa. 
   Le leggi istitutive dell’assicurazione contro l’invalidità e la vecchiaia, si 
collocano tra la fine del XIX e l’inizio del XX sec. 
   Sono leggi che rappresentano una delle più importanti conquiste della 
classe lavoratrice, ma al tempo stesso un momento fondamentale nella 
costruzione del nucleo originario del Welfare State. 
  Nel 1898 la previdenza sociale muove i primi passi con la fondazione 
della Cassa nazionale di previdenza, allo scopo di assicurare gli operai 
contro l’invalidità e la diminuzione di produttività dovuta alla vecchiaia. Si 
tratta di un assicurazione volontaria integrata da un contributo 
d’incoraggiamento dello Stato e dal contributo anch’esso libero degli 
imprenditori, che segnò la nascita della previdenza sociale in Italia. 
   Nel 1912 venne approvata la legge che istituì l’INA (Istituto Nazionale 
delle Assicurazioni), e che sancì il monopolio dello Stato sulle assicurazioni 
sulla vita. 
  Nel 1919, dopo circa un ventennio di attività, la Cassa ha in attivo poco 
più di 700.000 iscritti e 20.000 pensionati. In quell’anno l’assicurazione per 
l’invalidità e la vecchiaia diventa obbligatoria e interessa 12 milioni di 
lavoratori. E’ il primo passo verso un sistema che intende proteggere il 
lavoratore da tutti gli eventi che possono intaccare il reddito individuale e 
familiare. 
 8 
  Nel 1933 nacque l’INFPS (Istituto Nazionale Fascista di Previdenza 
Sociale), che prese il posto della Cassa Nazionale di Previdenza. Aveva le 
seguenti caratteristiche: rendeva la partecipazione obbligatoria per tutti i 
lavoratori, la contribuzione era proporzionale al salario ed ebbe il merito di 
garantire a tutti un livello di vita decoroso durante gli anni del 
pensionamento. 
   Con l'avvento della Repubblica, comincia qualche ritocco, per prima 
cosa l’INFPS muta nome in INPS, poi ci sono altri cambiamenti. 
  Durante l’ordinamento corporativo, la tutela previdenziale era 
l’espressione di una solidarietà tra lavoratori e datori di lavoro. Con la 
Costituzione repubblicana, questa diventa l’espressione di una solidarietà 
estesa a tutti i cittadini. Pertanto, c’è un’evoluzione della previdenza sociale 
parallelamente all’affermarsi dell’idea di sicurezza sociale. Questa deve 
essere intesa come liberazione dal bisogno, condizione indispensabile per 
l’effettivo godimento dei diritti civili e politici. 
   Dalla previdenza intesa come istituto assicurativo di natura privata, che 
copre a livello individuale i più svariati rischi legati all’attività lavorativa, ci 
si avvia all’idea di welfare state, di sicurezza sociale. 
   Gli eventi collegati con la seconda guerra mondiale avevano sconvolto il 
sistema pensionistico, allora finanziato con il sistema della capitalizzazione. 
Si fa riferimento agli elevati livelli a cui era giunta l’inflazione, che aveva 
drasticamente ridotto il valore reale delle riserve dei fondi pensionistici. Le 
pensioni medie reali nel 1945 valevano un undicesimo di quanto valevano 
nel 1934-35.
(1) 
(1) Fonte: INPS (1951), Capitalizzazione o ripartizione? (Roma) 
 9 
 
   Con diversi interventi, ed in particolare con la legge del 4 aprile 1952, 
n.218, si procedette ad un riordino del sistema previdenziale e si attuò il 
passaggio dal sistema a capitalizzazione a quello a ripartizione (utilizzando 
il tipo di ripartizione chiamata contributiva). 
   Uno dei primi interventi fu quello con cui ai dipendenti pubblici venne 
concesso il beneficio della pensione di anzianità. 
   Nei primi anni 
’
60, venne disposto un aumento del 30% delle pensioni 
d’invalidità e vecchiaia. Successivamente la pensione di anzianità venne 
estesa anche ai lavoratori privati. 
  Nello stesso periodo, si istituì la pensione sociale per gli 
ultrasessantacinquenni privi di reddito e l’adeguamento automatico delle 
pensioni al costo della vita. 
   Con la riforma del 1968, si assicurò al lavoratore una pensione pubblica 
pari all’80% dell’ultimo stipendio (con 40 anni di contribuzione). Dato 
questo che caratterizza la seconda metà degli anni 
’
60, in quanto attuò il 
passaggio dal sistema contributivo (in cui la pensione era collegata ai 
contributi versati), a quello retributivo (in cui la pensione era commisurata 
alla retribuzione).  
  All’inizio degli anni 
’
70, il Parlamento introdusse le cosiddette “baby 
pensioni” per i dipendenti pubblici. Permettevano il collocamento in 
pensione, con un’anzianità contributiva pari a 20 anni e ancor meno per le 
lavoratrici madri e per particolari categorie di lavoratori. 
 10 
   Gli anni 
’
70, si caratterizzano anche per i continui aumenti che sono stati 
previsti a favore delle pensioni d’invalidità, vecchiaia e per i superstiti, 
compresi trattamenti minimi e pensioni sociali. Per esempio a partire dal 1 
gennaio 1972, sono state aumentate in misura pari al 5,5% del loro 
ammontare, nel 1974 del 9,8% e nel 1975 del 13%. 
   Questi primi anni della previdenza repubblicana si caratterizzano per la 
fiducia nel futuro e nell’evoluzione economica e demografica del paese. La 
crescita del PIL e dell’occupazione e il boom economico garantivano 
l’erogazione delle pensioni. 
   Quando tale crescita non si è più realizzata, il sistema è giunto al collasso. 
Si riporta un esempio: nel 1960, la spesa pensionistica era pari al 4% del 
PIL, oggi(2005) è giunta al 14,2%.  
   Questo cambiamento è dovuto sia all’aumento del monte pensioni, ma 
anche alla diminuzione del tasso di accrescimento del PIL. Inoltre, la 
popolazione italiana invecchia, infatti, nel 2050, la classe più numerosa sarà 
quella degli ottantenni.(vedi piramidi età 2050 cap. 1.5) 
   I  fattori di crisi del sistema previdenziale hanno cominciato a 
manifestarsi a partire dagli anni 
’
80. 
   In Italia, a differenza di altri paesi, tale crisi non è stata correttamente 
interpretata e non ci si è posto l’obiettivo di varare una sostanziale riforma. 
Non ci si è posto il problema della sostenibilità macroeconomica del 
sistema, alla luce della diversa evoluzione economica e demografica 
rispetto al periodo precedente. Ci si limitò ad aumentare i contributi e/o 
ad innalzare l’età del pensionamento. 
 11 
   Non venne attuata una riforma strutturale, ma solo di tipo quantitativo, 
ed oggi, gli attuali occupati sono chiamati a sostenere le premesse del 
sistema precedente. 
   La riforma del sistema pensionistico, ha avuto la sua prima tappa nel 
1992, con il Governo presieduto da Giuliano Amato. Si è stabilito un 
elevamento dell’età pensionabile, la pensione non sarà più calcolata sulla 
media delle retribuzioni degli ultimi 5 anni, sistema che avvantaggia le 
carriere che sono più veloci alla fine, ma degli ultimi 10 anni.  
L’intenzione è di portare il calcolo a tenere conto di tutta la vita lavorativa, 
con positivi risvolti anche dal punto di vista dell’evasione contributiva; 
infatti prima della riforma si tendeva a pagare i contributi pensionistici 
solamente negli anni in cui essi contribuivamo al monte pensionistico. 
Altra tappa, è stata nel 1995 la riforma promossa dal Governo di 
Lamberto Dini, che, nel tempo, mira a sostituire il sistema di tipo 
retributivo, con il sistema di tipo contributivo. 
   Infine la riforma Maroni del 2004 farà sì che dal 2008 la pensione di 
anzianità potrà essere ottenuta dai lavoratori dipendenti pubblici e privati, 
con uno dei due seguenti requisiti: 
ƒ Con 40 anni di contributi, indipendentemente dall’età anagrafica. 
ƒ Combinando i 35 anni di contributi e almeno 60 anni di età, sia per 
gli uomini che per le donne. Dal 2010 al 2013 con 35 anni di 
contributi e 61 anni di età solo per gli uomini. Dal 2014 con 35 anni 
di contributi e 62 anni di età solo per gli uomini. 
 12 
1.4  Le cause del problema pensioni. 
 
   Abbiamo parlato di crisi finanziaria del sistema previdenziale e della 
opportunità di una riforma. Prima di cercare di individuare quali 
potrebbero essere le possibilità di  soluzione, occorre individuare le cause 
del problema. 
L’attuale situazione è da ricollegare a fattori di varia natura: 
1) Fattori normativi-istituzionali. 
   Nel tempo le disposizioni varate in materia sono state numerose. 
Tuttavia, non si sono effettivamente posto l’obiettivo di migliorare ciò che 
non andava (riforma di tipo strutturale), ma spesso si sono rilevate fonte di 
concessioni senza che a fronte ci fosse un’adeguata copertura finanziaria. 
 Sono state fonte di iniquità, offrendo condizioni di favore a categorie 
emergenti oppure usate per compensare situazioni di disagio. 
   Sono state previste regole di accesso al pensionamento molto diverse per 
le varie categorie (ancora oggi non completamente eliminate). 
   L’iniquità più grave era contenuta nella legislazione stessa, nel prevedere 
che per calcolare la pensione si doveva prendere in riferimento  il  reddito  
degli  ultimi  cinque  anni  di  lavoro.  
Sistema questo, che avvantaggia le carriere più dinamiche alla fine (in 
alcuni casi anche con promozioni fittizie), e che sono anche quelle che 
garantiscono un maggior reddito. Proprio a tali soggetti si permetteva di 
godere di una pensione maggiore. In questo senso si parla di sistema 
 13 
pensionistico avente capacità redistributive non eque, perché avvantaggia i 
più ricchi a discapito dei più poveri. 
   Il fatto di far riferimento al reddito degli ultimi cinque anni di lavoro ha 
favorito anche l’occultamento dei redditi, ovvero i lavoratori non 
dipendenti hanno avuto la possibilità di ottenere una pensione elevata 
denunciando redditi alti per gli ultimi cinque anni.  
   Un altro fattore da non sottovalutare, sono le baby pensioni e le pensioni 
di anzianità, che pesano molto sul bilancio previdenziale. Colui che gode di 
un trattamento pensionistico anticipato, nella sua vita riceve più del doppio 
di ciò che ha versato, ciò significa che qualcuno deve pagare per lui 
(Modigliani F., 1999). 
   Dai dati ISTAT aggiornati al 31 dicembre 2004
(2)
, la quota maggiore di 
beneficiari di trattamenti pensionistici è, naturalmente, collocata nella parte 
alta della piramide dell’età. Il 67,6% ha 65 anni e più e il 18,6% è costituito 
da persone con oltre 79 anni. Tuttavia, una quota consistente di percettori 
ha un’età inferiore a quella normalmente individuata come soglia della 
vecchiaia: infatti, il 28,8% dei pensionati ha tra 40 e 64 anni e il 3,6% ha 
meno di 40 anni.  
    Nei fattori normativo-istituzionali rientrano anche il miglioramento 
delle prestazioni pensionistiche e l’allargamento della platea dei beneficiari. 
Infine, il sistema pensionistico non si è occupato solo delle pensioni, ma 
ha anche contribuito alla mancata industrializzazione del Mezzogiorno 
(Billia G., 1995). 
(2)
fonte : articolo Alessia Trivelli  http://www.labitalia.com/articles/Approfondimenti/11841.html