8
Parallelamente a ciò, ed in vista della prossima collocazione di un frantoio
sul territorio canavesano, diventa di particolare importanza anche l’analisi delle
strategie di valorizzazione dei sottoprodotti dell’industria olearia. Attualmente un
impianto oleario può produrre il 50% di sansa e di acqua di vegetazione, in peso
sul prodotto lavorato. Tali sottoprodotti sono spesso male utilizzati e, in certi casi,
possono costituire un danno per l’ambiente.
Nel presente lavoro, si è ritenuto, pertanto, interessante valutare le
possibilità di impiego di tali sottoprodotti in modo da individuare quelle più
idonee da applicare al contesto canavesano al fine di eliminare il rischio
ambientale, determinare le premesse per la creazione di una cosiddetta“filiera
corta” sul territorio e portare benefici anche ad altri settori di sviluppo.
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CAPITOLO 1
INTRODUZIONE AL SETTORE: L’OCM OLIO D’OLIVA
10
1. Il regime di sostegno all’olio d’oliva fino al 1998.
2
La regolamentazione comunitaria concernente l’olio d’oliva ricade nella
più ampia normativa relativa al settore dei grassi, la cui OCM, istituita con il
regolamento (CEE) n. 136/661, comprendeva, inizialmente, anche i semi e frutti
oleosi, i grassi vegetali e i grassi estratti da pesci e mammiferi marini.
La stesura di tale regolamento fu a suo tempo profondamente influenzata
dai termini dell’accordo raggiunto tra l’allora Comunità Europea (CEE) e i suoi
partner commerciali, Stati Uniti in testa, durante il Dillon round del GATT nel
1962. A titolo di compensazione del protezionismo associato alla PAC, infatti, fu
accordata ai paesi che esportavano verso la CEE la concessione di una tariffa pari
a zero sulle importazioni comunitarie di semi oleosi e di alcuni altri prodotti
sostitutivi dei cereali foraggeri nell’alimentazione animale.
Data la forte concorrenza esercitata dagli oli di semi sul consumo di olio
d’oliva, la questione che si trovò ad affrontare la Comunità Europea fu quella di
prevenire i possibili effetti distorsivi che un regime di libero scambio di taluni
semi e frutti oleosi avrebbe potuto creare in un settore altamente sensibile quale
quello dell’olio d’oliva. Il problema fu superato unendo in un unico regolamento
la normativa riguardante l’olio d’oliva ed i semi oleosi, nonostante la diversa
peculiarità dei due comparti, caratterizzati, il primo, da un’elevata concentrazione
geografica di produzione e consumo, ed, il secondo, da un elevato numero di
consumatori ed ingenti importazioni.
Alla luce dei numerosi cambiamenti intervenuti dal tempo
dell’emanazione del suddetto regolamento e, soprattutto, alla luce delle scelte
operate con la riforma della PAC del 1992, la decisione della Comunità di
regolamentare assieme i due settori generò qualche perplessità. Infatti, la
regolamentazione successiva alla riforma Mac Sharry conferiva molta più
importanza al legame tra semi oleosi e cereali - raggruppati nel 1992 nella più
ampia categoria dei “seminativi” - che tra semi oleosi e olio d’oliva.
2
AA.VV, “Rapporto sull’olio d’oliva- mercati, strutture produttive ed evoluzione
dell’organizzazione comune di mercato”, Osservatorio sulle politiche agricole dell’UE, INEA,
settembre 1998, capitolo 2, pagg. 29-31
11
A ben guardare questa “novità” era data dal fatto che i semi oleosi, nel
tempo, hanno accresciuto la loro importanza all’interno della Comunità Europea
più in ragione della loro funzione di materia prima per la produzione di razioni
alimentari per uso zootecnico che per la produzione di olio per uso alimentare. Il
rapporto tra i due settori è ancora più evidente se si considera che il prezzo di
sostegno dell’olio d’oliva è fissato tenendo conto anche del prezzo degli oli di
semi e della sua prevedibile evoluzione nel tempo, mentre nel nuovo regime dei
seminativi il prezzo di sostegno dei semi oleosi è fissato tenendo conto del prezzo
dei cereali. In definitiva, mentre nel “vecchio” regime l’attenzione per i semi
oleosi era data dal fatto che l’olio da essi derivato era un concorrente con l’olio
d’oliva, nel “nuovo” regime essi sono visti come concorrenti dei cereali, sia
nell’utilizzazione del fattore terra che nell’alimentazione animale.
Il regolamento di base su cui si fonda l’attuale OCM olio d’oliva è ancora
oggi il regolamento (CEE) n. 136/66, notevolmente modificato ed integrato negli
anni per tener conto delle mutate condizioni economiche, del progresso tecnico e
scientifico, della necessità di rispondere a nuove esigenze e sollecitazioni
provenienti dall’esterno. In alcuni casi si è trattato di modifiche apportate alla
normativa comunitaria preesistente; in altri, come per l’aiuto al consumo, di
strumenti introdotti ex novo nello schema di sostegno al settore. Evidente risulta,
comunque, la continua ricerca di un sistema quanto più efficace possibile rispetto
agli obiettivi di sostenere il reddito dei produttori olivicoli, di mantenere un
adeguato livello di consumo di olio d’oliva nella Comunità e di contenere le frodi
ai danni del bilancio comunitario.
Nel corso degli anni, inoltre, si fa sempre meno preoccupante il problema
della concorrenza tra olio di semi e olio d’oliva nei consumi alimentari, mentre
risultano sempre più evidenti i legami tra l’andamento dei consumi di olio d’oliva,
le variazioni del suo prezzo, le variazioni del reddito dei consumatori e le attività
di promozione del consumo.
Inoltre, la normativa comunitaria riguardante l’olio d’oliva ha risentito
fortemente anche dei successivi allargamenti della Comunità ai paesi europei del
bacino mediterraneo (Grecia, prima, e Portogallo e Spagna, poi) che, assieme
12
all’Italia sono tra i più grossi produttori mondiali di olio d’oliva. La Comunità ha
visto così modificarsi progressivamente la propria posizione commerciale, da
importatore ad esportatore netto di olio d’oliva.
Il sostegno comunitario del mercato dell’olio d’oliva si è basato su diversi
strumenti. Da un lato, attraverso la fissazione di prezzi istituzionali, si agisce sul
meccanismo di formazione dei prezzi sul mercato; dall’altro, attraverso la
concessione di aiuti, si contribuisce a sostenere un certo livello di reddito e di
consumo del prodotto.
Allo stesso tempo operano misure di stabilizzazione finanziaria legate ad
un Quantitativo Massimo Garantito (QMG) il cui superamento produce una
riduzione tanto degli aiuti quanto del prezzo minimo garantito sul mercato.
I prezzi istituzionali su cui si è articolato il meccanismo di sostegno
all’olio di oliva sono stati i seguenti:
− il prezzo indicativo alla produzione, che è fissato ad un livello equo per i
produttori, tenuto conto dell’esigenza di mantenere un certo volume di
produzione nella Comunità;
− il prezzo d’intervento, che è il prezzo a cui gli organismi di intervento
acquistano durante gli ultimi mesi della campagna di commercializzazione (da
luglio ad ottobre) l’olio della qualità tipo che gli viene offerto dai produttori.
Esso è pari al prezzo indicativo alla produzione diminuito dell’aiuto alla
produzione e di un ammontare necessario a permettere l’adattamento dei
prezzi di mercato alle fluttuazioni dovute alla congiuntura, senza che ciò
faccia scattare l’intervento;
− il prezzo rappresentativo del mercato, che è fissato ad un livello tale da
permettere il normale smaltimento della produzione interna, tenendo conto del
prevedibile andamento del mercato dei grassi vegetali.
Annualmente il Consiglio fissava anche i seguenti aiuti:
− l’aiuto alla produzione, che deve contribuire alla formazione di un reddito equo
per i produttori, distinto tra aiuto ai “grandi” e aiuto ai “piccoli produttori”;
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− l’aiuto al consumo, il cui obiettivo dichiarato è quello di stimolare il consumo di
olio d’oliva rendendolo economicamente più conveniente rispetto agli altri oli
concorrenti. Esso è dato dalla differenza tra il prezzo indicativo alla
produzione - al netto dell’aiuto alla produzione - ed il prezzo rappresentativo
di mercato;
− la restituzione alla produzione, calcolata come differenza tra il prezzo praticato
sul mercato comunitario ed il prezzo praticato sul mercato mondiale, a cui si
aggiunge un importo pari all’aiuto al consumo (indipendentemente
dall’origine comunitaria o meno dell’olio). Essa è pagata al momento
dell’utilizzo di olio d’oliva nella fabbricazione di conserve di pesci, di
crostacei e molluschi e di ortaggi e legumi per compensare l’industria
conserviera del maggior prezzo pagato per l’olio comunitario.
14
1.1. L’aiuto alla produzione.
3
1.1.1. Il sistema di gestione dell’aiuto alla produzione
L’importo unitario dell’aiuto alla produzione era differenziato a seconda
della produzione media degli oleicoltori. Nel caso in cui la produzione media per
campagna fosse superiore o almeno pari a 500 kg di olio d’oliva l’aiuto era
concesso in funzione della quantità effettivamente prodotta in un frantoio
riconosciuto; negli altri casi l’aiuto è forfettario, calcolato applicando al numero
delle piante in produzione la media delle rese in olive e in olio fissate
forfettariamente sulla base di quella delle ultime quattro campagne, a condizione
che le olive prodotte fossero state triturate e purché la trasformazione fosse stata
effettuata in un frantoio riconosciuto.
In effetti, nella disposizione originaria venne stabilito che agli oleicoltori
con una produzione media inferiore ai 500 kg l’aiuto fosse concesso “in funzione
del numero e del potenziale produttivo degli olivi da essi coltivati nonché alle rese
di tali olivi fissati forfettariamente”.
Tuttavia, in attesa dell’entrata in attività dello schedario oleicolo venne
stabilito che la produzione per la quale era concesso l’aiuto era quella che si
ottiene moltiplicando le rese medie di olive e di olio fissate per zone di
produzione omogenee per il numero degli olivi in produzione. In pratica questo
significava che nei paesi, quale ad esempio l’Italia, dove la percentuale di “piccoli
produttori” è elevata, la quantità di olio d’oliva per la quale viene presentata
domanda d’aiuto non corrisponde necessariamente alla quantità realmente
prodotta, con una differenza che poteva essere tanto per eccesso quanto per
difetto.
Inoltre, i produttori ricevevano un aiuto forfettario anche per l’olio di
sansa, per un ammontare pari all’8% della quantità di olio d’oliva vergine
ammissibile a beneficiare del sostegno.
3
AA.VV, “Rapporto sull’olio d’oliva- mercati, strutture produttive ed evoluzione
dell’organizzazione comune di mercato”, Osservatorio sulle politiche agricole dell’UE, INEA,
settembre 1998, capitolo 2, pagg. 31-35.
15
A partire dalla campagna di commercializzazione 1987/88, nell’ambito di
una più generale esigenza di contenere la crescita delle spese agricole, fu
introdotto uno “stabilizzatore” di bilancio legato ad un Quantitativo Massimo
Garantito (QMG), in sostituzione della precedente disposizione che limitava,
invece, la superficie olivetata per la quale era possibile richiedere gli aiuti.
Il QMG era fissato tenendo conto della produzione media di un
determinato periodo di riferimento e del livello di produzione che si ritiene
auspicabile si abbia nella Comunità.
Per tener conto della particolarità della produzione dell’olivo - che
presenta un andamento a «pettine», con anni di “carica” che si alternano ad anni di
“scarica” - si era stabilito che se la produzione effettiva di una campagna risultava
inferiore al QMG, eventualmente maggiorato del quantitativo di riporto dell’anno
precedente, la differenza veniva riportata alla campagna successiva e aggiunta al
quantitativo garantito di quell’anno. Se la produzione effettiva risultava superiore
al QMG (eventualmente maggiorato del quantitativo di riporto) all’aiuto unitario
si applicava un coefficiente di riduzione ottenuto dividendo il quantitativo
massimo garantito eventualmente maggiorato del quantitativo di riporto - per il
quantitativo ammesso a beneficiare dell’aiuto.
Inoltre, nel caso in cui la produzione stimata ad inizio campagna superava
il QMG fissato per quella stessa campagna, veniva diminuito il prezzo
d’intervento della campagna successiva di una percentuale non superiore al 3%.
Se la produzione effettiva risultava inferiore (o superiore) a quella stimata il
prezzo d’intervento della seconda campagna successiva a quella a cui si riferiva la
produzione veniva aumentato (diminuito) sempre nel limite del 3%10. Questo
implicava che, a differenza di quanto avviene per le eventuali decurtazioni
dell’aiuto alla produzione, le riduzioni del prezzo d’intervento erano cumulative
negli anni.
L’aiuto erogato ai “piccoli produttori” - per la campagna 1997/98 pari a
151,48 ECU/100 kg - era di un ammontare unitario più elevato di quello concesso
ai “grandi produttori” e, in caso di superamento del QMG, ad esso non si
applicava il coefficiente di riduzione. Inoltre, a partire dalla campagna 1991/92,
16
per mitigare gli effetti della riduzione del prezzo di mercato in caso di
superamento del QMG, ai “piccoli produttori” veniva concesso anche un aiuto
complementare alla produzione, che per la campagna 1994/95 è stato pari a 3,57
ECU/100 kg.
1.2. L’aiuto al consumo.
4
L’aiuto al consumo, come detto precedentemente, era dato dalla differenza
tra il prezzo indicativo alla produzione - al netto dell’aiuto alla produzione - ed il
prezzo rappresentativo di mercato. L’aiuto era concesso per l’olio d’oliva
imbottigliato nella Comunità indipendentemente dalla sua origine (comunitaria o
non comunitaria), a differenza di quanto era accaduto in precedenza, quando
l’aiuto al consumo era concesso solo per l’olio di oliva prodotto e
commercializzato nella Comunità. L’obiettivo dell’aiuto era, al momento della
sua istituzione, quello di stimolare il consumo di olio d’oliva rendendolo più
conveniente rispetto agli altri oli concorrenti. A tal fine si è convenuto di
concederlo all’anello della catena di commercializzazione più vicino al
consumatore, cioè agli impianti di confezionamento purché preventivamente
autorizzati.
Il riconoscimento era accordato alle imprese che si impegnavano ad
esercitare l’attività per un periodo minimo di tempo per campagna e che durante il
periodo di attività si impegnano a confezionare un quantitativo globale di almeno
100 tonnellate (per gli Stati con produzione media nelle ultime quattro campagne
di 60.000 tonnellate). Dal momento del riconoscimento ogni impresa teneva una
contabilità di magazzino giornaliera riguardante le scorte di olio d’oliva, la
quantità e qualità di olio d’oliva entrato nell’impresa, il numero di imballaggi
entrati ed il numero di imballaggi utilizzati distinti secondo la capacità, la quantità
4
AA.VV, “Rapporto sull’olio d’oliva- mercati, strutture produttive ed evoluzione
dell’organizzazione comune di mercato”, Osservatorio sulle politiche agricole dell’UE, INEA,
settembre 1998, capitolo 2, pagg. 35-37.
17
e qualità di olio d’oliva confezionato, la quantità e qualità di olio d’oliva uscito
dall’impresa.
Per le campagne 1996/97 e 1997/98 l’aiuto al consumo non è stato
modificato, rimanendo fissato in 12,07 ECU/100 kg, indipendentemente dal tipo
di olio imbottigliato.
Nel corso degli anni, numerose sono state le discussioni e gli studi sulla
validità o meno dello strumento dell’aiuto al consumo.
Al riguardo, si può ricordare il dibattito sviluppatosi nel corso dei primi
anni ottanta sul significato economico di tale aiuto tra Pieri, Rizzi e Tarditi, da una
parte, e Perretti, dall’altra. I primi, in un contributo del 1981, sostenevano che
l’aiuto al consumo era uno strumento tendente a sortire gli stessi effetti dell’aiuto
alla produzione “e, cioè, mantenere un prezzo di mercato sufficientemente ridotto
per sostenere la concorrenza degli altri oli vegetali più direttamente sostituibili a
livello del consumatore e garantire un prezzo alla produzione sufficientemente
remunerativo”
5
. La differenza tra i due aiuti sarebbe consistita nel fatto che,
mentre quello alla produzione era erogato direttamente ai produttori, quello al
consumo sarebbe stato erogato a questi ultimi “per il tramite” dei confezionatori.
Al contrario, Perretti, in un contributo del 1984, tentava di dimostrare
come l’obiettivo dell’aiuto al consumo non fosse quello di strumento alternativo
per l’erogazione dell’aiuto alla produzione, ma di trasferimento dei benefici ai
consumatori, con relativa espansione della domanda. L’Autore sosteneva infatti
che “se l’aiuto al consumo dovesse trasferirsi ai produttori il loro reddito reale
risulterebbe superiore a quello ritenuto equo per essi”
6
.
In un lavoro successivo
7
Perretti ha confrontato, con l’aiuto di un modello
econometrico, gli effetti sul consumo di olio d’oliva di una politica mirante a
5
Pieri R., L. Rizzi e S. Tarditi, «Analisi del mercato dell’olio d’oliva: aiuto al consumo e
allargamento della Comunità Europea», Rivista di Economia Agraria, 4, 1981, pag. 678.
6
Perretti B., «L’impatto dell’aiuto al consumo nel mercato dell’olio d’oliva», Rivista di Economia
Agraria, 2, 1984, pag.398.
7
Perretti B., «Nuove politiche di mercato per gli olii vegetali: un’analisi quantitativa», Rivista di
Economia Agraria, 1, 1987.
18
ridurne il prezzo al consumo e di una politica mirante ad incrementare il prezzo al
consumo degli oli concorrenti. Nelle sue conclusioni l’Autore, pur non
contestando l’efficacia del funzionamento dell’aiuto al consumo, ne sconsigliava
la sua accentuazione sostenendo la necessità di individuare delle misure che
agissero dal lato della domanda (azioni di informazione del consumatore, di
promozione e di individuazione di nuovi mercati), piuttosto che sul prezzo.
In effetti, dopo pochi anni l’UE ha deciso di procedere alla graduale
eliminazione dell’aiuto al consumo. A partire dalla campagna di
commercializzazione 1991/92 si è infatti deciso di dar vita ad una nuova
ripartizione degli aiuti con la graduale riduzione dell’aiuto al consumo e
l’aumento di un importo di pari ammontare dell’aiuto alla produzione, oltre alla
corrispondente riduzione del prezzo d’intervento. Così nella campagna 1991/92
l’aiuto al consumo è stato fissato in 53,9 ECU/t, 7,1 ECU/t in meno rispetto alla
campagna precedente.
Nella campagna 1992/93, c’è stata una riduzione di altri 8,12 ECU/t. La
strada al ribasso è proseguita anche nell’anno successivo con una riduzione
dell’aiuto al consumo di ulteriori 6,2 ECU/t. Lo smantellamento dell’aiuto al
consumo è proseguito più decisamente nella campagna 1994/95 in cui, rispetto
alla precedente, si è avuta una riduzione di 29,58 ECU/t che ha portato l’aiuto al
consumo a 10 ECU/t. Per le campagne successive i prezzi e gli aiuti sono rimasti
fissati allo stesso livello di quelli stabiliti per la campagna 1994/95, tranne che per
il prezzo d’intervento e l’aiuto alla produzione che sono stati ridotti in seguito
all’applicazione delle misure di stabilizzazione.
19
1.3. Gli acquisti all’intervento
8
.
L’olio di origine comunitaria poteva essere offerto ai centri di intervento
da qualsiasi persona fisica o giuridica purché dimostrasse di essere il primo
proprietario dell’olio prodotto e dalle organizzazioni di produttori o loro unioni
riconosciute in applicazione del regolamento (CEE) n. 136/66. Erano quindi
esclusi gli imbottigliatori e, di conseguenza, l’olio consegnato all’intervento era
quello che non aveva beneficiato dell’aiuto al consumo.
L’intervento era limitato solo agli oli di oliva vergini (nella forma di
extravergini, vergini, correnti e lampanti) rispondenti alle definizioni stabilite nel
regolamento (CEE) n. 2568/91, con eccezione dell’olio d’oliva con un tenore
d’acqua e di impurità superiore all’1% e, per quel che riguarda l’olio vergine
lampante, con un tenore di acidi grassi liberi espresso in acido oleico non
superiore all’8%. L’acquisto, limitato agli ultimi quattro mesi della campagna (da
luglio ad ottobre) per rendere più agevole il normale smercio del prodotto sul
mercato, avveniva al prezzo d’intervento, aumentato o diminuito in base ad una
tabella di maggiorazioni o diminuzioni, a seconda della denominazione e qualità
dell’olio offerto.
L’olio detenuto dai centri di intervento poteva essere venduto sia sul
mercato interno che su quello estero. Le agenzie di intervento potevano procedere
alla vendita dell’olio da esse detenuto solo dietro preventiva autorizzazione. La
vendita, infatti, era preceduta da una Decisione che riguarda, tra l’altro, la
destinazione dell’olio, la quantità e qualità di olio da vendere, la procedura di
vendita da utilizzare.
Tranne quando particolari condizioni richiedevano diversamente, la
vendita veniva effettuata tramite asta, procedura attraverso la quale veniva accolta
l’offerta più alta, purché al di sopra di un prezzo minimo fissato. In caso di
vendita per l’esportazione potevano essere fissati più prezzi minimi in funzione
8
AA.VV, “Rapporto sull’olio d’oliva- mercati, strutture produttive ed evoluzione
dell’organizzazione comune di mercato”, Osservatorio sulle politiche agricole dell’UE, INEA,
settembre 1998,capitolo 2, pagg. 38-39.
20
della distanza del mercato di destinazione e delle particolari condizioni di
importazione. Il prezzo minimo doveva essere fissato o nella Decisione che apre
l’invito all’asta o sulla base delle offerte ricevute.
L’offerta era valida solo se accompagnata da una cauzione che veniva
restituita nel caso in cui l’offerta non risultasse vincente. Nel caso in cui l’offerta
veniva accettata, la cauzione veniva restituita dopo che era stato effettuato il
pagamento o, se vendita per l’esportazione, dopo che fosse stata data la prova
dell’avvenuta esportazione dell’olio entro i cinque mesi successivi alla data della
vendita.
21
1.4. Lo schedario oleicolo.
9
Nel 1975 allo scopo di “ottenere informazioni necessarie alla
determinazione del potenziale produttivo di olive e di olio d’oliva della Comunità
e di migliorare il sistema di aiuti per l’olio” venne decisa l’istituzione di uno
schedario oleicolo in ciascuno degli Stati membri produttori. L’istituzione dello
schedario fu prevista in due tappe. Entro due anni dall’entrata in vigore del
regolamento si sarebbero dovute raccogliere informazioni circa l’area totale
olivetata in ciascuno Stato membro, le relative particelle catastali ed il numero di
piante d’olivo. Entro sei anni le informazioni avrebbero dovuto riguardare: il
nome dei proprietari di ciascuna particella catastale, la suddivisione tra area
specializzata e non, la distribuzione per varietà degli olivi, il sistema di
coltivazione impiegato, l’età degli alberi e lo stato di coltivazione e produzione, il
numero degli alberi sottoposti a irrigazione.
Il finanziamento della costituzione dello schedario è stato previsto
totalmente a carico dei produttori ai quali venne trattenuto, a questo scopo, una
certa percentuale dell’aiuto alla produzione loro spettante.
Sebbene il regolamento sia entrato in vigore alla fine di gennaio del 1975,
al finanziamento dello schedario oleicolo hanno contribuito anche gli aiuti delle
campagne 1973/74 e 1974/75 con una percentuale, rispettivamente, dell’1 e 5%. Il
finanziamento, che sarebbe dovuto terminare con la campagna 1979/80, è invece
proseguito negli anni, per cui anche nella campagna 1997/98 vi è stata una
trattenuta del 2,4% sull’aiuto spettante ai produttori.
I sistemi utilizzati per la raccolta delle informazioni sono stati quello del
fotorilevamento e del controllo sul terreno di ogni singola particella catastale. Il
fotorilevamento è consistito in più operazioni che vanno dalla zonizzazione
dell’area, alle fotografie areali necessarie per la costruzione delle ortofoto cui
sovrapporre le mappe catastali precedentemente preparate. Le informazioni così
9
AA.VV, “Rapporto sull’olio d’oliva- mercati, strutture produttive ed evoluzione
dell’organizzazione comune di mercato”, Osservatorio sulle politiche agricole dell’UE, INEA,
settembre 1998,capitolo 2, pag. 40.
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