Il giudizio di ottemperanza nel giudizio amministrativo e tributario

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Pubblica Amministrazione l’obbligo di una attività 
amministrativa di adeguamento. Questa disposizione è stata poi 
ripresa dall’art. 27 del T. U. delle leggi sul Consiglio di Stato 
approvato con il R. D. 26 giugno 1924, n. 1054. L’art. 37 della 
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei TAR, rappresenta 
l’ultima tappa del processo evolutivo che ha trasformato il 
ricorso in ottemperanza da rimedio specificamente destinato ad 
ottenere quanto l’autorità amministrativa abbia omesso di fare, 
ossia la modifica o l’annullamento dell’atto illegittimo, in 
rimedio di carattere generale destinato ad operare ogni volta che 
la sentenza di qualunque Giudice, resa nei confronti della 
pubblica amministrazione, debba avere in ogni modo 
adempimento, debba cioè essere portata ad effetto
2
. 
Il giudizio di ottemperanza si è quindi sviluppato nel diritto 
processuale amministrativo e grazie al notevole contributo della 
giurisprudenza del Consiglio di Stato, dei Tribunali 
amministrativi regionali e della Suprema Corte di Cassazione ha 
ampliato il suo ambito di applicazione fino a diventare il rimedio 
esperibile per assicurare l’esecuzione di sentenze che obblighino 
l’amministrazione al pagamento di somme di denaro divenendo 
                                                 
2
 In tal senso, Servidio S., il giudizio di ottemperanza nei confronti dell’amministrazione, in Rivista di diritto tributario, 
n. 12, 1993, pgg. 1348-1349. 
 9
addirittura fungibile o cumulabile con l’azione esecutiva 
ordinaria
3
. 
Ampio è stato il dibattito in dottrina sulla natura del giudizio di 
ottemperanza. 
C’è stato chi come Piras ha ritenuto essere lo stesso un 
procedimento oggettivamente amministrativo e solo formalmente 
e soggettivamente giurisdizionale, laddove poi, superata tale 
concezione il dibattito si è sviluppato sulla natura cognitoria o 
esecutiva del procedimento medesimo
4
. 
Così partendo dal fatto che al Giudice della ottemperanza è dato 
accertare l’inadempimento dell’amministrazione e nello stesso 
tempo chiarire la portata reale dell’ordine contenuto nella 
sentenza, individuando peraltro il provvedimento che 
l’amministrazione stessa avrebbe dovuto –e dovrà- adottare, 
ossia in altri termini compiere un esame di merito, c’è stato chi 
ha affermato la natura cognitoria del procedimento di 
ottemperanza. 
Non sono mancati tuttavia altri autori che hanno ritenuto essere 
quello di ottemperanza un giudizio misto: necessariamente di 
cognizione ed eventualmente di esecuzione, nel senso che 
                                                 
3
 Cons. di Stato, Ad. Plen., 9 marzo 1973, n. 1. 
4
 Così Piras, Interesse legittimo e giudizio amministrativo, Milano, 1962. 
 10
l’elemento centrale del giudizio è sempre costituito da una 
cognitio mentre l’esecuzione è solo eventuale
5
. 
La giurisprudenza, ferma restante la natura giurisdizionale del 
giudizio di ottemperanza ne ha evidenziato la peculiarità di 
procedimento atipico, con caratteri esecutivi e cognitori, in 
sostanza un giudizio sui generis con una qual forma di 
differenziazione rispetto sia al giudizio di cognizione, sia a 
quello di esecuzione così come strutturati nel codice di procedura 
civile. 
La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha poi notevolmente 
ampliato la portata del giudizio di ottemperanza e ne ha esteso 
peraltro l’applicabilità nei confronti del giudicato dei giudici 
amministrativi speciali
6
. 
Tanto ha avuto come conseguenza una sempre maggiore 
complessità sia dell’attività del giudice dell’ottemperanza, sia del 
suo organo nell’amministrazione ( come si dirà, il commissario 
ad acta), e come ulteriore conseguenza lo svilupparsi di un 
notevole dibattito dottrinale sulla natura giuridica di tale organo e 
della sua attività, dibattito del quale si tratterà appresso 
analizzando appunto la disciplina relativa all’anzidetto organo. 
                                                 
5
 In tal senso, Nigro, Giustizia Amministrativa, il Mulino, pg. 210. 
6
 Cons. di Stato, sez. IV, 9 febbraio 1987, n. 87. 
 11
 Alla luce di quanto detto e analizzando comparativamente il 
giudizio amministrativo ed il giudizio tributario molti sono i 
profili che accomunano, in generale, le due forme di processo: 
entrambi si aprono con una vocativo iudicis, per entrambi non è 
prevista alcuna possibilità di mutatio libelli, il carattere 
impugnatorio del ricorso e la valutazione in sede tributaria di 
interessi legittimi e diritti soggettivi che si conclude o con 
l’annullamento di provvedimenti amministrativi imperativi o con 
l’accertamento di diritti soggettivi ed infine la necessaria 
presenza della pubblica amministrazione quale parte resistente. 
Infatti al momento della riforma del processo tributario vi era chi 
ne auspicava un’attrazione nell’ambito tipologico della giustizia 
amministrativa al fine di ricostruire in termini unitari le forme di 
tutela giurisdizionale date al cittadino nei confronti della p.a. che 
agisca in forme autoritative. 
Il legislatore delegato, seguendo i criteri ed i principi direttivi 
fissati dall’art. 30 della legge n. 413/1991, ha adeguato le norme 
del processo tributario a quelle del processo civile. Possiamo 
constatare comunque un avvicinamento tra i due modelli 
processuali in ragione delle situazioni giuridiche tutelate e del 
fatto che i processi sono strutturalmente simili e funzionalmente 
 12
destinati come innanzi detto al controllo giurisdizionale sugli atti, 
e più in generale, sulla attività della pubblica amministrazione. 
Ben si comprende dunque come la riforma del contenzioso 
tributario operata con il D. Lgs. 546/1992 abbia previsto 
l’introduzione di un istituto proprio del processo amministrativo 
nel processo tributario anche in ragione di una sistematizzazione 
dei criteri di riparto della giurisdizione non in base agli strumenti 
giuridici attribuiti a ciascuno, ma piuttosto per le materie trattate. 
E proprio in questa ottica il giudizio di ottemperanza nel 
processo tributario è stato forgiato sul modello dell’omologo 
giudizio proprio della giurisdizione amministrativa. 
Il legislatore ha infatti tenuto conto delle considerazioni elaborate 
dalla lunga elaborazione giurisprudenziale che nel processo 
amministrativo ha garantito non soltanto l’effettività della tutela 
esecutiva nei confronti della pubblica amministrazione 
soccombente ma anche la già detta espansione della natura e 
degli effetti del giudizio, trasformando la fase di esecuzione della 
sentenza amministrativa in una penetrante forma di controllo 
sull’agire della pubblica amministrazione successivo alla 
formazione del giudicato
7
. 
                                                 
7
 Sull’argomento, M. Basilavecchia, il giudizio di ottemperanza, in Giurisprudenza sistematica di diritto tributario., 
Utet, 1998, pg. 932 
 13
2. Imparzialità e spontaneo adempimento alla decisione del 
giudice amministrativo. 
Il precetto costituzionale dell’art. 97 dispone che 
L’organizzazione dei pubblici uffici deve essere effettuata 
“secundum legem”. 
Il principio di legalità impone, inoltre, di tener conto di questi 
elementi teleologici che orientano l’attività della pubblica 
amministrazione anche in mancanza di specifiche disposizioni di 
legge a carattere applicativo. 
L’esercizio del potere organizzatorio della pubblica 
amministrazione-collegato ai canoni di buon andamento e di 
imparzialità- rappresenta un problema non particolarmente arato 
dalla dottrina sia in sede di ottemperanza che in sede di 
adempimento spontaneo del giudicato da parte della pubblica 
amministrazione
8
. 
Nell’ ordinamento processuale, la pubblica amministrazione si 
pone quale protagonista del momento autoesecutivo del giudizio, 
deve essa dare primario adempimento al giudicato del giudice 
                                                 
8
 Il dovere di adempimento istituzionalizzato si manifesta, innanzitutto, mediante l’obbligo di conformazione al 
giudicato da parte della p.a.(in cui è da rimarcarsi il carattere della spontanea adesione alla pronuncia del giudice). Esso 
viene ad attualizzarsi mediante moduli procedimentali sia di ordine sostanziale che di ordine processuale. Lo spontaneo 
adempimento viene effettuato nell’esercizio del potere amministrativo proprio della p. a., sul terreno dell’autonomia di 
quest’ultimo: si tratta di un modulo procedimentale che investe anche il principio di “ buon andamento” ex art. 97 Cost. 
Cfr. Giannini M.S.,Istituzioni di diritto amministrativo,p. 300. 
 14
della legittimità, in conformità con le norme che attribuiscono al 
soggetto od organo amministrativo- titolare del potere di 
autoesecuzione delle sentenze emanate dal giudice 
amministrativo-, il potere-dovere di attuare e portare ad effetto la 
decisione giudiziale di annullamento. 
In proposito, devono affacciarsi preliminari perplessità nel 
constare che l’imparzialità, lungi dal manifestare un aspetto 
meramente deontologico, si pone in realtà come criterio 
costituzionale di base per l’espletamento della funzione 
esecutiva, tendendo essa a realizzare una fattispecie che 
costituisce la risposta dell’ordinamento a quelle istanze 
pregiudiziali di effettività che si riflettono sulla competenza del 
giudice all’annullamento non meno che di quello 
dell’ottemperanza. 
Sembra, allora, di potere osservare che, in tale fenomeno, si 
rispecchi come plasticamente il rapporto di integrazione tra 
norma processuale e norma sostanziale, almeno quanto all’ 
ipotesi di vigenza dell’imparzialità amministrativa come criterio 
di raccordo funzionale tra la decisione annullatori a del giudice, 
nella varietà dei suoi esiti, e/o le scelte operative poste in essere 
dall’amministrazione in attuazione del principio di “salvezza”. 
 15
Un tale profilo critico è, in realtà, emblematico di una svolta che 
vede l’ imparzialità dell’amministrazione priva di adeguata 
valorizzazione nei momenti di rapporto funzionale mentre è 
affidato alla voluntas espressa dal giudice con la sentenza, il 
riferimento cardine per la conseguente azione strumentale da essa 
posta in essere. 
La formulazione dell’ art. 97 Cost. nella sua incondizionatezza di 
espressione, non fa certo ostacolo ad una interpretazione del 
precetto costituzionale che consenta alla regola posta dalla 
sentenza amministrativa che, come è noto,è implicita, elastica, 
incompleta e incondizionata- di fissare il senso della maggiore 
discrezionalità “elastica”
9
 attribuita al giudice dell’ottemperanza, 
in considerazione dell’ ineludibile implicitezza dei fini pubblici 
fondamentali nel fine di pubblico interesse generale, che la 
regola dell’imparzialità promuove e garantisce.
10
 
Che, quindi, L’amministrazione possa manifestare la propria 
tendenza all’imparzialità attraverso atti di autotutela,
11
 come 
                                                 
9
 L’elasticità della disciplina concernente l’amministrazione pubblica induce a ritenere le amministrazioni un oggetto 
costituzionalmente inafferrabile, ancor più, ove si osservi, che i problemi di osservanza e svolgimento dei principi ex 
art. 97 Cost. sembrano divenire prevalenti su quelli di stretta interpretazione( Cfr. Pinelli C., La pubblica 
amministrazione, art. 97 Cost.,in Commentario della Costituzione). 
10
 Sandulli A. M.,Consistenza ed estensione dell’obbligo delle autorità amministrative di conformarsi ai giudicati,in 
Atti del Convegno sull’adempimento del giudicato amministrativo( Napoli 23-25 aprile 1960), Milano , 1962, 55 ss. 
11
 Secondo Capaccioli E., Per l’effettività della giustizia amministrativa(Saggio sul giudicato amministrativo),469, il 
potere di autotutela in capo all’amministrazione viene meno nel momento della proposizione del ricorso giurisdizionale. 
Analogamente, una volta pronunciata la sentenza definitiva, si verifica consumazione del potere del giudice( 
applicandosi il principio del ne bis in idem) l’effetto preclusivo è conseguente. L’esame dell’amministrazione 
 16
quelli che si inseriscono in un conflitto tra amministrazione e 
amministrato, sembrano non meno rilevante del necessario 
carattere imparziale negli atti che concludono il procedimento del 
giudizio di ottemperanza, quando essi siano emanati dal 
commissario ad acta nell’interesse della giustizia. 
Rimane ben fermo, pertanto, che l’imparzialità si attagli 
particolarmente a quell’attività di amministrazione pubblica che, 
a sua volta, si manifesta strettamente connessa con l’attività 
giurisdizionale, particolarmente in funzione attuativa ed 
esecutiva. 
In questo senso, la maggior evidenza della caratteristica materiale 
degli atti imparziali non può esprimersi esclusivamente con 
riguardo al concetto di esecutività ma sembra operare soprattutto 
secondo articolati contenuti discrezionali nel quadro più generale 
dell’imparzialità: essa non ha riferimento, esclusivamente, alle 
attività di autotutela e di autonomia dell’amministrazione
12
 ma si 
riferisce, tipicamente, al momento reiterativo dell’esercizio del 
pubblico potere, una volta compiuta la fase demolitoria con la 
pronuncia del giudice all’annullamento sull’atto impugnato dal 
                                                                                                                                                                  
non contempla, però, il giudizio di ottemperanza e i relativi svolgimenti. 
12
 Non può essere messa in dubbio l’autonomia del potere dell’amministrazione dopo il consolidamento del giudicato di 
cui sono espressione l’enorme ex art. 45 T.U. Cons. di Stato e 26 l. T.A.R., nonché la norma dell’art 88 reg. proc. Cons. 
Stato, relative specificamente all’esecuzione delle decisioni:cfr Mariuzzo F. il commissario nel giudizio di 
ottemperanza, in atti del XXVII Convegno di Studi di Scienze dell’Amministrazione, Varenna ( 17-19 settembre 1981), 
Milano,1983,250. 
 17
ricorrente.
13
 Si tratta di un fenomeno che non ha determinato 
sufficienti approfondimenti sul versante dell’attività della 
pubblica amministrazione, concernente lo spontaneo 
adempimento della decisione del giudice amministrativo: la 
sentenza da ottemperare, infatti, determina nella pubblica 
amministrazione la necessità di una attuazione e conformazione 
che si ispirano ai caratteri di buon andamento e di imparzialità, 
ex art. 97, 1° comma, Cost. 
In questa sede di adempimento spontaneo, la pubblica 
amministrazione assolve alla funzione di prima e naturale 
esecutrice della decisione annullatoria pronunciata nel giudizio 
amministrativo di legittimità. 
Ciò anche ai sensi dell’art. 88 Reg. proc. Cons. Stato, approvato 
con Regio Decreto 17 agosto 1907, n. 642 e dell’art. 45 T.U. 
Consiglio di Stato, per cui, annullandosi in sede giurisdizionale 
l’atto o provvedimento, sono comunque fatti salvi gli ulteriori 
provvedimenti dell’autorità amministrativa. 
Poiché l’esecuzione delle sentenze del giudice amministrativo si 
fa “in via amministrativa” ( art. 88 Reg. proc. Cons. Stato) e, 
                                                 
13
 E’ stato osservato che, ove sia corretto l’assunto secondo il quale “l’attore che ha vinto non può più essere disturbato 
nel godimento di quel bene;l’attore che ha perduto non può ulteriormente reclamarne il godimento”, il giudicato 
amministrativo di rigetto, riconoscendo la legittimità del provvedimento, preclude una nuova contestazione da parte del 
ricorrente, mentre non preclude che la p. a. , in sede di autotutela non possa riconoscere spontaneamente al ricorrente” 
quel bene che la decisione giurisdizionale gli aveva negato”. 
 18
comunque, conseguentemente alla sentenza del giudice 
amministrativo che abbia pronunciato l’annullamento dell’atto 
impugnato, l’amministrazione è restituita alla sua funzione di 
ordinaria titolare della gestione della cosa pubblica, nei limiti e 
per gli effetti ordinatori stabiliti dal giudicato. 
In tale fase che assomma in sé le esigenze proprie della regola 
sostanziale dell’azione amministrativa e di quella speciale 
dell’ottemperanza, “l’esecuzione per via amministrativa” ha 
come necessario punto di riferimento i precetti costituzionali 
relativi al buon andamento e all’imparzialità 
dell’amministrazione 
14
. 
                                                 
14
 Sembrerebbe che non vi sia altro spazio per altri tipi di vincoli che condizionano la p.a. e vadano oltre ciò che è stato 
dedotto in giudizio. 
 19
3. La natura del giudizio di ottemperanza del giudicato 
amministrativo, tra giudizio di cognizione e giudizio di 
esecuzione. 
Importante problema è quello della natura del giudizio di 
ottemperanza nei confronti delle sentenze del giudice 
amministrativo, se cioè esso si possa inserire nell’ ambito del 
giudizio di cognizione, ossia in quella tipologia di giudizio con il 
quale si accerta la volontà della legge nel caso concreto, ovvero 
nell’ambito del giudizio di esecuzione destinato all’attuazione del 
comando contenuto nella sentenza. 
Ma, ai fini dell’identificazione del carattere cognitorio o 
dichiarativo del rimedio, non sembra nemmeno decisiva la 
considerazione
15
 secondo cui, per l’individuazione di una attività 
giurisdizionale come esecutiva, non basterebbe accertare che essa 
tenda a procurare all’interessato un bene contro la volontà di chi 
è tenuto a prestarglielo, bensì occorrerebbe verificare la struttura 
del procedimento. Ciò che escluderebbe di qualificare questi 
giudizi come esecutivi, sarebbe la considerazione della 
particolare soluzione adottata dall’art. 88 del reg. di proc. del 
1907 per garantire l’effettiva realizzazione della tutela accordata 
dalla sentenza.. Il nascere dalla sentenza l’obbligo per 
                                                 
15
 Piras A., Interesse legittimo, in Riv. Dir. Proc., 1963, 523 e ss. 
 20
l’amministrazione di conformarsi ad essa, spezzerebbe quel 
rapporto tra accertamento ed esecuzione,senza del quale non 
potrebbe parlarsi di processo di esecuzione, mentre il giudizio di 
ottemperanza tenderebbe proprio ad accertare quell’ obbligo, che 
fino al momento della sentenza conclusiva di questo giudizio 
sarebbe ancora incerto e quindi non potrebbe costituire 
presupposto per un processo esecutivo. 
In ordine al suddetto argomento,è stato osservato
16
 che la riserva 
degli “ulteriori provvedimenti” a seguito dell’annullamento e la 
previsione che “l’esecuzione delle decisioni si fa in via 
amministrativa” stanno solo a significare che l’esecuzione spetta 
in prima battuta all’amministrazione, ma non escludono affatto il 
giudice dall’esecuzione della sentenza. 
In ogni caso l’esistenza di queste disposizioni ed in particolare 
dell’ art. 88 reg. 1907, che fa riferimento al momento esecutivo 
della sentenza, non può non influenzare del medesimo carattere 
anche il giudizio di ottemperanza, che segue quando “la prima 
battuta”, riservata a tali fini all’ amministrazione, non abbia dato 
i risultati ottemperativi previsti. In altri termini, per il giudicato 
del giudice amministrativo è proprio l’art. 88 del reg. di proc. 
                                                 
16
 Nigro M., Il giudicato amm., in Atti Varenna, 1981, 85 e seg. 
 21
stabilendo che “l’esecuzione delle decisioni si fa in via 
amministrativa”, a porre direttamente a carico 
dell’amministrazione l’obbligo dell’esecuzione, obbligo quindi 
che nasce per effetto del giudicato e non per effetto della 
sentenza conclusiva del giudizio di ottemperanza. 
Il fatto che esista un obbligo già accertato nel giudicato( prima 
del giudizio di ottemperanza) esclude che esso debba essere 
ulteriormente accertato per poter dar  luogo all’esecuzione; 
mentre l’attribuzione di poteri di merito nella subbietta materia si 
fonda sull’esigenza di consentire la sostituzione del giudice 
all’amministrazione. 
L’obbligo di conformarsi al giudicato non è dunque un obbligo 
astratto ma è un obbligo strumentale, preordinato al 
soddisfacimento dell’interesse che nel giudicato ha trovato 
riconoscimento.