L'allargamento dell'Unione Europea: problematiche fiscali

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dell’Unione in tema fiscale, attraverso il potere del 
veto. Di conseguenza, i 25 Paesi membri sembrano 
procedere in ordine sparso, riadattando i propri sistemi 
fiscali alla luce delle proprie esigenze del momento, 
con scarsa considerazione delle possibili conseguenze 
sugli altri. 
Tuttavia, alla luce di questa impotenza dell’Unione 
Europea nel campo fiscale vi è anche un’altra ragione: 
l’incertezza che i processi di concorrenza fiscale 
possono avere sugli equilibri economici e finanziari dei 
vari Paesi membri. Vi è incertezza sul segno da 
attribuire alle possibili conseguenze della concorrenza 
fiscale, se si tratta quindi di conseguenze negative o 
positive; e vi è incertezza anche sulle dimensioni  di 
questi effetti, se si tratta di fenomeni rilevanti o meno. 
Queste problematiche fiscali risultano ancora più 
marcate con l’allargamento ad est dell’Unione Europea: 
dieci nuovi Paesi si sono uniti alla cosiddetta “vecchia” 
Europa nel 2004, ed altri molto presto li seguiranno, 
ognuno, o quasi, con una propria politica fiscale.    
 
 
 
 
 
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CAPITOLO I 
 
IL PROCESSO DI ALLARGAMENTO 
DELL’UNIONE EUROPEA 
 
1.1 Le tappe fondamentali verso l’allargamento 
 
In questi ultimi anni sono intervenuti in Europa 
profondi sconvolgimenti. Il crollo dell’Unione Sovietica 
e la fine della guerra fredda hanno eliminato le divisioni 
artificiali dell’Europa, ridestando però potenziali 
conflitti tra gruppi e minoranze etniche e nazionali negli 
Stati dell’Europa centro-orientale.  Molti di questi 
problemi sono stati risolti grazie alle prospettive di 
adesione all’UE.  
Infatti, il principale vantaggio che comporta 
l’ampliamento è proprio quello di far regnare pace e 
stabilità in tutta Europa. Negli ultimi dieci anni, la sola 
prospettiva dell’adesione ha aiutato i paesi dell’Europa 
centrale e orientale a consolidare la democrazia 
pluralista e l’economia di mercato, proseguendo e 
accelerando il processo riformista in questi stati. 
Il primo grande allargamento ad Est si è verificato il 1° 
maggio 2004, quando 10 nuovi Stati si sono uniti alla 
“vecchia” Europa a 15. Da più parti si è parlato di un 
allargamento storico, senza precedenti in Europa, un 
ampliamento che dovrebbe stimolare il commercio e 
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l’economia, favorendo così gli scambi e dando un 
nuovo slancio allo sviluppo e all’integrazione 
dell’economia europea nel suo complesso. Tuttavia la 
questione dell’allargamento pone l’Unione Europea di 
fronte a nuove sfide istituzionali e politiche senza 
precedenti. 
La prospettiva di un ulteriore allargamento ad altri Stati 
dell’Europa orientale, in particolare a Bulgaria e 
Romania, dovrebbe concretizzarsi nel gennaio 2007. 
La decisione politica dell’allargamento dell’UE ai paesi 
dell’Europa centrale e orientale (PECO) venne presa 
ufficialmente dal Consiglio europeo di Copenaghen nel 
giugno del 1993, durante il quale vennero fissati i 
cosiddetti “criteri di Copenaghen”
1
 che i paesi 
dovevano  soddisfare per essere ammessi all’UE. Da 
allora, l’Europa ha avviato uno dei progetti più 
ambiziosi della sua storia. 
Dopo la metà del 1996, 10 paesi
2
 dell’Europa centrale 
ed orientale avevano fatto domanda di adesione all’UE.  
                                                 
1
 I criteri di adesione fissati dal Consiglio europeo di Copenaghen (21-22 
giugno 1993) sono: 
a) una stabilità istituzionale che garantisca la democrazia, il principio di 
legalità, i diritti umani, il rispetto e la protezione della minoranza; 
b) l’esistenza di un’economia di mercato funzionante; 
c) la capacità di rispondere alle pressioni concorrenziali e alle forze di 
mercato all’interno dell’Unione, nonché di assumersi obblighi di tale 
appartenenza (“acquis”), inclusa l’adesione agli obbiettivi di 
un’unione politica, economica e monetaria. 
2
 I paesi che hanno presentato domanda di adesione in tal senso sono:  ; 
Cipro il 03.07.1990 e Malta il 16.07.1990; Ungheria il 31.03.1994; 
Polonia il 05.04.1994; Romania il 22.06.1995; Slovacchia il 27.06.1995; 
Lettonia il 13.10.1995; Estonia il 24.11.1995; Lituania l’08.12.1995; 
Bulgaria il 14.12.1995; Rep.Ceca il 17.01.1996; Slovenia il 10.06.1996. 
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Altre domande di adesione che l’Europa si apprestava a 
considerare erano quelle di Cipro, avanzata già nel 
1990, e quella di Malta, che nel 1998 ha reiterato la sua 
precedente domanda di adesione. Oltre a questi 12 
paesi, vi sono la Turchia, che aveva già ufficializzato la 
propria intenzione d’aderire già nel 1987, e i paesi dei 
Balcani, Croazia in testa. 
Il 16 luglio 1997, la Commissione Europea presentava 
l’Agenda 2000, ovvero una proposta generale per le 
attività che avrebbero vista impegnata l’UE durante il 
periodo 2000-2006. Il documento della Commissione 
dedicava ampio spazio alle tematiche dell’allargamento; 
in particolare, a partire dal 2002 (anche se poi la data 
venne posticipata di 2 anni), veniva deciso che la 
Polonia, l’Ungheria, la Repubblica Ceca, l’Estonia, la 
Slovenia e Cipro (il “gruppo di Lussemburgo”) 
avrebbero potuto aderire all’Unione Europea. Nel 
marzo del 1998, le negoziazioni per le future adesioni 
venivano ufficialmente aperte con questi paesi. 
Nell’ottobre del 1999, la Commissione presentava il 
secondo rapporto nel quale venivano enfatizzati i 
significativi progressi di ciascun paese candidato; e 
nello stesso anno si svolse il Consiglio Europeo di 
Helsinki, nel quale veniva deciso di avviare le 
negoziazioni con i rimanenti paesi candidati, vale a dire 
Bulgaria, Lettonia, Lituania, Romania e Slovacchia, 
 11
mentre la Turchia veniva riconosciuto come paese 
candidato
3
.  
Nel giugno del 2001 il Consiglio europeo di Goteborg 
fissò il calendario dell’allargamento: entro la fine del 
2002 l’Unione doveva concludere le trattative con i 
paesi candidati, nonché prepararli all’adesione e quindi 
permettere loro di partecipare alle elezioni del 
Parlamento europeo del giugno del 2004. Nella 
Dichiarazione del Consiglio europeo di Laeken (Belgio, 
14 e 15 dicembre 2001) vennero indicati dieci paesi 
designati ad entrare nell’UE a partire dal 2004: Cipro, 
l’Estonia, la Lettonia, la Lituania, Malta, la Polonia, la 
Repubblica Ceca, la Slovacchia, la Slovenia e 
l’Ungheria; ne restarono fuori, quindi, Bulgaria e 
Romania. Il 16 aprile ad Atene vennero firmati i trattati 
di adesione con questi dieci paesi. 
I capi di Stato e di governo dell’UE, indicarono il 2007 
quale possibile data di adesione della Bulgaria e della 
Romania. Nel marzo del 2005 anche il parlamento 
europeo si è pronunciato a favore dell’entrata di questi 
due membri. In quanto alla Turchia, è stata esortata più 
volte dal Consiglio a proseguire sulla via delle riforme 
indispensabili per soddisfare i criteri politici di adesione 
(in particolare in tema di democrazia, Stato di diritto, 
tutela dei diritti dell’uomo e delle minoranze culturali). 
                                                 
3
 Per quanto riguarda la Turchia, il 4 dicembre 2000 il consiglio Europeo ha 
raggiunto un accordo sul partenariato per l’adesione, in cui si delinea il 
percorso politico ed economico che la Turchia dovrà intraprendere per 
aderire all’UE.   
 12
Il 3 ottobre 2005 i capi di Stato dell’UE-25 hanno dato 
il via libera alla candidatura della Turchia all’Unione 
Europea. 
Il 21 febbraio del 2003, anche la Croazia presentò una 
domanda ufficiale di adesione all’Unione. E a giugno 
dello stesso anno, l’UE confermò a Salonicco la 
prospettiva di adesione per i cinque paesi dei Balcani 
occidentali (l’Albania, la Bosnia-Erzegovina, la 
Croazia, la Macedonia e la Serbia-Montenegro), tuttavia 
senza rivendicare per il momento una data precisa di 
adesione. 
L’allargamento all’UE dominerà la futura politica 
europea ancora per parecchi anni. I dati relativi al 
quadro politico e alla situazione economica dei 
candidati all’adesione sono ancora discrepanti. A 
prescindere dagli ingenti sforzi, non solo economici, 
l’integrazione di questi paesi nei programmi e nelle 
strutture esistenti pone l’Unione europea di fronte a 
problematiche politiche, economiche, sociali e culturali 
mai affrontate prima. 
In seguito all’adesione nel 2007 dei due paesi candidati, 
la popolazione dell’UE aumenterà fino a raggiungere 
480 milioni di cittadini. 
Fra i numerosi interrogativi ancora in sospeso vi è 
quello di sapere come sarà la coesione interna della 
futura UE tenuto conto dello scetticismo nonché 
dell’indifferenza espressa da un gran numero di cittadini 
degli attuali Stati membri dell’UE. 
 13
Nonostante ciò, l’Unione Europea non ha intenzione di 
tornare sui suoi passi: il processo d’allargamento andrà 
comunque avanti. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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                   1.2  I partenariati per l’adesione 
 
I negoziati di adesione riguardano la capacità dei 
candidati di rispettare tutti gli obblighi di uno Stato 
membro dell’Unione Europea e di applicare l’acquis
4
 
comunitario alla data dell’adesione, in particolare le 
misure necessarie ad estendere il mercato unico, che 
dovranno essere attuate immediatamente. Il negoziato 
riguarda inoltre gli aiuti di preadesione che l’UE potrà 
fornire per agevolare il recepimento dell’acquis. Infine, 
esso può concludersi anche se il recepimento completo 
dell’acquis non venga terminato, grazie all’applicazione 
di misure transitorie dopo l’adesione, le quali, infatti, 
devono essere limitate in termini di durata e di portata, e 
corredate da un piano che definisca chiaramente le varie 
fasi di applicazione dell’acquis. Esse non dovranno 
comportare modifiche delle norme e delle politiche 
dell’Unione, perturbare il funzionamento o provocare 
gravi distorsioni della concorrenza. 
Il processo di adesione verso l’Est è iniziato il 30 marzo 
del 1998 con i paesi del primo gruppo (Cipro, Ungheria, 
Polonia, Estonia, Repubblica Ceca e Slovenia) e il 15 
febbraio del 2000 con quelli del secondo gruppo 
                                                 
4
 Piattaforma comune di diritti ed obblighi che vincolano l'insieme degli 
Stati membri dell'Unione europea. L’acquis è costituito dal diritto 
comunitario, dagli atti adottati a titolo del 2° e 3° pilastro dell'Unione e dagli 
obiettivi comuni fissati dai trattati. L' acquis  è in costante evoluzione. 
Fonte: sito Commissione Europea. 
 
 15
(Bulgaria, Lettonia, Lituania, Slovacchia, Romania e 
Malta). Nonostante ciò la definizione esatta delle 
posizioni di negoziato era prevista soltanto in seguito ad 
una procedura di valutazione nei particolari (screening) 
della situazione di ciascun paese candidato rispetto alla 
normativa comunitaria; tale procedura riguarda i paesi 
candidati e comportava anzitutto una fase multilaterale 
relativa ai chiarimenti d’insieme e quindi una fase 
bilaterale per esaminare le difficoltà specifiche di ogni 
candidato. 
Un aspetto di grande rilievo ai fini dell’adesione all’UE 
è il partenariato per l’adesione: mentre gli accordi 
europei definiscono le norme di base per le relazioni 
commerciali tra l’Unione Europea e i paesi candidati, i 
partenariati vertono su ciò che ciascun paese candidato 
deve intraprendere per progredire verso l’adesione. 
Concretamente questi individuano le priorità generali 
del processo di adesione e gli ambiti che necessitano un 
aiuto finanziario. I paesi candidati hanno redatto 
programmi nazionali per l’adozione dell’acquis 
(PNAA), che precisano in maniera circostanziata come 
si intendono concretizzare le priorità dei partenariati per 
l’adesione e preparare l’integrazione dell’UE. I PNNA 
sono pertanto complementari rispetto ai partenariati per 
l’adesione: essi stabiliscono i calendari per il 
raggiungimento delle priorità e degli obbiettivi e, ove 
possibile, indicano le risorse umane e finanziarie 
richieste a tale scopo. 
 16
Si può affermare che i partenariati per l’adesione 
riuniscano in un unico quadro quattro elementi: 
1. la sorveglianza nell’adeguamento della 
legislazione dei paesi candidati ai requisiti stabiliti 
dall’acquis comunitario; 
2. la programmazione dell’assistenza finanziaria 
dell’Unione; 
3. le condizioni degli aiuti basati sul rispetto degli 
obblighi derivanti dagli accordi europei di associazione 
e sui progressi nel rispetto dei tre criteri di Copenaghen 
4. i negoziati per ulteriori concessioni reciproche in       
materie di scambi di prodotti agricoli. 
Inoltre, la Commissione presenta annualmente al 
Consiglio europeo la relazione sui progressi constati e, 
in base a ciò, raccomanda l’apertura dei negoziati per i 
paesi candidati. 
Nell’ambito del potenziamento della strategia di 
preadesione, il ravvicinamento delle legislazioni 
rappresenta chiaramente un obbiettivo prioritario, perciò 
è stato necessario rafforzare l’assistenza a questa attività 
mediante il prolungamento e rafforzamento del TAIEX 
(Technical assistance information exange office), il 
quale fornisce informazioni su tutti gli aspetti 
dell’acquis e interviene nei paesi candidati, ma non 
solamente presso le amministrazioni bensì anche presso 
le imprese. 
Ad ogni modo, l’armonizzazione delle legislazioni non 
è sufficiente: è necessario anche rafforzare le istituzioni 
 17
responsabili dell’attuazione e dell’applicazione 
dell’acquis comunitario. Uno strumento che va in 
questa direzione è il gemellaggio
5
, ovvero l’invio di 
esperti dell’Unione nei paesi candidati. In questo modo 
si mettono in contatto amministrazioni e organismi 
pubblici con organismi analoghi di uno stato membro 
per lavorare su un progetto specifico che garantisca il 
recepimento, l’applicazione e l’attuazione di un aspetto 
specifico della normativa comunitaria. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                 
5
 I gemellaggi lanciati nel maggio del 1998, costituiscono un’iniziativa 
estremamente importante per aiutare i paesi candidati a soddisfare i criteri 
nell’applicazione della normativa e nella regolamentazione comunitaria. 
Fonte: sito Commissione Europea. 
 18
 
1.3  I cittadini europei e l’Unione “allargata” 
 
Il breve quadro generale delineato evidenzia che 
l’adesione dei paesi dell’Europa centro-orientale tanto 
per dimensioni tanto per differenze strutturali, pone 
problemi non riconducibili a quelli incontrati nelle 
precedenti esperienze di ampliamento della Comunità. 
Le economie dei PECO infatti, pur avendo compiuto 
significativi progressi negli anni successivi alla 
transizione verso il mercato, sono caratterizzate da 
situazioni fortemente differenziate, sia sul piano 
strutturale che congiunturale. 
Fra le apprensioni che l’ampliamento desta fra i 
cittadini dell’UE figura al primo posto la sicurezza 
personale, cioè il rischio che aumentino la criminalità e 
l’immigrazione. Gli attuali stati dell’UE, inoltre, 
temono una riduzione del livello di protezione dei 
consumatori, specie per quanto riguarda le norme 
alimentari, e un aggravarsi dei problemi ambientali, tra 
cui i rischi potenziali connessi alle centrali dei futuri 
membri. Questa diffidenza è dovuta in parte alla scarsa 
conoscenza della situazione effettiva dei paesi 
interessati e in parte alla consapevolezza del notevole 
divario socioeconomico creatosi con i paesi dell’Europa 
centrale e orientale a mano a mano che venivano 
introdotte ad occidente norme sempre più rigorose.