L'elezione diretta del Presidente della Regione siciliana

 2
che sotto il profilo delle competenze amministrative prima (L. 
59/97 e L. 127/97), dell’assetto organizzativo di governo e 
statutario delle Regioni (L. Cost. 1/99 e 2/01) e della competenze 
legislative in particolare poi (L. Cost. 3/01) hanno completamente 
ridisegnato forme e modalità di articolazione del potere 
all’interno dello Stato
2
. Il nuovo ordinamento delle autonomie 
regionali edificato da tali riforme gia ad una prima generale 
osservazione esibisce  anche intrinseche e vistose contraddizioni 
frutto di oscillanti e variegati indirizzi. E così se nel 2003 si assiste 
al processo di attuazione della riforma con la legge 131/03 (c.d. 
Legge La Loggia), per un altro verso si assiste alla progettazione 
di un articolato disegno di legge Cost. di c.d. ”riforma della riforma” 
approvato dal Senato in via definitiva nel novembre del 2005 
verso una definizione in chiave federalista dell’ordinamento 
statale, ispirato ad una ratio in parte diversa dalla prima revisione 
del Titolo V.
3
 
                                                 
2
 In tutto ciò va ricordata la sfortunata esperienza della commissione 
bicamerale per le riforme istituzionali a cui era stato affidato il gravoso 
compito di predisporre un progetto di riforma organica della costituzione 
alle cui proposte ci si è comunque ispirati nella riforma del 2001. 
3
 MANGIAMELI S., il federalismo italiano dopo lorenzago. considerazioni sulla 
riforma del titolo v e sulla riforma della riforma, in Iustitia, 2004,  pag. 465  e ss 
 3
La generale impressione che emerge dalla lettura del 
progetto è, per un verso il delineamento di una forma di 
regionalismo forte, per quanto attiene alla c.d. devolution  
realizzato dalla previsione di una competenza legislativa 
regionale esclusiva, dalla riaffermazione della clausola di 
residualità e da un ampia potestà normativa e statutaria per 
l’organizzazione politica dell’ente, per un altro verso una forma di 
Stato che del modello federalista non ha né l’impianto strutturale, 
né la legittimazione; esempio evidente di tale situazione è 
l’istituzione di una seconda Camera rappresentativa delle Regioni 
(Senato Federale) che difetta di un idoneo collegamento con le 
articolazioni regionali sotto il profilo della rappresentatività. 
Insomma la lavagna costituzionale di questo inizio secolo 
viene a ritrovarsi di fronte a continue riscritture e cancellature. Il 
tutto a scapito di un progetto organico e chiaro a fronte di un uso 
congiunturale della normazione costituzionale frutto di 
funamboleschi compromessi tra le stesse forze politiche di 
maggioranza intese alla costruzione di un carta costituzionale di 
parte. 
 4
Nel corso di questa tesi, dapprima, passerò in disamina il 
complessivo assetto istituzionale del rapporto Stato-Regioni, il 
nuovo contenuto dell’autonomia regionale alla luce delle recenti 
revisioni del Titolo V della Costituzione e le prospettive future in 
relazione al “nuovo” progetto di devolution, per poi passare 
all’esame il nuovo ordinamento regionale cosi come risulta dalle 
Leggi Cost. 1/99 e 2/01 sotto il profilo della rinnovata potestà di 
autorganizzazione politica dell’ente tramite la previsione delle 
c.d. leggi regionali “statutarie” per le Regioni di diritto comune e 
la diretta revisione costituzionale dei 5 Statuti di quelle speciali, 
all’interno di un quadro costituzionale che ‘suggerisce’, non senza 
vincoli, una nuova forma di governo, di cui l’elezione diretta del 
Presidente costituisce una opzione preferenziale. 
 
 5
                                  CAPITOLO PRIMO 
 
                                  PROFILI STORICI 
 
§ 1. Il ruolo delle autonomie regionali negli ultimi 30 anni 
 
Il testo della Costituzione del 1948 prevedeva che le Regioni 
esercitassero funzioni prevalentemente legislative, 
programmatorie e di controllo, dall’altro, essa conteneva alcune 
disposizioni che consentivano a queste ultima di disporre di una 
propria amministrazione periferica. In particolare l’art. 129, 
comma 1, prevedendo che le Province e i Comuni fossero anche 
circoscrizioni di decentramento statale e regionale, offriva alle 
Regioni la possibilità di disporre di una propria amministrazione 
periferica con funzioni di gestione diretta
4
. 
                                                 
4
In quest’ultima direzione si muoveva, tra l’altro, la previsione dell’art. 
129, comma 2, il quale prevedeva che le circoscrizioni provinciali 
potessero essere suddivise in circondari con funzioni esclusivamente 
amministrative per un ulteriore decentramento. L’art. 129 Cost. 
sottolineava come dovesse essere intrapresa un’azione volta a realizzare 
un effettivo decentramento facendo in modo che le circoscrizioni 
provinciali e comunali diventassero delle amministrazioni periferiche 
statali e regionali.  
 6
A questo proposito, si è rilevato che, mentre il decentramento 
amministrativo dello Stato è previsto dall’art. 5 Cost., il 
decentramento in ambito regionale non è stato espressamente 
previsto in Costituzione. In particolare: 1) il terzo inciso dell’art. 5 
avrebbe potuto non riferirsi anche al caso di decentramento 
interno della Regione; 2) l’art. 118, comma 3, prescindeva da 
un’amministrazione propria della stessa. Tali considerazioni 
hanno spinto parte della dottrina a ritenere che la Regione non 
dovesse essere necessariamente dotata di un’amministrazione 
periferica con la quale operare in modo alternativo a quanto 
disposto dall’art. 118 comma 3
5
. L’art. 117, comma 1, inoltre, 
attribuiva alle Regioni competenza legislativa in ordine agli uffici 
e agli enti amministrativi dipendenti dalla Regione. Tale 
disposizione è stata letta nel senso di permettere alle Regioni di 
dotarsi di un’amministrazione propria, poiché si riteneva che gli 
uffici in questione non fossero quelli esclusivamente 
indispensabili per il funzionamento degli organi regionali, ma 
                                                 
5
 In tal senso E. ROTELLI, Commento all’art. 128 Cost., in Commentario della 
Costituzione, a cura di G. Branca, A. Pizzorusso, Tomo III, Bologna-Roma, 
1990, p. 1 ss.. 
 
 7
fossero anche quegli uffici regionali preposti all’esercizio di 
funzioni amministrative in determinati settori. 
L’attuazione del sistema regionale ha preso definitivamente 
avvio nel 1970, anno di elezione dei consigli regionali. In 
particolare nel 1968 fu emanata la prima legge elettorale (n. 108) e 
due anni dopo fu emanata la legge n. 281 contenente i 
provvedimenti finanziari per l’attuazione del nostro sistema 
regionale, con delega al governo (art. 17) per l’emanazione delle 
norme necessarie al passaggio delle funzioni e del personale dallo 
Stato alle Regioni. Con la legge del 1975 n. 382 lo Stato si impegnò 
a completare il trasferimento attraverso una nuova legge delega 
sulla base della quale si emanarono i decreti nn. 616, 617, 618 del 
1977. Allora, in forza di una singolare inversione del modo di 
intendere il principio del parallelismo di funzioni, la misura del 
trasferimento condizionò lo spazio di esplicazione della stessa 
potestà legislativa. A ciò si aggiunga: la trasposizione 
dell’interesse nazionale dal piano del merito a quello della 
legittimità come criterio generale del riparto della competenza 
stato Regioni; l’utilizzazione sempre dell’interesse statale a 
fondamento della funzione statale di indirizzo e coordinamento, 
 8
non nota al costituente, introdotta dalla citata legge n. 281 del 1970 
ed estesasi dall’ambito dell’attività amministrativa a quello della 
legislazione,e dalle Regioni ad autonomia ordinaria a quelle a 
Statuto speciale; il carattere derivato e vincolato della finanza 
regionale; l’esercizio puntuale in via preventiva del controllo 
statale su atti e leggi regionali per non parlare della riserva 
assoluta del potere centrale dei rapporti internazionali e affari 
comunitari. 
Tra tali limiti e vincoli si è arrivati negli anni novanta ad un 
primo processo riformatore c.d. di terza regionalizzazione con cui si 
è realizzato il trasferimento di funzioni amministrative alle 
Regioni in senso decisamente regionalistico. A dare avvio a tale 
processo è stata la Legge 59/1997 (c.d. Legge Bassanini) 
contenente una serie di deleghe per il trasferimento di funzioni e i 
successivi decreti di attuazione della delega (primo fra questi il 
112 del 1998) che non solo hanno aumentato le competenze 
regionali, ma anche invertito la relazione tra legislazione e 
amministrazione, ponendo il principio che l’amministrazione 
spetta per regola alle Regioni e (ai poteri locali) anche nelle 
materie di competenza legislativa statale,salva espressa 
 9
attribuzione legislativa allo stato; con ciò, si inserisce 
nell’organizzazione e nei modi di esercizio del potere il principio 
di sussidiarietà nelle sue dimensioni verticale e orizzontale. 
E mentre partiva questo imponente processo devolutivo a 
c.d. costituzione invariata si assisteva all’ennesimo fallimento di 
una revisione costituzionale organica elaborata da una speciale 
Commissione Bicamerale istituita con Legge Cost. 1/97. Di fronte 
alla impossibilità di procedere a revisioni organiche, si è pensato 
di procedere a passi graduali nella rimodulazione di un nuovo 
assetto istituzionale Stato/Regione e nella elaborazione di un 
diverso ordinamento regionale sul solco delle precedenti 
conquiste raggiunte dal legislatore ordinario con ‘le Bassanini’
6
. 
Quindi, nel corso della XIII legislatura, modo di essere, poteri 
e funzioni delle Regioni e di tutto il sistema delle autonomie 
vengono ridefiniti dalle due note Leggi Costituzionali: la prima la 
n. 1/99 (rubricata “Disposizioni concernenti l’elezione diretta del 
Presidente delle Giunta Regionale e l’autonomia statutaria delle 
                                                 
6
 Del resto è proprio per ciò che si è opportunamente parlato di 
federalismo amministrativo in relazione alla ridefinizione del ruolo 
dell’apparato del Governo statale operato dalle Bassanini a fronte di un 
successivo “regionalismo legislativo” operato con la revisione del Titolo V. 
cfr. BILANCIA P., in AA.VV., Problemi del federalismo, Giuffrè, Milano, 
2001, pp. 67 ss.. 
 10
Regioni”) di modifica di alcune disposizioni costituzionali, relativa 
principalmente, ma non esclusivamente, alla organizzazione 
specie per ciò che concerne la potestà statutaria e la forma di 
governo delle Regioni ordinarie; la seconda, n. 3/01 (rubricata 
“Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione”), di 
revisione dell’intero Titolo V, parte II, della Costituzione, 
riguardante competenze e poteri delle Regioni e quindi la ricca 
trama dei rapporti interistituzionali in cui è destinata ed operare, 
tutto ciò, come gia detto, sul solco dei principi e criteri della 
precedente stagione di riforma amministrativa del ’97. 
Con riguardo alle Regioni a Statuto speciale la Legge 
Costituzionale n. 2/01 di modifica degli Statuti delle 5 Regioni ha 
analogamente previsto una capacità organizzativa in merito alla 
propria forma di governo come già previsto per le Regioni 
ordinarie. In particolare, la riforma del Titolo V ha configurato 
una Regione del tutto nuova liberata da vincoli e condizionamenti 
che ne avevano mantenuto la capacita di azione in un ambito 
discontinuo, esposto alle facili incursioni del potere centrale, 
trattenuta nell’esplicarsi dell’efficacia dei propri atti, dai controlli 
preventivi autonomi. 
 11
Ma nonostante ciò, allo stato attuale, non è consentito 
affermare che l’assetto del sistema istituzionale abbia raggiunto 
uno stato di compiutezza e stabilità e anzi si sono delineati 
possibili sviluppi talvolta contraddittori del processo riformatore 
avviatosi. Se da un lato si è avuta la Legge 131/03 (c.d. Legge La 
Loggia) adottata per adeguare l’ordinamento della Repubblica 
alla Legge Cost. 3/01 che ha suscitato non poche riserve, prima fra 
tutti riguardo al tema della ‘ricognizione’ dei principi 
fondamentali nelle materie di potestà legislativa concorrente, 
dall’altro si è assistito al recente progetto (n. 2544-b) c.d. di 
“riforma della riforma“ approvato dal Senato in via definitiva nel 
novembre 2005 che modifica ancora il Titolo V sul versante del 
riparto delle materie Stato-Regioni, facendo riaffiorare 
esplicitamente nel testo costituzionale l’interesse nazionale, con 
l’attribuzione al Presidente della Repubblica di un potere di 
annullamento di leggi regionali ritenute dal Parlamento in seduta 
comune pregiudizievoli di tale interesse, ma sopratutto la 
previsione di un Senato Federale rappresentativo delle Regioni. 
Insomma se da un lato abbiamo una Regione per tanti versi 
nuova perché dotata di un ampio patrimonio di poteri e funzioni, 
 12
dall’altro si assiste alla mancata completa attuazione e 
consolidazione del processo riformatore avviato nel corso della 
XIII Legislatura. 
 
 13
§ 2. Le autonomie regionali nel nuovo Titolo V Cost. 
 
Al fine di dare un’attuazione concreta al principio 
autonomistico di cui all’art. 5 della Costituzione, la legge 
costituzionale n. 3 del 2001 ha profondamente modificato il 
sistema dei rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali. Rispetto al 
passato, quando la valorizzazione delle Regioni era realizzata 
attraverso un decentramento di funzioni dallo Stato alle Regioni 
(e agli enti locali) secondo lo schema tradizionale piramidale che 
vedeva al vertice lo Stato, ora l’art. 114 cambia completamente la 
prospettiva. La valorizzazione delle autonomie territoriali parte 
da una nuova costruzione del sistema istituzionale: si ha una 
rimodulazione dei pubblici poteri che parte dai livelli territoriali 
più prossimi ai cittadini, per poi andare verso l’alto, ai livelli di 
governo via via più vicini al livello più alto
7
. 
In questa nuova ottica si inserisce il nuovo art. 114, comma 1, 
della Costituzione, laddove prevede che “La Repubblica è 
                                                 
7
 In tal senso, cfr. PASTORI G., I rapporti tra Regioni ed enti locali nella 
recente riforma costituzionale, in AA.VV., Problemi del federalismo, Milano, 
2001, p. 217 ss.; OLIVETTI M., Lo Stato policentrico delle autonomie (art. 114, 
1° comma), in La Repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo 
Titolo V, a cura di T. Groppi, M. Olivetti, Torino, 2001, p. 37 ss.. 
 14
costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, 
dalle Regioni e dallo Stato”. Tale nuovo articolo ponendo sullo 
stesso piano Stato, Regioni, Province, Comuni e Città 
metropolitane: questi tutti assieme costituiscono la Repubblica, 
conferisce pari dignità a tutti i livelli territoriali
8
.  
La nuova formulazione contenuta nell’art. 114 Cost. si muove 
nella direzione di una maggiore valorizzazione degli enti locali, 
facendo venir meno la tradizionale subordinazione degli stessi al 
centro e, in parte, alle Regioni
9
. I rapporti tra i diversi livelli di 
governo che non sono più improntati ad uno schema di 
sovraordinazione o di separazione, bensì a modelli maggiormente 
collaborativi
10
. 
Si è parlato a questo proposito di “pluralismo istituzionale 
paritario” che si differenzia dal precedente sistema istituzionale 
pluralistico, perché le diverse articolazioni del sistema sono poste 
sullo stesso piano, rendendo impossibile che una di esse si 
                                                 
8
 Cfr. PIZZETTI F., Il sistema costituzionale delle autonomie locali, Milano, 
1979, p. 526. 
9
 Per una critica all’art. 114 Cost. si veda FROSINI T.E., Quale federalismo 
senza Mezzogiorno?, in Forum di Quaderni costituzionali,  2001.  
10
 Cfr. PIZZETTI F., Le nuove esigenze di governarne in un sistema policentrico 
“esploso”, in Le Regioni, 2001, p. 1153 ss.  
 15
collochi in una posizione di preminenza rispetto alle altre
11
. La 
visione gerarchica dei diversi livelli territoriali che costituiscono la 
Repubblica, ha pertanto lasciato il passo ad una visione 
orizzontale del sistema istituzionale
12
. 
Vi è poi un altro elemento innovativo rispetto al precedente 
testo costituzionale: le diverse entità previste all’art. 114 diventano 
dei veri e propri elementi costitutivi della Repubblica. Si 
abbandona così la visione di una Repubblica che al proprio 
interno si articolava in Regioni, Province e Comuni. 
Apparentemente contraddittorio appare, invece, l’art. 114, 
comma 2, laddove si prevede che le Regioni siano “enti autonomi 
con propri statuti, poteri e funzioni secondo principi fissati dalla 
Costituzione”. Tale disposizione, infatti, sembra introdurre una 
distinzione fra Regioni (Province, Città metropolitane e Comuni), 
da un lato, e lo Stato, che non è incluso nell’elenco dell’art. 114, 2° 
comma. 
                                                 
11
 CAMMELLI M., Amministrazioni (e interpreti) davanti al nuovo titolo V 
della Costituzione, in Le Regioni, 2001, p. 1274 ss. 
12
 Non mancano, tuttavia, autori che non ravvisano nella formula 
utilizzata dall’art. 114 una parità di posizione delle varie componenti della 
Repubblica. È di questo avviso, ANZON A., Un passo indietro verso il 
regionalismo “duale”, comunicazione all’incontro di studio promosso dall’A.I.C. 
su “II nuovo Titolo V della Costituzione — Primi problemi della sua attuazione” 
(Bologna, 14 gennaio 2002), in www.associazionedeicostituzionalisti.it.